Решение № 16479 от 4.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8453/2019 г.

Решение № 16479 от 4.12.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8453/2019 г., VII о., докладчик съдията Славина Владова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка със Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба на "Стар пост" ООД със седалище гр. София, чрез процесуалния му представител адв. Соколова, срещу решение № 2239 от 29.03.2019 г. на Административен съд София - град, постановено по адм. д. № 10521/2018 г., с което е отхвърлена жалбата на дружеството срещу т. 2 и 5 от решение от 19.09.2018 г. за верификация на постъпило окончателно плащане и за изменение на решение за верификация на постъпило междинно плащане BC05 М90 Р001 – 1. 003 – 0156/17 от 5.06.2018 г., издадено от заместник министър на труда и социалната политика и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" (УО на ОПРЧР). С оспореното съдебно решение жалбоподателят е осъден да заплати и разноските по делото. В касационната жалба и допълнителна молба към нея се твърди неправилност на оспореното съдебно решение поради противоречие с материалния закон, допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и поради необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Твърди неправилност на извода на съда, че при издаването на решението на УО на ОПРЧР не са допуснати нарушения на чл. 59, т. 2 от АПК, като напротив твърди такива, а именно липса на фактически основания за издаването му, които са предпоставки за отказ за верифициране на разходи по чл. 62 от ЗУСЕСИФ. Посочва, че липсва анализ на представените документи и мотиви за направените от органа констатации. Твърди и че е необоснован извода за законосъобразност на решението на УО на ОПРЧР, тъй като е изпълнил сключеният договор по програмата, като са осигурени устойчива заетост и са наети 40 лица, като в изпълнение на проекта е провел интервюта, извършени са теоретични и практически обучение, като посочва, че срокът на изпълнение на проекта е изменен на 22 месеца до 1.05.2018 г. Иска оспореното съдебно решение да бъде отменено. Претендира разноски. Ответникът заместник министър на труда и социалната политика и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси", чрез процесуалния си представител юрк. Димитров, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество е основателна. Оспорването пред АССГ е уточнено в рамките на т. 2 и т. 5 от решение от 19.09.2018 г. за верификация на постъпило окончателно плащане и за изменение на решение за верификация на постъпило междинно плащане BC05 М90 Р001 – 1. 003 – 0156/17 от 5.06.2018 г., на заместник министър на ТСП и УО на ОПРЧР, с които както следва: по т. 2 е определен размер на неверифицираните средства 9544, 06 лв. на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ, а по т. 5 на основание чл. 99, т. 2 от АПК и чл. 63, ал. 1 от ЗУСЕСИФ е изменено решение за верификация на постъпило междинно плащане BC05 М90 Р001 – 1. 003 – 0156/17 от 5.06.2018 г. на заместник министър на ТСП и УО на ОПРЧР в частта за определение общ размер на верифицираните средства по постъпило искане за плащане от 107 567, 29 лв. е намалено на 100 058, 92 лв., както и е определен общ размер на неверифицираните средства от 3 257, 80 лв. са увеличени на 10 766, 17 лв. За да постанови оспореното съдебно решение АССГ е приел, че оспореното пред него решение на УО на ОПРЧР е издадено от компетентен орган, без допуснати нарушения на чл. 59, т. 2 от АПК, тъй като е приел, че същото съдържа подробни фактически основания за издаването му, които съответстват на правните такива посочени в него. Приел е, че при постановяване на решението на УО на ОПРЧР не са допуснати нарушения на административно производствените правила, както и че същото е материално законосъобразно. За да достигне до този извод АССГ е приел, че според чл. 62, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само допустими разходи, верифицирани от управляващия орган, които пък съобразно чл. 57, ал. 1 от ЗУСЕСИФ са само разходите, за които са осъществени посочени в 7 точки условия, като неосъществяването на кое да е от тях е основание за отказ. Приел е и че разходите са допустими, ако са платени в срока за допустимост за съответния програмен период, а в случаите по чл. 55, ал. 1, т. 2 и 3 - ако действията, представляващи основание за възстановяването им, са извършени в срока за допустимост. Посочил е и че съгласно чл. 63 от ЗУСЕСИФ УО може да изисква допълнително представяне на документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от