Решение № 7513 от 8.7.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5204/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда" 2014 2020 г. (ОПОС), срещу Решение 7528 от 05.03.2025 г. по адм. дело 10284/2024 г. на Административен съд София - град. С обжалваното решение е отменено решение от 24.09.2024 г. на ръководителя на УО на ОПОС, с което на Изпълнителната агенция по околна среда (ИАОС) е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на разходите, признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС, представляващи средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) по Договор 3683 от 14.12.2018 г. с изпълнител Консорциум Енвимон , за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) във вр. с § 2, т. 58 от Допълнителните разпоредби (ДР) на ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата - загл. изм. ДВ, бр. 59 от 12.07.2024 г.). Касационният жалбоподател ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" 2014 2020 г., счита обжалваното решение за неправилно поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, нарушение на материалния закон и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Излагайки подробно приетото от първоинстанционния съд, счита за неправилни изводите му за липса на осъществено от Изпълнителната агенция по околна среда, твърдяното в акта нарушение, водещо до незаконосъобразност на определената финансова корекция. Сочи, че противно на изводите на съда, формулираните от възложителя изисквания към съдържанието на техническото предложение, не дават възможност за точна и ясна обективна преценка за качеството на предлаганото изпълнение, като по този начин от страна на възложителя са създадени предпоставки за невъзможност да бъдат преценени обективно подадените оферти от участниците в процесната обществена поръчка. Счита, че действително поставянето на условията за допустимост е част от оперативната самостоятелност на възложителите, но въпреки това, при изготвянето на минималните изисквания, последните трябва да спазват основните законови положения, установени в ЗОП. Твърди, че при анализ на изискванията към минималното съдържание на Техническите предложения на участниците се установява, че същите са в противоречие с нормата на § 2, т. 58 ДР на ЗОП, съгласно която Условията за изпълнение на поръчката са определените от възложителя конкретни и обективни изисквания, свързани с процеса на изпълнението й, извън критериите за възлагане на поръчката, които в конкретния случай са именно предложените мерки за предотвратяване на рискове, като по отношение на същите е налице неяснота, а именно, какви следва да са по съдържание и обхват тези мерки и колко на брой следва да са те, за да се приеме, че действително са насочени към преодоляване на дефинираните от възложителя рискове. В допълнение касаторът сочи, че с въвеждането на подобни неясни и двусмислени изисквания при подготовката на техническото предложение на участниците, възложителят е ограничил конкуренцията, като е създал условия за непредвидимост и необосновано е ограничил участието на стопанските субекти в обществената поръчка, в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Твърди, че от страна на административния съд не са обсъдени всички събрани по делото доказателства или те са изследвани неправилно, от което са изведени и неправилни правни изводи. Излага, че посоченото в акта нарушение, осъществява състава на нередността и същото правилно е квалифицирано като такава по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. Прави искане съдът да отмени обжалваното решение. Ответникът по касационната жалба Изпълнителната агенция по околна среда, изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Излага подробни възражения на релевираните от касатора доводи. Прави искане обжалваното решение да бъде оставено в сила. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Представлява се от юрисконсулт В. Михайлов. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на страните и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК, от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, жалбата е неоснователна. За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд е приел от фактическа страна, следното: Със Заповед РД-481 от 29.08.2016 г. на министъра на околната среда и водите на ИАОС е предоставена безвъзмездна финансова помощ по процедура на директно предоставяне на безвъзмездна помощ BG16M10P002-3.003 Анализи и проучвания на видовете и типовете местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците , по приоритетна ос 3 Натура 2000 и биоразнообразие на ОПОС за изпълнението на проект Анализи и проучвания на видове и природни местообитания, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците в размер на 18 122 412, 00 лв., от които 15 404 050, 20 лв. от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и 2 718 361, 80 лв. - национално съфинансиране от държавния бюджет на Република България. На 25.08.2017 г. с Решение 20, изпълнителният директор на ИАОС е открил процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: Избор на изпълнител за извършване на анализи и проучвания на видовете и природните местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията и чл. 12 от Директивата за птиците , по три обособени позиции", както следва: обособена позиция (ОП) 1 Анализи и проучвания на видовете и типовете местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директива за местообитанията (92/43/ЕОИ) ; ОП 2 Анализи и проучвания на видовете птици в България, предмет на докладване съгласно чл. 12 от Директива за птиците (2009/147/ЕО) и ОП 3 Контрол и валидиране на резултатите от извършените анализи и проучвания на видовете и природните местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директива за местообитанията и чл. 12 от Директива за птиците . Документацията за обществената поръчка, ведно със съставените протоколи и сключените договори е публично достъпна на адрес: http: //eea. government. bg/bg/obyavi/obshtestveni-porachki-2017/15_OTP. На 14.12.2018 г. между ИАОС и Консорциум Енвимон е сключен Договор 3683 по ОП 1 с предмет: Анализи и проучвания на видовете и типовете местообитания в България, предмет на докладване съгласно чл. 17 от Директивата за местообитанията (92/43/ЕИО) , на стойност 7 800 250, 00 лв. без ДДС, съответно 9 360 300, 00 лв. с ДДС. На 15.08.2024 г. ръководителят на УО на ОПОС е уведомил ИАОС за установена нередност и предстоящо определяне на финансова корекция. На 29.08.2024 г. ИАОС е представила възражение. На 24.09.2024 г. от ръководителя на УО на ОПОС е издадено решение, с което на ИАОС е определена финансова корекция в размер на 5% от стойността на разходите, признати от УО на ОПОС за допустими за финансиране по ОПОС, представляващи средства от ЕСИФ по Договор 3683 от 14.12.2018 г. с Консорциум Енвимон , за нередност за нарушение на чл. 2, ал. 2 във вр. с § 2, т. 58 от ДР ЗОП във вр. с чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП, квалифицирано по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. По делото е представена Заповед РД-733 от 02.09.2024 г. на министъра на околната среда и водите, с която издателят на административния акт е определен за ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Околна среда 2014 - 2020 г. Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд е приел от правна страна, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в нарушение материалния закон. Изложил е, че в издадения административен акт не са посочени фактически и правни основания, въз основа на които да се обоснове ясно волята на административния орган, което прави акта немотивиран и представлява самостоятелно основание за отмяната му, доколкото възпрепятства съда да извърши необходимия съдебен контрол по отношение на наличието на материалноправните предпоставки, които обосновават постановения от административния орган, резултат. Счел е, че немотивираността на оспорвания административен акт не позволява на съда да прецени дали са били налице предпоставките, които законодателят изисква, за да се приеме, че е била налице такава нередност, която да обоснове необходимостта за започване на производството по определяне на финансова корекция. Съдът е приел, че в конкретния случай административният орган е направил констатации, че е налице нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП, доколкото от страна на възложителя в техническата спецификация са въведени неясни и субективни условия за допустимост на участниците по отношение на изготвянето на техническите им предложения, което съставлява нарушение на §2, т. 58 от ДР на ЗОП, но от последния не са изложени никакви твърдения, че въведените минимални изисквания към техническото предложение на участниците не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. Според първоинстанционния съд, от страна на УО не е извършен анализ дали посочените като неясни понятия не са използвани в рамите на значението им в общоупотребимия български език или в техническия език, характерен за този вид поръчки, дали не е дадена дефиниция в рамките на конкретната процедура, както и дали същите не са дефинирани в друга част от документацията, а единствено бланкетно е посочено от административния орган, че използваните понятия са неясни . Съдът е счел, че също така липсва съответстваща правна квалификация на твърдените фактически установявания, която да обоснове извод за осъществено нарушение на императивни правила за поведение, въведени