Решение № 4072 от 13.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14702/2019 г.

Решение № 4072 от 13.04.2020 г. на ВАС по адм. д. № 14702/2019 г., VII о., докладчик съдията Христо Койчев Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган /УО на Оперативна програма /ОП/ "Развитие на човешките ресурси" в министерство на труда и социалната политика срещу Решение № 1646/10.10.2019 г., на Административен съд Бургас, постановено по административно дело № 1196/2019 г. С обжалваното решение съдът е отменил решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане с рег. № BG05 M90 P00-1. 008-671/3 от 07.05.2019 г., с което е отказано верифициране на средства в общ размер на 59 800 лв. Касационният жалбоподател, счита обжалваното решение за неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи се в касационната жалба, че първоинстанционния съд е смесил недопустимо двете производства – това по налагане на финансова корекция и това по верификация, като е достигнал до неправилни изводи за неправилност на административния акт. Твърди се, че двете производства са различни по своя характер, като настоящото е за отказ за верификация, като в акта ясно като правно основание е посочена разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 от ЗУСЕСИФ. Посочената разпоредба на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ в разглеждания случай е цитирана във връзка с чл. 55, ал. 2 от АПК единствено във връзка с възобновяване на административното производство и е невярна констатацията на съда, че посоченото фактическо основание за отказ да бъдат верифицирани разходи не съответства на правното основание, под което е подведено в оспорения административен акт. Твърди се, че изводите на съда за липса на извършване на процесуални действия по смисъла на чл. 3 от НАНЕСИФ са неверни, тъй като ЗУСЕСИФ не предвижда администрирането на нередности да протича в административно производство и да приключва с издаването на административен акт по смисъла на АПК. Това производство има за цел установяване на нередност и нейното вписване в съответния регистър, като акта който засяга права и законни интереси на съответния бенефициер е този който се издава по реда на чл. 28, т. 2 от Наредбата. Акта за определяне на финансова корекция е този издаден по реда на чл. 73 от ЗУСЕСИФ. Извършените в рамките на процедурата по установяване на наличие на нередност действия са нерелевантни на фактическите констатации, мотивирали издаването на акта за отказ за верификация на разходи. Излагат се доводи, че съдебното решение противоречи на събраните доказателства в хода на делото които потвърждават изводите на органа за наличие на несъответствие на изискванията на схемата за предоставяне на безвъзмездна помощ, на представените стратегия за развитие на човешките ресурси и въвеждане на иновативни модели за организация на труда и софтуер. Мотивите на съда не съответстват на приетите заключения по двете технически експертизи. В жалбата подробно са изложени доводи за незаконосъобразност на обжалвания съдебен акт. Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира направените разноски за две съдебни инстанции. Ответникът по касационната жалба – "Бозови-2009" ЕООД с. Лозарево, представлявано от М. Гавазова, счита същата за неоснователна. Счита, че правилно Административен съд Бургас е приел, че в акта не е посочено точното правно основание въз основа на което е отказана верификация на поискани разходи. Правилни са и изводите на съда че разходите са допустими тъй като са във връзка със сключени между "Бозиви-2009" ЕООД и трети лица два договора, по които са изпълнени заложените условия за кандидатстване. Моли съда да отхвърли жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на касационната жалба. Сочи се, че в съдебното решение липсва обсъждане на заключенията по техническите експертизи ведно с останалия събран доказателствен материал. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна. С обжалваното съдебно решение, съставът на Административен съд Бургас е отменил Решение за верификация на постъпило искане за окончателно плащане рег. № BG05 M90 P00-1. 008-671/3 от 07.05.2019 г., на ръководителя на УО на ОП "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020, с което се отказва верификация и плащане на разходи в размер на 59 800 лв., върнал е преписката за ново произнасяне по искането на дружеството и е присъдил разноски с оглед изхода на спора. За да постанови решението си съдът е приел от фактическа страна, че на 06.06.2017 г., бил сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020, процедура чрез подбор на проекти BG05 M90 P00-1. 008 "Д. и безопасни условия на труд". На 07.02.2018 г., жалбоподателят "Бозови-2009" ЕООД сключва договор № BG05 M90 P00-1. 008-0671-С01/Se-01 със "Зед България" ЕООД за предоставяне на услуги за разработване на система за въвеждане на нови практики и инструменти за развитие на човешките ресурси и организация на труда. На 09.02.2018 г., "Бозиви-2009" ЕООД сключва договор № BG05 M90 P00-1. 