Решение № 6570 от 4.7.2022 г. на ВАС, III о.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Велико Търново против решение 22/18.02.2022г., постановено по адм.д. 724/2021г. по описа на Административния съд Велико Търново. В касационната жалба се твърди необоснованост и неправилност на решението като постановено при неправилно приложение на материалния закон и нарушение на процесуалните правила, касационни основания по чл.209, т.3 АПК. Иска се отмяна на решението и присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Ответникът в касационното производство прокурор при Окръжна прокуратура Велико Търново не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Смята, че не са налице твърдените от жалбоподателя касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, поради което решението, като правилно, следва да бъде оставено в сила. Върховният административен съд, състав на трето отделение, намира касационната жалба за допустима - подадена от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, срещу подлежащ на касационно обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е частично основателна. Производството пред Административен съд Велико Търново се е развило по протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Велико Търново с оспорване разпоредбите на чл.4, ал.2, чл.17, ал.1, т.2, чл.20, чл.21, чл.31 и чл.40, ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация /наричан по-долу Правилника/, приет с Решение 77/30.01.2020г. и Решение 78/30.01.2020г. на Общински съвет Велико Търново и изменен с Решение 332/24.09.2020г. на Общински съвет - Велико Търново. Съдът е посочил, че решението за приемане на Правилника за организацията и дейността на Великотърновския общински съвет и на неговите комисии и за взаимодействието му с общинската администрация е постановено при спазване на процесуалните правила. Приетото решение е публикувано на сайта на Община Велико Търново, с което е изпълнено изискването на разпоредбата на чл.78, ал.З от АПК. С обжалваното решение протестираните разпоредби (чл.4, ал.2, чл.17, ал.1, т.2, чл.20, чл.21, чл.31 и чл.40, ал.2 от Правилника) са отменени като незаконосъобразни и противоречащи на Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/. Съдът не е приел възражението на общинския съвет за приложение на чл. 6 от Европейска харта за местното самоуправление /ЕХМС/. Цитирал е разпоредбите на ЗМСМА относно правомощията на общинския съвет, председателя и заместник-председателите на общинския съвет. Съдът е обосновал решението си до голяма степен с посочване разпоредбата на чл. 29а от ЗМСМА, която визира сформирането на самостоятелно звено, което подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и осъществява организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност. Обсъждайки последната съдът е посочил, че в случай, че председателя на общинския съвет при осъществяване на правомощията си по чл. 25, т. 2 от ЗМСМА се нуждае от съдействие по организационни въпроси, служителите от създаденото на основание чл. 29а, ал. 1 от ЗМСМА самостоятелно звено в структурата на общинската администрация, могат да подпомагат дейността му при подготовката, свикването и провеждането на заседанията на общинския съвет и на неговите комисии. Приел е, че горното не може да е правомощие на Председателския съвет. По повод разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 3 от Правилника, съдът е съобразил, че политическите консултации предполагат политически решения, които нямат правна стойност и в този смисъл е счел, че разпоредбата не предоставя на Председателския съвет никакво реално юридическо правомощие, още по-малко, осъществяващо общата цел на съществуването на председателски съвет - да подпомага председателя. Предлагането от страна на Председателския съвет, на състав на делегации за международни контакти, е възприето от съда като противоречащо на чл. 33, ал. 1, т. 2 от ЗМСМА, а именно като изземване на правомощието на всеки отделен общински съветник (самостоятелно) да предлага всякакви въпроси от компетентността на общинския съвет за решение на последния пряко и непосредствено. Като общ извод съдът е посочил, че не може да се приеме, че се касае за помощен и консултативен орган, а създаването на нов колективен орган и възлагането на функции, каквито не са предвидени в нормативен акт от по-висок ранг и при липса на законова делегация за това, е недопустимо. Обжалваното решение е валидно, допустимо, но частично неправилно. Създаването на Председателски съвет не може да се приема за незаконосъобразно, само защото не е предвидено в ЗМСМА съществуването на такъв съвет. Изрично с чл. 21, ал. 1, т. 1 от същия закон, е дадено право на общинския съвет да създава постоянни и временни комисии и да избира техните членове. Самото създаване на Председателски съвет не е в разрез със законодателството, тъй като по своя характер представлява помощна структура към нормативно установен орган, каквито са и постоянните и временните комисии. Председателският съвет безспорно може да бъде приравнен на тях, като съществен въпрос е какви функции и правомощия са предоставени на този "орган" и дали тези функции не принадлежат на друг орган, съгласно предвижданията на нормативен акт от по-висока степен. Разпоредбата на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те се отнасят до "... организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация". Аргументацията на съда за отмяна на разпоредбите на Правилника, съдържащи Председателски съвет, свързана с нормата на чл. 29а от ЗМСМА не се споделя от настоящата инстанция. Последната регламентира възможност в структурата на общинската администрация да се създава самостоятелно звено, което подпомага работата на общинския съвет и на неговите комисии и осъществява организационно-техническото и административно обслужване на тяхната дейност. Отнася се за щатни длъжности в структурата на общинската администрация, на които се възлагат помощни функции с характер на технически такива. Трябва да се обърне внимание, че се отнася за различни структури, едната (на общинската администрация) има технически, поддържащи и сътруднически задължения, а другата (органът сформиран от числеността на общинския съвет) е ангажирана със задължения с помощен и консултативен характер, както и с такива по съдействие и подпомагане. Още повече, видно и от ЗМСМА разделът за общинската администрация е в отделна глава на закона и съставлява служители на общината, които извършват дейности по административно обслужване, деловодно и техническо обезпечаване. С оглед горното отново следва да се прави изолирана преценка на всяка атакувана норма от Правилника за възложените функции на Председателския съвет и да се преценява противоречи ли тя на нормативен акт с по-висока степен. Предвид несъгласието на първоинстанционния съд с фигурата Председателски съвет apriori и с оглед наведените с касационната жалба твърдения за противоречие на съдебния акт с Европейската харта за местно самоуправление, настоящият състав намира за необходимо да посочи, че съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. Разпоредбата на чл. 5, ал. 2 от АПК, от своя страна предвижда, че когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международният договор. Следва да се направи препратка към чл. 6, § 1 от ЕХМС озаглавена "Съответствие на административните структури и средства на задачите на органите на местното самоуправление". Същата предвижда, без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление". Така възприетата в националното ни законодателство обща компетентност на общинските съвети по всички въпроси от местно естество, несъответства с обосновката на протеста, респективно на съжденията на съда в частта, с която не се дават права по-големи от предвидените в акт от по-висок ранг. Настоящата касационна инстанция не споделя мотивите на административния съд за незаконосъобразност на нормите на чл. 17, ал. 1, т. 2, чл. 20 и чл. 21, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 5 от Правилника. Атакуваната разпоредба на чл. 17, ал. 1, т. 2 от Правилника предвижда председателят на общинския съвет да свиква и ръководи работата на Председателския съвет, а тази на чл. 20 от правилника сочи, че председателят на общинския съвет и заместник-председателите образуват Председателския съвет. Няма законова пречка с норма от правилника да се урежда участието на председателя на общинския съвет и заместник-председателите в Председателския съвет, които нямат управленски или разпоредителни правомощия, а само помощни функции във връзка с дейността на съвета. Норми уреждащи състава и начина на свикване и ръководене на този съвет не са незаконосъобразни. От там насетне, в случай, че с дадена разпоредба на правилника се уредят отношения, които дават права и задължения на Председателския съвет, различни и противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг, ще влекат след себе си отмяна. С чл. 21, ал. 1 от Правилника се регламентират правомощията на Председателския съвет, с т. 1 и т. 2 от същата алинея дават възможност на Председателския съвет да изготвя проект за график на редовните заседанията на Общинския съвет за полугодие до края на предходното полугодие и го внася за приемане в Общинския съвет, както