Решение № 3928 от 29.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9680/2020 г.

Решение № 3928 от 29.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 9680/2020 г., III о., докладчик съдията Галина Христова Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.

Образувано е по касационна жалба, подадена от Общинския съвет гр. Годеч, представляван от Председателя М. В., чрез пълномощника адв. О. Н., срещу Решение № 665 от 08.07.2020 г., постановено по адм. дело № 97/2020 г. от Административен съд София-област. В касационната жалба се мотивират съображения за неправилност на съдебния акт поради неправилно приложение на материалния закон, допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и необоснованост. Иска се неговата отмяна и решаване на спора по същество.

Ответната страна – Прокурор от Окръжна прокуратура София не изразява становище.

Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че първостепенният съд обосновано и законосъобразно е приел, че протестираната наредба е приета в нарушение на императивни процесуални норми – чл. 26 и чл. 28 ЗНА, поради което предлага обжалваното решение да бъде оставено в сила.

Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Касационната жалба е подадена в срок, от страна, за която съдебният акт е неблагоприятен, поради което е процесуално допустима. По същество е неоснователна по следните съображения:

Производството пред АССО е образувано по протест на прокурор при Софийска окръжна прокуратура против Наредба № 4 за осигуряване на обществения ред, опазване на околната среда и общинската собственост на територията на община Годеч (Наредбата или НООРООСОбСТОбГ), приета от Общинския съвет Годеч с Решение № 59 по Протокол № 6 от 22.05.2008 г. В протеста са изложени твърдения, че:

1. Наредбата е незаконосъобразна поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 146, т. 3 АПК, допуснати при приемането й от Общинския съвет - Годеч с Решение № 59 по Протокол № 6 от 22.05.2008 г., съответно при изменението и/или допълването й с Решение № 116 по Протокол № 11 от 06.11.2008 г. и Решение № 3 по Протокол № 1 от 28.01.2016 г. (без разпоредбите на чл. 40, т. 7, чл. 44, чл. 45, чл. 48, ал. 1, т. 2, ал. 3 и ал. 4 и чл. 74, отменени съответно с Решение № 49 по Протокол № 5 от 31.05.2017 г. и Решение № 132 по Протокол № 11 от 29.12.2017 г.);

1. Разпоредбите на чл. 8, т. 3 и т. 4, чл. 19, т. 8, чл. 31, ал. 1, ал. 2 и ал. 6 от Наредбата, изменени от Общински съвет - Годеч с Решение № 132 по Протокол № 11 от 29.12.2017 г., са нищожни на основание чл. 146, т. 4 АПК, тъй като не уреждат обществени отношения от местно значение и са приети от Общински съвет - Годеч без делегирана му от ЗОСИ, ЗВД и ЗУО компетентност.

С обжалваното решение, постановено след отменително решение на ВАС по адм. дело № 6479/2019 г., съдът от първата инстанция е отменил Наредба № 4 за осигуряване на обществения ред, опазване на околната среда и общинската собственост на територията на община Годеч, приета с Решение № 59 по Протокол № 6 от 22.05.2008 г. на Общински съвет - Годеч, съответно изменена и/или допълнена с Решение № 116 по Протокол № 11 от 06.11.2008 г. и Решение № 3 по Протокол № 1 от 28.01.2016 г.; прогласил е за нищожни разпоредбите на чл. 8, т. 3 и т. 4, чл. 19, т. 8, чл. 31, ал. 1, ал. 2 и ал. 6 от същата наредба, изменени от Общински съвет - Годеч с Решение № 132 по Протокол № 11 от 29.12.2017 г. и е осъдил ОбС – Годеч да заплати на Окръжна прокуратура – София направените съдебни разноски в размер на 20 лв.

За да мотивира този правен резултат съдът е приел за установено, че Кметът на Община Годеч е внесъл предложение № 08-00-373 от 14.05.2008 г. в ОбС за приемане на Наредба за осигуряване на обществения ред, опазване на околната среда и общинската собственост на територията на община Годеч.