008-0671-С01/Se-02 с "Конформити Консултинг" ООД за предоставяне на услуги – разработване на софтуер за управление на човешките ресурси. Във връзка с искане за плащане с № 1 от ИСУН 2020 с отчетен период 01.07.2017 г. -01.09.2018 г., по проект "подобряване на безопасността и условията на труд в "Бозиви-2009" ЕООД " е извършена проверка по документи, като било установено, че във връзка с отчетени разходи по сключени договори е назначена допълнителна проверка по сигнал за нередност. Издадено е решение № BG05 M90 P00-1. 008-0671/2 от 30.01.2019 г., с което е определен общ размер на сумите за верификация – 142 996. 87 лв.; спряно е производството по верификация на разходи по сключените договори с "Конформити Консултинг" ООД и "Зед България" ЕООД до приключване на назначената допълнителна проверка по сигнала; определен е общ размер на неверифицираните разходи – 16 214. 68 лв. С оспореното решение рег. № BG05 M90 P00-1. 008-0671/3 от 07.05.2019 г., е възобновено производството по верификация на: 1. Разходите по договор с "Конформити Консултинг" ООД с предмет "Разработване на софтуер за управление на човешките ресурси" на стойност 29 900 лв. и 2. Разходите по договор със "Зед България" ЕООД с предмет "разработване на система за въвеждане на нови практики и инструменти за развитие на човешките ресурси и организацията на труда" на стойност 29 900 лв. УО по отношение договора с "Конформити Консултинг" ООД за да откаже верификация на исканите разходи на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 от ЗУСЕСИФ е посочил, че от представените документи се установява извършена доставка на съществуващ уеб базиран продукт с ограничени права за ползване, като това не съответства както на предмета на сключения с изпълнителя договор, така и на описанието на Дейност 3, етап 2 от проекта. По отношение сключения договор със "Зед България" ЕООД на основание чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 от ЗУСЕСИФ УО е посочил, че липсва иновативност, задълбочен анализ на настоящите системи за управление във фирмата и евентуални проблемни страни, описание на положените цели, с техните конкретни параметри, липсва механизъм за полагане на цели в хода на прилагане на системата и др., като това е в разрез с предмета на сключения с изпълнителя договор, а така също и с описанието на Дейност 3, етап 1 от проекта. Видно от представената по делото заповед № РД01-268/04.04.2018 г. на Министъра на труда и социалната политика, към момента на издаване на оспореното решение З. Русинова - зам. министър на труда и социалната политика, е определена за Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020 г. Въз основа на така установеното съдът е приел, че обжалваното решение представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК, оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в предвидената от закона писмена форма, без допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, но в нарушение на материалния закон. След анализ на разпоредбите на чл. 60 - чл. 68 ЗУСЕСИФ и общите условия за допустимост на разходите регламентирани в чл. 57 и чл. 58 ЗУСЕСИФ, съдът е приел, че позоваването на разпоредбите на чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 ЗУСЕСИФ не съответства на изложените фактически обстоятелства, които не обосновават приложението на посочените правни норми. Според съда основанието да не се извършва верифициране на процесните разходи е посочената разпоредба от органа на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, докато фактическото основание е извършен разход в нарушение на изискванията и условията, описани в условията за кандидатстване по процедурата. Прието е от съда че разминаването между фактическото и правното основание е съществено процесуално нарушение ограничаващо правото на защита на жалбоподателя, което не позволява на съда да извърши надлежден контрол за спазване на материалния закон от страна на административния орган. Съдът с оглед изложеното от фактическа страна е приел, че се касае за наличие на предпоставките на чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕСИФ, отколкото от посоченото в оспорения акт чл. 64, ал. 1, пред. 2 от ЗУСЕСИФ. Предвид нормите от Наредбата за администриране на нередности по европейските структурни и инвестиционни фондове липсват доказателства за проведена управленска проверка по реда на чл. 19, ал. 3 от Наредбата, което представлява нарушение на процесуалните правила. На трето място съдът е посочил, че дали твърдяното от УО несъответствие е пълно, точно и ясно формулирано в оспорения административен акт като е посочен точен критерий или изискване или условие, на което всеки от спорните разходи не отговаря, такова препращане не е направено. Не на последно място съдът е приел, че неправилно УО е посочил, че е налице несъответствие на извършените услуги с предмета на договорите, като се е позовал на заключенията по техническите експертизи и събраните в хода на делото доказателства. По тези съображения обжалвания административен акт е отменен, делото като преписка е върнато на административния орган за ново произнасяне и са присъдени разноски с оглед изхода на спора. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно, допустимо и правилно. Законодателят в разпоредбата на чл. 56, ал. 1 ЗУСЕСИФ изрично регламентира предпоставките, при наличието на които се предоставя финансовата подкрепа и факта, че може да се използва за финансиране на разходи, но при наличие на предпоставката - тези разходи да са допустими съгласно приложимото за програмния период право на Европейския съюз, разпоредбите на този раздел, актовете по неговото прилагане и други относими норми на българското законодателство. Този раздел е раздел І "Общи условия и допустимост на разходите" от глава пета "Финансово управление и контрол". В чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ, както правилно приема и първоинстанционният съд, националният законодател е регламентирал кумулативните изисквания, които правят един разход допустим по съответния договор за безвъзмездна финансова помощ. Допълнителни изисквания, както правилно сочи и съдът, се съдържат и в чл. 57, ал. 2, и в чл. 58, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ. А с разпоредбата на чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ националният законодател изрично регламентира правомощието на Министерския съвет да приеме национален нормативен административен акт за определяне на правилата за допустимост на разходите за съответния програмен период и правомощието на ръководителите на управляващите органи да приемат акт, чрез който да определят допустимите категории разходи и други относими за допустимостта на разходите елементи. От така съществуващата и относима нормативна уредба е безспорно, че определянето на един разход като допустим, съответно като недопустим, е регламентирано в йерархическа поредица от нормативни актове, което значи, че е налице нормативна установеност на съответния допустим разход. Разгледано в контекста на оспореното решение – отказ от верификация, изложеното значи, че всеки неверифициран разход не съответства на точно определено в съответния нормативен акт изискване, за да бъде признат за допустим. Разпоредбите на чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, на която се позовава органът, за да постанови акта си, и на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ които споменава в мотивите си, се намират в раздел ІІ "Плащания, верифициране и сертифициране на разходи" на глава пета "Финансово управление и контрол". От съдържанието на тези разпоредби е видно, че те регламентират видовете плащания – чл. 60, ал. 1 ЗУСЕСИФ, целта, с която тези плащания се извършват и срокът за извършването им - чл. 62, ал. 1 ЗУСЕЕСИФ, условието, че чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, които са верифицирани – чл. 62, ал. 2 ЗУСЕСИФ, и документите, въз основа на които органът извършва верификация, както и правомощието му да извърши проверка на място – чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ. Нито една от тези разпоредби не регламентира кой разход е допустим и кой не. Безспорно, както приема и първоинстанционният съд, процесният акт е издаден в исканата от закона писмена форма – чл. 59, ал. 1 АПК. Но разпоредбата на алинея 2 на чл. 59 АПК изрично сочи, че когато актът се издава в писмена форма, той трябва да има точно определено съдържание. В точка 4 на алинея 2 на чл. 59 АПК законодателят е поставил изискването актът да съдържа фактически и правни основания. Правните основания са тези, които сочат целта на индивидуалния административен акт, т. е. целта, с която органът упражнява предоставеното му от държавата правомощие, предоставената му от държавата власт. Ако органът не е посочил правно основание или ако фактите, установени по делото, не съответстват на юридическите факти, визирани в сочената правна норма, органът не би могъл законосъобразно да постигне исканата цел. Фактическите основания са това, което дава основание на органа да упражни правомощието си като постанови съответния акт. Без фактите съдът не може да установи налице ли са условията за законосъобразно упражняване на правомощието, т. е. налице ли са визираните в правната норма юридически факти. Липсата на фактически и правни основания или тяхното пълно несъответствие на предмета на акта е съществено нарушение на изискването за форма и самостоятелно основание за отмяна на акта. Несъответствието на правните основания на фактите по делото е основание за материална незаконосъобразност на акта. Видно от съдържанието на оспорения акт органът е посочил като правно основание за неговото издаване чл. 62, ал. 3 ЗУСЕСИФ, но нормата само регламентира документите, въз основа на които се извърша верификацията, и правомощието на органа да извърши проверка на място. Тази разпоредба няма никакво отношение към правното основание, поради което един разход би могъл да бъде недопустим. Правното основание, на което един разход би могъл да бъде недопустим е някоя от хипотезите на чл. 57, ал. 1, съответно чл. 57, ал. 2 или чл. 58 ЗУСЕСИФ. В обжалваното решение, както се подчертава и в касационната жалба УО се е позовал именно на разпоредбата на чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 2 от ЗУСЕСИФ – разходите са за дейности съответстващи на критериите за подбор и/или разходите са за реално извършени услуги. Издателят на акта обаче не е уточнил кое точно основание по чл. 57, ал. 1, т. 1 или т. 3 е имал в предвид, тъй като хипотезите са различни. От друга страна следва да се има в предвид и, че основанието по чл. 57, ал. 1 ЗУСЕСИФ само по себе си не е достатъчно, защото ако органът е приел наличие на някоя от хипотезите на алинея 1, той трябва да посочи точно и онези разпоредби от актовете по чл. 59 ЗУСЕСИФ, на които счита, че конкретният разход несъответства. Това са както съответният акт на Министерския съвет – Постановление № 189 на Министерския съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС № 189), така и актовете по алинея 2 на чл. 59 ЗУСЕСИФ за съответната програма и по точно Наредба № Н-3/22.05.2018 г., за определяне на правилата за плащания, за верификация и сертификация на разходите, за възстановяване и отписване на неправомерни разходи и за осчетоводяване, както и сроковете и правилата за приключване на счетоводната година по оперативните програми и програмите за европейско териториално сътрудничество. В случая органът е посочил хипотезите на чл. 57, ал. 1, т. 1 и т. 3 от ЗУСЕСИФ, но не е посочил конкретно нарушените разпоредби на актовете по чл. 59, ал. 1 и 2 ЗУСЕСИФ, което е достатъчно основание за отмяна на оспореното решение. Посочването само на фактическите основания за издаване на акта, не води до извод за неговата законосъобразност, тъй като законодателят в разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК изрично изисква кумулативно посочване както на фактическите, така и на правните основания / в горния смисъл са и решение № 16992/12.12.2019 г., постановено по адм. дело № 1802/2019 г., на ВАС, VII-мо о.; решение № 11257/25.09.2018 г., постановено по адм. дело № 5594/2018 г., на ВАС, VII-мо о.; решение № 10639/25.08.2017 г., постановено по адм. дело № 5524/2017 г., на ВАС, VII-мо о./. Правилни са изводите на първоинстанционния съд, че е налице допуснато и процесуално нарушение изразяващо се в разминаване между посочените от органа правни основания и фактически такива. Както се посочи по-горе в обжалваното решение за отказ за верификация УО се е позовал на нормата на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ имаща отношение към отказ за верификация поради наличие на започната процедура по администриране на нередност. Като фактически основания са посочени извършени разходи в нарушение на изискванията и условията описани в формуляра за кандидатстване по процедурата т. е. касае се за недопустими разходи. Правилно Административен съд Бургас е приел, че е налице съществено процесуално нарушение поради разминаването между фактическите установявания и правната норма под които са подведени, тъй като не е ясна волята на административния орган при отказа за верификация на кое точно основание е отказано, като по този начин съдът е лишен от възможност да извърши преценка дали е спазен материалния закон. Наведения от касатора довод, че нормата на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ е посочена само във връзка с чл. 55, ал. 2 от АПК във връзка с възобновяване на производството по делото е неоснователен като не намира опора в закона. Нормата на чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ забранява верифициране на разход поради наличие на започната процедура по администриране на нередност и представлява самостоятелно основание за отказ за верификация, нямащо отношение към нормата на чл. 55, ал. 2 от АПК, касаеща продължаване на административното производство от онова действие от което е било спряно т. е. административния орган е следвало да констатира, че по отношение на заявените разходи процедурата по регистриране на нередност е приключила без да има такава и да възобнови производството на основание чл. 55 от АПК като изложи мотиви за това, а не да включи в акта като правно основание норма касаеща отказ за верификация, което като последица води неясното относно правното основание на издадения акт. В обобщение настоящата инстанция приема, че оспореният индивидуален административен акт не съдържа релевантно правно основание, като Това прави актът постановен в нарушение на чл. 146, т. 2 във вр. с чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Нарушението прави актът незаконосъобразен. Предвид изложеното, като е отхвърлил отменил решението на УО на ОП "Развитие на човешките ресурси" 2014-2020, първоинстанционният съд е постановил правилно решение, което следва да бъде оставено в сила. Воден от горното, Върховният административен съд, седмо отделение,