бенефициента, като за представяне на документите и разясненията УО определя разумен срок, който не може да бъде по - дълъг от един месец, като в случай, че бенефициент не представи в срок документ или разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност, съответният разход не се верифицира – чл. 64, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Във връзка с така очертаната законова рамка, съдът е приел, че правилно е постановен отказ за верифициране на средствата по чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕСИФ, тъй като от страна на жалбоподателя не са представени допълнителни доказателства, че лицата Г. Георгиев, Г. Хаджийски и И. Ангелов са допустими представители на целевата група, като е посочил, че жалбоподателят не представя такива доказателства и пред съда и не прави твърдение в този смисъл. Поради това е приел наличие на хипотезата на чл. 64, ал. 1 от закона за отказ за верификацията на разходите, предявени за плащане за тези лица. Приел и че законосъобразно е отказано да бъдат верифицирани и предявените за плащане средства за възнаграждения и осигурителни вноски за месец ноември за лицата И. Зинов, С. Танев и А. Петков, във връзка с което е направено и съответното изменение в Решение за верификация на постъпило искане за плащане с рег. № ВС05 М90 Р001-1. 003-0156/17 от 5.06.2018 г. Приел е, че предвид липсата на банкови документи, удостоверяващи извършването на съответния разход, е обоснован и отказът на Ръководителя на УО да откаже верифициране на средства поради неизпълнение на условието по чл. 57, ал. 1, т. 6 от ЗУСЕСИФ - за направените разходи да е налична одитна следа. Приел е и че жалбоподателят не оспорва констатациите, че част от предявените разходи са направени/платени след периода на допустимост, установен в чл. 3. 15 от Административния договор, следва да се приеме и че законосъобразно е отказана верификация за тези разходи на основание чл. 58, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Приел е и че органът е отказал законосъобразно да верифицира средства на основание чл. 7, ал. 2, т. 1 от Постановление № 189 на МС от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. (ПМС 189/28.07.2016 г.), тъй като в случая е констатирано надвишаване на нормативно установения процент на непреките разходи (разходи за организация и управление над 10 на сто от общите допустими разходи по проекта), не са били налице условията по чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ да бъдат верифицирани сумите, които надхвърлят установените максимални размери. Поради изложеното АССГ е отхвърлил оспорването. Решението е неправилно, постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и поради необоснованост. Основателни са оплакванията на касационния жалбоподател, че съдът не е обсъдил посочените в жалбата основания за незаконосъобразност на административния акт, липса на анализ на представените документи и мотиви за направените от органа констатации. В тази връзка на първо място видно от оспореното решение от 19.09.2018 г. за верификация на постъпило окончателно плащане и за изменение на решение за верификация на постъпило междинно плащане BC05 М90 Р001 – 1. 003 – 0156/17 от 5.06.2018 г. на ръководител на УО на ОПРЧР, същото е постановено на основание чл. 99, т. 2 от АПК, като на това основание е постановено не само цялото решение на УО, но и в частност в една от оспорените му части, а именно по т. 5. При осъществяването на съдебния контрол върху решение на УО на ОПРЧР съдът не е направил преценка и не е изложил никакви мотиви досежно наличието на предпоставките за прилагането на чл. 99, т. 2 от АПК за възобновяване на производство по издаване на административен акт, както и не е направил проверка спазена ли е процедурата по чл. 99 и следващите от АПК във връзка с прилагането на чл. 99, т. 2 от АПК при постановяване на оспореното пред него решение на УО на ОПРЧР по т. 5. Съдът в тази хипотеза следва да установи предпоставките по чл. 99, т. 2 от АПК, като в тази връзка решаващият състав е следвало да установи дали приетото от УО на ОПРЧР, че неверифицираният разход за възнаграждение и осигурителни вноски за лицата И. Зинов, С. Танев и А. Петков за м. ноември 2017 г., превишават 12 месечната заетост по проекта. В тази връзка не са събрани доказателства за това дали на първо място заетостта на тези лица в частност претенцията по отношение за тях за м. ноември 2017 г. превишава 12 месечния срок на заетост, тъй като по делото не са събрани техните трудови договори по проекта, от които да се установи кога са били сключени и