чрез ЗОП. Обосновавайки подробни изводи, въз основа на направен анализ на относимата нормативна регламентация, съдът е приел, че неяснотата на дадено изискване, поставено от възложителя, не го прави автоматично ограничително по смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗОП, както и че неяснотата сама по себе си не дава предимство или не води до ограничение и може да бъде преодоляна чрез искане за разяснение, като според съда, от страна на УО не са изложени доводи по какъв начин посочените неясноти биха ограничили участието на лица в обществената поръчка, като не се твърди също и че конкретните изисквания не са съобразени и не съответстват на стойността, сложността и обема на обществената поръчка. Не на последно място, първоинстанционният съд е приел, че направената препратка към дефиницията на §2, т. 58 ДР на ЗОП от УО е неправилна, доколкото в същата се съдържа определение за Условия за изпълнение на поръчката , но тя не съдържа в себе си правило за поведение и не съставлява правна квалификация, към която може да се отнесе констатирано нарушение. За пълнота на изложението съдът е обосновал изводи за липса на неяснота по всички от посочените от УО термини, като е приел, че потенциалните участници в процедурата извършват строителство по занятие и следователно изискванията към тях, в контекстна на предмета на поръчката и нормативните изисквания, са ясни, разбираеми и достатъчни, за да подготвят офертите си по най-добрия начин, следователно и оценителната комисия няма да има затруднения при оценяването на предложенията. Въз основа на горното, съдът е направил извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го е отменил. Решението е правилно. Неоснователни са твърденията на касатора за допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила. Наведените доводи имат отношение към задължението на съда да обсъди всички относими факти и обстоятелства, както и към задължението му да изложи мотиви чл. 172а, ал. 2 АПК. Видно от мотивите на обжалваното съдебно решение съдът е обсъдил относимите доказателства, както и е изложил мотиви за направените от него изводи. Доколко обосновани са изводите на съда и доколко съответстват на материалния закон е въпрос не на спазване на процесуалните правила, а на обоснованост и съответствие на решението с материалния закон. Доводите на касатора за нарушение на материалния закон и необоснованост на съдебното решение са свързани с преценката на съда относно приетото за осъществено нарушение на приложимото право, обосноваващо нередност, за която е определена финансова корекция. Административният орган е приел, че е налице нарушение на § 2, т. 58 ДР на ЗОП и чл. 2, ал. 2 във вр. с чл. 2, ал.1, т. 1 и т. 2 ЗОП, тъй като възложителят е поставил условия за допустимост на техническото предложение, които необосновано ограничават участието на потенциално заинтересованите лица в процедурата. Обосновал е изводи, че в изискуемата Организация и методология за изпълнение на поръчката (част от минималното изискуемо съдържание на техническото предложение на участниците наред с посочване на Екип от ключови експерти и График за изпълнение на дейностите/Времеви график ) от страна на възложителя са използвани неясни изрази, като не е изяснено какво следва да се разбира под посочване на резултатите от съответната дейност, които да са обвързани със самата дейност и начина, по който тя ще се изпълни . Приел е, че от възложителя не е създадена възможност тези начини да бъдат обективно сравнени в офертите на участниците, като също така се изисква идентифициране на ключовите моменти , за които в техническата спецификация са посочени само последователност и етапност на изпълнение, но не и приоритетност. Административният орган е счел, че в минималните изисквания е посочено, че трябва да се опише разпределение на задачите и йерархията на отделните експерти за всяка от дейностите по етапите, описани в техническата спецификация и организационната структура , като в тази част не е пояснено какво следва да се разбира под йерархия на отделните експерти от дейностите по етапи на изпълнение, доколкото от предмета на изпълнение не се очертава йерархична взаимообвързаност на отделните експерти от екипа. В допълнение административният орган е приел, че от възложителя не е изяснено и какво следва да предложат участниците по свое виждане , като не е пояснил и какво следва да се разбира под понятията механизъм на гарантиране на качество , мерки за вътрешен контрол , подходящи индикатори или механизми за вземане на решения , а така също и за мерки за преодоляване и предотвратяване на описаните в техническата спецификация рискове по дейности . В заключение УО е приел, че в следствие на анализ на изискванията към