На 20.05.2008 г. от 15: 00 ч. е проведено обсъждане на Наредбата в присъствието на ръководството на общинската администрация и общинските съветници, за което е съставен протокол без входящ или регистрационен номер с дата, в който изрично е посочено, че в законоустановения срок не са постъпили мнения и предложения за допълнения от граждани.

На 22.05.2008 г., на основание чл. 23, ал. 4 ЗМСМА, е свикано редовно заседание на ОбС- Годеч, като в т. 3 на дневния ред е включено разглеждането на предложението за приемане на Наредбата, същото е разгледано и с Решение № 59 е приет текста с гласовете на 12 общински съветници, гласували "за". Решението е обективирано в Протокол № 6 от 22.05.2008 г.

На 06.11.2008 г. е проведено заседание на ОбС - Годеч, по предварително определен дневен ред, на което е прието Решение № 116, по Протокол № 11 от 06.11.2008 г., с което е прието изменение на Наредбата, като е отменен чл. 57 и е изменено приложение № 1, касателно списък на административни услуги.

С Решение № 3 по Протокол № 1 от 28.01.2016 г. на ОбС са изменени разпоредбите на чл. 40. т. 7, чл. 44, ал. 1, чл. 45, ал. 1, ал. 3 и ал. 4 и чл. 48, ал. 1 от Наредба № 4 от 22.05.2008 г. С влязло в сила решение № 361/02.05.2017 г. по адм. дело № 109/2017 г. по описа на АССО са отменени разпоредбите на чл. 40, т. 7, чл. 44, чл. 45 и чл. 48, ал. 1, т. 2, ал. 3 и ал. 4 от Наредбата.

Наредбата е изменяна и допълвана още с Решение № 49 по Протокол № 5 от 31.05.2017 г., с което са отменени чл. 40, т. 7, чл. 44, чл. 45 и чл. 48, ал. 1, т. 2, ал. 3 и ал. 4 и с Решение № 132 по Протокол № 11 от 29.12.2017 г., с което са изменени разпоредбите на чл. 8, т. 3 и т. 4, чл. 19, т. 8, чл. 31, ал. 1, ал. 2 и ал. 6 и е отменена разпоредбата на чл. 74 с всички нейни алинеи.

Въз основа на тази фактическа установеност съдът е направил извод, че протестираната наредба е приета от компетентен орган, при приемането й са спазени изискуемата от закона форма и изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 АПК, като структура, форма и обозначение на съдържанието отговаря на изискванията на ЗНА и Указа за неговото прилагане.

При приемането на Наредбата обаче съдът е констатирал, че са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила по смисъла на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА в приложимата редакция (ДВ, бр. 46/2007 г.).

Съгласно разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, като в ал. 2 е предвидено, че преди внасяне на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.

Съдът е указал на административния орган, че в негова тежест е доказването на факта за изпълнение на изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА, като въз основа на анализа на приложените с административната преписка доказателства и тези, събрани в хода на съдебното производство, този факт не е бил установен.

На следващо място съдът е констатирал, че липсват мотиви към предложения проект на наредбата. Такива не се съдържат нито в докладната на кмета, нито в протокола от комисията, на която е бил приет проектът за решение. По този начин е нарушена и нормата на чл. 28 от ЗНА, като не става ясно как е формирана волята на вносителя на акта. Липсата на мотиви, освен формално нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, лишава съда от възможност да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.

Съдът е отчел факта, че Наредбата е приета преди 12 години, но с оглед безсрочността на оспорването на нормативните актове, е приел, че доказателствата за изпълнение на процедурните правила би следвало да се съхраняват у административния орган.

Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила съдът е приел за съществени. Нарушени са императивни норми на закона, поради което е отменил изцяло протестираната наредба.