кога е изтекъл 12 месечния период за заетост. По отношение на лицето И. Зинов въобще липсват данни кога е сключен трудовият му договор по програмата, а по отношение на другите лица са налице косвени данни по справки на НАП, че догорите им са сключени съответно на 23.11.2016 г. и 22.11.2016 г., като съответно 12 месечният период е изтичал на 23.11.2017 г. и 22.11.2017 г., като обаче следва да се съберат доказателства, които са преки в тази връзка, а именно трудовите им договори и съответно да се направи преценка досежно правилата по КСО и КТ и на програмата дали се дължат възстановяване на средства и за м. ноември 2017 г., предвид това, че може би договорите и 12 месечния период обхващат и част от този месец. Такива доказателства по делото не са събрани и съответно не са дадени указания за разпределение на доказателствената тежест на страните, а именно досежно задължението на съда по чл. 170, ал. 3 и чл. 171, ал. 4 от АПК да укаже на страните, че за някои обстоятелства не сочат доказателства. При постановяване на оспореното решение съдът не е преценил и не е изложил мотиви досежно наличието на основанията по чл. 99, т. 2 от АПК, който допуска възобновяване на административното производство, когато "се открият нови обстоятелства или нови писмени доказателства от съществено значение за издаването на акта, които при решаването на въпроса от административния орган не са могли да бъдат известни на страната в административното производство". В настоящия случай с т. 5 на решението на УО на ОПРЧР е изменено решение за верификация на постъпило междинно плащане BC05 М90 Р001 – 1. 003 – 0156/17 от 5.06.2018 г., в което претендираният разход за възнаграждения и осигурителни вноски за лицата И. Зинов, С. Танев и А. Петков е бил уважен, като с изменението същият вече уважен разход е отказан за верифициране. В тази връзка съдът не е установил доколко обстоятелството, че претенцията за м. ноември 2017 г. за възстановяване на средства за възнаграждение за посочените лица, тъй като излиза (в случай, че излиза) извън 12 месечния период за заетост по проекта е ново обстоятелство или доказателство, т. е. дали тя е била известна на органа при постановяване на решението за верификация на междинно плащане от 5.06.2018 г. Това е така, тъй като нормата на чл. 99, т. 2 допуска възобновяване на административното производство по издаване на акт, но при наличие на нови обстоятелства и доказателства, но не е способ за поправяне на евентуално допуснати от административния орган грешки и преразглеждане на административния акт. Липсата на установявания и мотиви в посочените по – горе насочи на първо място представлява нарушение от категорията на съществените на съдебно производствените правила. Липсата на произнасяне от страна на съда досежно това налице ли са предпоставките за приложение на чл. 99, т. 2 от АПК, както и спазена ли е процедурата по чл. 99 и следващите за възобновяване на административното производство по вече издадена административен акт, както и липсата на събрани в цялост доказателства, препятства и настоящата инстанция да се произнесе по законосъобразността на т. 5 от оспореното решение на УО на ОПРЧР, тъй като по този начин ще лиши жалбоподателя от възможност за защита на две инстанции. Произнасянето при липса на събрани в цялост доказателства и неизложени мотиви досежно горните обстоятелства води до извод и за необоснованост на оспореното съдебно решение е необосновано. Неправилно е и оспореното съдебно решение досежно приетата от съда законосъобразност на т. 2 от решението от 19.09.2018 г. на УО на ОПРЧР. Действително по част от приетите за недопустими разходи страните не спорят, а именно, че от жалбоподателя не са представени допълнителни доказателства, че лицата Г. Георгиев, Г. Хаджийски и И. Ангелов са допустими представители на целевата група. По отношение обаче на другите неверифицирани разходи с приети от органа основания - липсата на банкови документи, удостоверяващи извършването на съответния разход и че част от предявените разходи са направени/платени след периода на допустимост, жалбоподателят възразява и посочва, че този извод е незаконосъобразен. В тази връзка при постановяване на оспореното съдебно решение съдът не е отдели спорното от безспорното, като по този начин е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила. Необосновано съдът е приел и че жалбоподателят не оспорва констатациите, че част от предявените разходи са направени/платени след периода на допустимост, установен в чл. 3. 15 от Административния договор, като е приел, че в тази връзка законосъобразно е отказана верификация за тези разходи на основание чл. 58, ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Напротив видно и от първоинстанционната жалба и от касационната такава в тях изрично е посочено, че във връзка с подписания от жалбоподателя договор по програмата е сключено допълнително споразумение 3 към договор № BG05 М90 Р001 – 1. 003 – 0156 – С01, с което срокът за изпълнение на проекта е бил изменен от 16 на 22 месеца, т. е. до 1.05.2018 г. Т. е. и пред първата инстанция и пред настоящата е направено възражение досежно неверифициране на част от разходите, поради това, че са направени след периода на допустимост, който е периода на договора. В тази връзка освен неоснования извод на съда за неоспорване на това доказателство, същият не е указал на жалбоподателя да представи доказателства в насока твърдението си, че е налице споразумение за удължаване на срока за изпълнение на проекта, както и не е събрал доказателства досежно това дали претендираните и отказани разходи попадат в рамките или извън периода на допустимост. Същото се отнася и до приетата от административния орган липса на банкови документи, удостоверяващи извършването на съответния разход, при наличие на твърдение от страна на жалбоподателя, че е изпълнил всички условия за верифициране на приетите за недоказани разходи е било задължение на съда да укаже на жалбоподателя, че не представя доказателства в подкрепа на това свое твърдение, с което е допуснал нарушение на чл. 171, ал. 4 от АПК. Следва да се посочи и че в оспореното съдебно решение не са изложени мотиви досежно наличието на предпоставки за отказ по чл. 57, ал. 1, т. 6 като не е направена преценка дали посочената от административния орган като основание за отказ за верифициране на средствата – липса на банково извлечение за съответния разход - съответства на приетите съгласно чл. 25 от Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията от 3 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ОВ, L 138/5 от 13 май 2014 г.) минималните изисквания за наличие на одитна следа. Съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК съдът е длъжен да провери законосъобразността на административния акт в оспорената му част, както на посочените от оспорващия основания, така и на всички останали основания по чл. 146 от АПК. В случая съдът се е произнесъл, без да обсъди в цялост направените в жалбата оплаквания и без да извърши проверка на законосъобразността на акта на всички основания по чл. 146 от АПК. Съдът не е събрал също така необходимите доказателства за изясняване на спора от фактическа страна, с което е нарушил разпоредбите на чл. 152, ал. 4 и чл. 171, ал. 4 от АПК. Основателни са и оплакванията на касационния жалбоподател, че оспореното решение е необосновано. По изложените съображения оспореното съдебно решение е неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и поради необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3, предл. 2 и 3 от АПК, поради което следва да бъде отменено и делото следва да бъде върнато за ново разглеждане от друг състав на същия съд. При новото разглеждане съдът следва да изясни дали ответника е представил административната преписка в цялост, предвид твърдението на жалбоподателя, че е представил всички изискващи се документи. Да отдели спорното от безспорното, предвид неоспорването на някои констатации от жалбоподателя. Да укаже на жалбоподателя за кои факти и обстоятелства не представя доказателства, като в частност се съберат доказателства досежно твърдението за удължен срок от 16 на 22 месеца за изпълнение на проекта и съответното допълнително споразумение към договора по проекта, с което това е сторено, доказателства за одитна следа досежно неверифицирани разходи за осигурителни вноски и ДОД по подточките на т. 2 от решението на УО на ОПРЧР, както и доказателства във връзка с наличието на основанията и спазването на процедурата по чл. 99, т. 2 от АПК вр. чл. 74 от ЗУСЕСИФ по т. 5 от решението на УО на ОПРЧР. След като изясни спора от фактическа страна, съдът следва да извърши проверка за законосъобразност на акта в оспорените му части на всички основания по чл. 146 от АПК, включително на посочените от жалбоподателя. При този изход на спора настоящата инстанция не следва да се произнася по исканията на страните във връзка с разноските. Разноските за производството пред тази инстанция следва да бъдат присъдени по реда на чл. 226, ал. 3 от АПК. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. второ и чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, състав на седмо отделение