и да изготвя проект за дневен ред на заседанията на Общинския съвет и го внася за приемане в Общинския съвет. Тези норми не противоречат на нормативен акт от по-висок ранг. Сочената разпоредба недвусмислено показва, че Председателския съвет е помощна структура. С нея не са предоставени права на Председателския съвет да взема решения, а е предвидено, че ще се изготвят проект за график на заседанията на общинския съвет и проект за дневен ред, каквото по своя характер е помощна функция. Тези функции на Председателския съвет са помощни и спомагателни и не излизат извън пределите на компетентността му, нито противоречат на закон или акт от по-висок ранг. По отношение на т. 5, която казва, че може да има и други правомощия, възложени с решение на Общинския съвет и доколкото те не са упоменати, разпоредбата не следва да се отменя, тъй като не предвижда задължение, противоречащо на законоустановено такова. С оглед изложеното настоящият касационен състав намира решението за неправилно в частта, в която са отменени разпоредбите на чл. 17, ал. 1, т. 2, чл. 20 и чл. 21, ал. 1, т. 1, т. 2 и т. 5 от Правилника. Необосновано и незаконосъобразно в тази връзка съдът е отменил правилника в тази му част и е постановил неправилно решение, което касационната инстанция следва да отмени и да отхвърли протеста на прокурора. В останалата част решението на административния съд е правилно и касационната инстанция споделя изводите и мотивите на административния съд в съответствие с чл.221,ал.2 от АПК досежно нея. Съгласно чл. 4, ал. 2 от Правилника по решение на Председателския съвет заседанията на Общинския съвет може да се провежда и място, различно от сградата на общината. С описаната формулировка се разширява кръгът от правомощия дадени на Председателския съвет до такава степен, че същите противоречат на закона. Недопустимо е друга структура, различна от общинския съвет да взема решения, както е предвидено в протестирания чл. 4, ал. 2 от Правилника. Смяната на мястото на провеждане на заседанията на общинския съвет не се характеризира като помощна функция на сформирания орган. Отменяйки последната като незаконосъобразна Административен съд Велико Търново е постановил правилно решение в тази му част, поради което следва да бъде оставено в сила. Разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т. 3 и т. 4 от Правилника, а именно за провеждане от страна на Председателския съвет на политически консултации във връзка с дейността на Общинския съвет и за предлагане състава на делегации за международни контакти за одобрение от Общинския съвет изземват функциите и правата на други органи, което е предвидено в ЗМСМА, който както бе посочено е нормативен акт с по-висок ранг. Визираните права, дадени с Председателския съвет, в чл. 31 от правилника отново надхвърлят възможните правомощия на така създадения орган. Последната сочи, че Общинският съветник има право да оспорва наложена дисциплинарна мярка пред председателския съвет, който може да я потвърди, отмени или промени. Отнася се са решаващи правомощия, каквито биха се дали на дисциплинарна комисия или орган. Съсредоточаването на права с такъв характер на Председателския съвет прави нормите на правилника, противоречащи на акт от по-висока степен, а именно на ЗМСМА. С чл. 40, ал. 1 от правилника, която разпоредба не е протестирана, е предвидено, че общинският съвет определя числеността, състава и предмета на дейност на всички комисии, след консултации с политическите партии, представени в него. Атакувана е обаче ал. 2 от същия, която дава възможности отново на Председателския съвет, а именно при непостигане на съгласие по време на консултациите числеността и съставът на комисиите да се предлагат от Председателския съвет. Такива правомощия ЗМСМА дава на общинския съвет, алтернативи в горния смисъл не са допустими и същите противоречат на закона, предвид на което съдът правилно е приел, че протестът е основателен по отношение на чл. 40, ал. 2 от Правилника. Предвид на изложеното настоящият съдебен състав приема, че административният съд като е стигнал до извода за незаконосъобразност на нормите на чл. 4, ал. 2, чл. 21, ал. 1, т. 3 и т. 4, чл. 31 и чл. 40 от Правилника е постановил правилно решение в тази му част, предвид на което същото следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, частичната основателност на касационната жалба настоящата инстанция намира, че не следва да се присъждат разноски за юрисконсултско възнаграждение на касатора, пораки което искането следва да се остави без уважение. Водим от гореизложеното и на основание чл.221, ал.2 АПК, Върховният административен съд.