Що се касае до разпоредбите на чл. 8, т. 3 и т. 4, чл. 19, т. 8 и чл. 31, ал. 1, ал. 2 и ал. 6 от Наредбата, същите са дословно повтарящи чл. 40, ал. 1, т. 2 от Закона за опазване на селскостопанското имущество, чл. 139, ал. 1, т. 3а, респ. чл. 420а, ал. 1 и ал. 2; чл. 177, ал. 1, т. 3 или 4 респ. чл. 428 от Закона за ветеринарномедицинската дейност, чл. 133, ал. 1, т. 1 от Закона за управление на отпадъците. Тъй като общинските съвети не разполагат с компетентност за уреждане на вече уредени със закон обществени отношения, още по-малко когато не им е делегирана такава компетентност, то изводът на съда е, че тези норми са нищожни. Само по себе си правомощието на Общинския съвет да регламентира правопорядък с местно значение, не му предоставя правомощие да изземва изключителната компетентност на други органи и да преурежда обществени отношения, уредени с нормативни актове от по-висока степен.

Решението е валидно, допустимо и правилно.

Въпросът за наличието на съществено процесуални нарушения при приемането на процесната Наредба № 4 на ОбС Годеч е бил предмет на обсъждане в мотивите на административния съд, постановил Решение № 361 от 02.05.2017 г. по адм. дело № 109/2017 г., където спорът за законосъобразност на отменените с акта на съда разпоредби на чл. 40, т. 7, чл. 44, чл. 45 и чл. 48, ал. 1, т. 2, ал. 3 и ал. 4 от Наредбата също е иницииран по протест на прокурор от Окръжна прокуратура София. Тъй като мотивите на съда не се ползват със сила на пресъдено нещо в случая не може да бъде приложено правилото на чл. 185, ал. 2 АПК и протестът на прокурора от Окръжна прокуратура София от 30.10.2018 г. обосновано е приет от съда за процесуално допустим.

Неоснователни са възраженията за необоснованост на обжалваното решение. Същото е постановено в съответствие с процесуалните правила и след преценка на всички приобщени доказателства. Правно логичните връзки са изведени на база доказателствената маса и обосновани с приложимия материален закон.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 ЗНА е указано, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични в своето съдържание са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Разпоредбата на чл. 26 ЗНА (редакция ДВ бр. 46/12.06.2007 г., действала към момента на приемане на Наредбата) предвижда, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, а според ал. 2 преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. От доказателствата по делото се установява, че предложението на Кмета на Община Годеч е заведено в деловодството на ОбС с дата 14.05.2008 г., а решението за приемане на Наредбата е взето на заседание на съвета, проведено на 22.05.2008 г. Очевидно е, че минимално изискуемият, от императивната норма на чл. 26, ал. 2 ЗНА, 14-дневен срок за приемане на предложения и становища по проекта не е спазен. Нещо повече, на 20.05.2008 г. е проведено обсъждане, също в нарушение на посочената норма.

Съгласно чл. 28, ал. 1 от ЗНА (редакция ДВ бр. 46/12.06.2007 г.), проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган, като в ал. 2 е предвидено, какво следва да бъде съдържанието на мотивите, съответно докладът, а именно: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В ал. 3 на текста изрично е предвидено, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган.

По делото безспорно е установено, че в административната преписка за изработването на Наредбата, липсват проект на нормативния акт, както и мотиви или доклад по чл. 28 от ЗНА.

Доводът на касатора, че са изпълнени законовите изисквания не са подкрепени с доказателства, предвидени в ГПК. Предвид на доказателствената тежест, касаторът не е доказал мотиви относно необходимостта от издаването на Наредбата или анализ на причините за приемане на този нормативен акт. Липсва обосновка на неговото съдържание и как ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица неговото прилагане.

Нормата на чл. 77 АПК предвижда, че издаването на нормативния административен акт, става след като се обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Липсата на мотиви с изискуемото по закон съдържание към проекта за наредба, неспазване на процедурата по публикуване на мотивите, заедно с проекта и предполага отмяна на атакувания акт, поради което решението на административния съд е правилно и следва да остане в сила.

Дори да се приеме, че при последващите изменения на наредбата са спазени изискванията на чл. 26 и чл. 28 ЗНА това не може да санира изначалната незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт.

При така изложените съображения, решението на първоинстанционния съд, като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила.

Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, трето отделение,