минималното съдържание на техническите предложения на участниците е установил, че същите са в противоречие с нормата на § 2, т. 58 ДР на ЗОП, тъй като наличието на неясни указания, създава предпоставки за неправилно третиране от страна на комисията и води до невъзможност да се прецени доколко обективни биха били действията на помощния орган при определяне на съответния подбор, предвид, че за заинтересованите от участие лица не става ясно как следва да изготвят своите предложения, така че да отговарят на минимално изискуемото съдържание и да бъдат допуснати до участие. Приел е също, че с въвеждането на подобни неясни и двусмислени изисквания при подготовката на техническото предложение на участниците възложителят необосновано е ограничил конкуренцията в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП и чл. 2, ал. 1, т. 1 и т. 2 ЗОП. Тези изводи са неправилни. Процедурите за възлагане на обществени поръчки са способ за задоволяване на потребностите на възложителите с предмет строителство, услуги или доставки на стоки, при ефективно разходване на публичните средства от всякакъв характер. При възлагане на обществена поръчка възложителят има право да извърши проверка на годността и потенциала на участниците да изпълнят поръчката, използвайки за целта подходящи критерии за подбор и поставяйки относими условия към изпълнението, гарантиращи неговото качество. Чрез тях по същество той определя минимални изисквания за допустимост на участниците във връзка с участието им в процедурата за възлагане на обществена поръчка, за да прецени способността на всеки от тях да изпълни точно поръчката, в случай, че бъде избран за изпълнител. Оперативната му самостоятелност винаги е ограничена от принципите, регламентирани в закона в качеството им на основополагащи начала, с които възложителите следва да се съобразяват при всяко едно възлагане в условията на закона. Граница на тази преценка са и всички специфични правила на закона. Такова правило безспорно се явява чл. 2, ал. 2 ЗОП. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 ЗОП съдържа две хипотези на забрана за ограничаване на конкуренцията чрез условия (изисквания), които: 1.) дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и 2.) които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. Неяснотата на дадено изискване на възложителя не го прави автоматично ограничително по смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Както правилно приема и първоинстанционният съд, неяснотата сама по себе си не дава предимство и не води до ограничение и същата може да бъде преодоляна чрез искане за разяснение. В случая, в решението на ръководителя на УО не е обосновано по какъв начин посочените неясноти биха дали предимство или необосновано биха ограничили участието на лица в обществената поръчка. Не се твърди също, че конкретните изисквания не са съобразени и не съответстват на стойността, сложността и обема на обществената поръчка. За пълнота на изложението следва да бъде отбелязано, че § 2, т. 58 ДР на ЗОП не може да послужи като правно основание за определяне на финансова корекция, тъй като дава определение на използвано от закона понятие, като нейните функции в рамките на нормативния акт са да закрепи в обобщен вид признаците на явлението, за което се отнася. Тя не съдържа диспозиция, като правило за поведение, чието евентуално неизпълнение да бъде санкционирано с неблагоприятни за адресата правни последици. По изложените съображения, правилен е изводът на първоинстанционния съд за липса на осъществено от Изпълнителната агенция по околна среда нарушение на чл. 2, ал. 2 във вр. с § 2, т. 58 ДР на ЗОП. Липсата на нарушение, а с оглед на това и на нередност, прави ненужна проверката от съда на квалифицирането на нередността, за която е определена финансова корекция по т. 11, б. б от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата. С оглед горното доводите на касатора за неправилност на обжалваното съдебно решение са неоснователни. Изводът на първоинстанционния съд за незаконосъобразност на оспорения акт е правилен, постановен в съответствие с доказателствата по делото и материалния закон, поради което съдебното решение следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора, направеното от ответника искане и на основание чл. 143 АПК съдът следва да осъди Министерството на околната среда и водите юридическото лице, в чиято структура е органът - касатор, да заплати на ИАОС направените по делото разноски за юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция, размерът на което съдът определя на по 100, 00 лв., на основание чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Воден от горното и на основание чл. чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд,