Решение № 14631 от 30.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4698/2016 г.

Решение № 14631 от 30.11.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4698/2016 г., V о., докладчик съдията Илиана Славовска Производството е по реда на чл. 208 -228 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба, подадена от Кмета на Столична община (СО) против решение № 103 от 7.01.2016 г., постановено по административно дело № 7058/2015 г. от Административен съд С.-град (АССг) в частта му, с която е отхвърлена жалбата му против т. 1 от решение № 261/23.06 на Комисията за защита от дискриминация, с което е установено, че лишаването от право на стипендия на ученици с изявени дарби до 7 клас, въведено с разпоредбата на чл. 10 от Наредбата за условията и реда за осъществяване на закрила на деца с изявени дарби в ред. ДВ бр. 36/2014 г. (Наредбата) представлява форма на непряка дискриминация по признак "възраст" и в частта му, в която е оставена без разглеждане жалбата му срещу същия административен акт, с която на основание чл. 47, т. 6 от Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр.) му е дадена препоръка да не създава условия за дискриминация по признак възраст по смисъла на с. з., при отпускане на стипендии за стимулиране на деца с изявени дарби до 7 клас, включително до изменението на Наредбата. По наведени доводи за неправилност на решението, като постановено при допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и неправилно приложение на закона се иска отмяната му.

По делото е постъпила и касационна жалба от Министъра на младежта и спорта против посоченото решение на АССг. По отношение на частта му, с която са оставени без разглеждане жалбите му против решения № № 260/19.06.2015 г., 261/23.06.2015 г. и 377/29.09.2015 г. на КЗД, с които са дени препоръки по чл. 47, т. 6 ЗЗДискр. като са изложени съображения за недопустимост на съдебния акт в тази му част и моли да бъде обезсилено в същата, а производството прекратено. По отношение на частта на решението, с която са отхвърлени жалбите му против т. 1 на посочените административни актове излага доводи за неправилност, като постановено при неправилно приложение на закона и моли да бъде отменено.

Ответникът - Комисия за защита от дискриминация (КЗД) чрез процесуален представител и в представено писмено становище излага становище за неоснователност на жалбите.

Ответниците по касационната жалба - Министърът на образованието и науката чрез процесуален представител и Министърът на труда и социалната политика, чрез процесуален представител изразяват становище за основателност на подадените касационни жалби и молят решението на първоинстанционния съд да бъде отменено в обжалваната му част.

О. Б. П. Божилов, лично и като законен представител на П. Б. Б. и А. Б. Б. и П. Б. Б. изразяват становище за неоснователност на подадените касационни жалби и молят същите да бъдат отхвърлени.

Ответниците по касационната жалба: Министърът на културата, Министърът на земеделието и храните, Министърът на финансите, Министерски съвет на Р. Б., Държавна агенция за закрила на детето, Сдружение "А. Р.", представлявано от Ц. Б. и Н. Д. Д., лично и като законен представител на М. Н. Д., редовно призовани не изпращат представител и не вземат становище по касационните жалби.

Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд (ВАС), състав на Пето отделение, при извършената служебно проверка на атакуваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК и предвид наведените в касационната жалба доводи, приема за установено следното:

Административното производство пред КЗД е образувано и проведено по три отделни преписки след надлежно сезирана на административния орган с три жалби, подадени от различни лица с твърдения за осъществена спряно различни лица дискриминация по признак "възраст" въз основа на прилагане на разпоредбата на чл. 10 от Наредбата, предвиждаща, че стипендии за стимулиране на деца с изявени дарби се отпускат на ученици от VIII до XII клас, класирани до навършване на 18-годишна възраст на национален или международен конкурс, олимпиада или състезание, включени в програмата по чл. 11 от същата.

Преписка № 286/2014 г. образувана по жалба на Б. П. Б., в лично качество и като законен представител на П. Б. Б. и А. Б. Б. за извършена дискриминация по признак "възраст".

Като страни в това производство са конституирано от административния орган - Б. Б., в лично качество и като законен представител на децата си Петър и А. Б. като жалбоподател; Министерски съвет на Р. Б., К. К. - министър на младежта и спорта; Министерство на младежта и спорта - като ответници; В. Г. - министър на финансите; Министерство на финансите и Държавна агенция за закрила на детето като заинтересовани страни.

По преписката е постановено решение № 260/19.06.2015 г., с което съставът на КЗД установява на основание чл. 65, ал. 1 от ЗЗДискр., че лишаването от право на стипендия на ученици с изявени дарби до VII клас, включително, въведено посредством чл. 10 от Наредбата представлява форма на непряка дискриминация по признак "възраст" и с отказа си да отпусне стипендия за стимулиране на дете с изявени дарби Министърът на младежта и спорта е осъществил непряка дискриминация по признак "възраст" спрямо П. Б. Б..

С решението са дадени препоръки на основание чл. 47, ал. 6 ЗЗДискр., както следва:

• на МС да предприеме необходимите мерки за изменение на чл. 10 от Наредбата така, че да бъде спазен принципът на равно третиране, като бъде предоставена възможност на всички деца с изявени дарби без оглед на тяхната възраст и без оглед на класа, в който се обучават да получават стипендии;

• на Министъра на младежта и спорта да преустанови дискриминационната практика, съгласно която стипендии за стимулиране на деца с изявени дарби не се отпускат на ученици до VII клас;

• на Министъра на културата, Министъра на земеделието и храните и Министърът на младежта и спорта при изготвяне на ежегодните програми по чл. 11 от Наредбата да се съобразяват с принципа на равно третиране и да не въвеждат преки или косвени възрастови ограничения относно реализирането на правото на стипендия за стимулиране на децата с изявени дарби.

В мотивите към акта е посочено, че Министърът на младежта и спорта с изх. Писма № № 14-00-352/29.08.2014 г. и изх. № 14-00-351/20.112014 г. приема, че П. Б., роден на 2.08.2005 г., макар и многократен победител и републикански рекордьор няма право на стипендия, тъй като е в VII клас, а не в VIII или по-горен, каквото е изискването на Наредбата. По преписката е приложено и решение № 105/1.07.2012 г., по преписка № 110/2011 г. на КЗД, с което отново по жалба на Б. П. Б. - баща на малолетния П. Б. Б. КЗД установява, че с отказа на Кмета на СО за отпускане на еднократна финансова помощ или стипендия на детето П. Б. Б. по реда на Наредбата е осъществена дискриминация по признак "възраст" по смисъла на чл. 4, ал. 2 във вр с чл. 4, ал. 1 ЗЗДискр и са дадени предписания на Кмета на СО да преустанови нарушението и занапред да не създава условия за дискриминация по признак възраст при осъществяване на специалната закрила на даровити деца по реда на Наредбата. Освен това КЗД със същото решение установява, че въведеното от МФВС възрастово ограничение в раздел IV от Програма за мерките за закрила на деца с изявени дарби, представляващи дискриминация по признак възраст по смисъла на ЗЗДискр. от отношение на деца с изявени дарби под 14 годишна възраст и са му дадени предписание в бъдеще да не допуска дискриминация по признак "възраст при изготвяне на Програмата. Дадено е и предписание на МС да не създава условия за дискриминация по признак възраст с утвърждаване на Програмата, като е определен едномесечен срок от съобщаване на решението, да предприемат мерки за изпълнението им.

Въз основа на сигнал от Сдружение "А. Р.", представлявано от Ц. Б. - председател на Управителния съвет и жалба на Н. Д. Д. - баща на М. Н. Д. е образувана преписка № 321/2014 г. по описа на КЗД, в която са конституирани като страни, след проведено проучване:

Сдружение "А. Р.", Н. Д. Д. и М. Н. Д., представлявана ex lege от своя баща Н. Д. Д. в качеството на жалбоподатели; Министерски съвет на РБ, И. К. - министър на труда и социалната политика, Т. Т. - министър на образованието и науката, К. К. - министър на младежта и спорта, В. Р. - министър на културата и Държавна агенция за закрила на детето - ответници.

С постановеното по тази преписка решение 377/29.09.2015 г. КЗД установява, че лишаването от право на стипендия на ученици с изявени дарби до VII клас включително, въведено посредством чл. 10 от Наредбата представлява форма на непряка дискриминация и на основание чл. 47, т. 6 ЗЗДискр препоръчва на МС да предприеме необходимите мерки за изменение на чл. 10 от Наредбата така, че да бъде спазен принципът на равно третиране, като бъде дадена възможност на всички деца с изявени дарби без оглед на тяхната възраст и без оглед на класа, в който се обучават да получават стипендия. Дадени са препоръки на Министъра на културата, Министъра на образованието и науката, Министъра на земеделието и храните и Министъра на младежта и спорта да се съобразяват с принципа на равно третиране и да не въвеждат преки или косвени възрастови ограничения относно реализирането на правата на стипендия за стимулиране на децата с изявени дарби.

Срещу това решение са постъпили жалби от Министъра на културата, Министъра на труда и социалната политика и Министъра на младежта и спорта, по които е образувано адм. дело № 10574/2015 г.

По жалба на Д. И. - родител на Е. Д. И. е образувана преписка № 463/2014 г. със страни Д. И. - жалбодател; МС и Й. Ф. - кмет на СО - ответни страни; В. Р. - Министър на културата, К. К. - министър на младежта и спорта и Е. Ж. - председател на Държавната агенция за закрила на децата като заинтересовани страни.

С постановеното по преписката решение № 231/23.06.2015 г. КЗД установява, че лишаването от право на стипендия на ученици с изявени дарби до VII клас, включително въведено посредством чл. 10 от Наредбата представлява форма на непряка дискриминация и на основание чл. 47, т. 6 ЗЗДискр. дава препоръки:

на МС да предприеме необходимите мерки за изменение на чл. 10 от Наредбата така, че да бъде спазен принципът наравно третиране, като бъде предоставена възможност на всички деца с изявени дарби без оглед на тяхната възраст и без оглед на класа, в който се обучават да получат стипендия;

на Кмета на СО да не създава условия за дискриминация по признак възраст по смисъла на ЗЗДискр. при отпускане на стипендии за стимулиране на деца с изявени дарби до VII клас, включително до изменението на Наредбата;

на Министъра на културата, Министъра на образованието и науката, Министъра на земеделието и храните и Министъра на младежта и спорта при изготвяне на ежегодните програми по чл. 11 от Наредбата да се съобразяват с принципа на равно третиране и да не въвеждат преки или косвени възрастови ограничения относно реализирането на правото на стипендия за стимулиране на деца с изявени дарби.

Срещу това решение са постъпили жалби от Министерски съвет, Министъра на младежта и спорта и Кмета на Столична община. Първите двама жалбоподатели оспорват административния акт по същество, като излагат съображения за неправилност на извода на административния орган, че с разпоредбата на чл. 10 от Наредбата води до непряка дискриминация за незаконосъобразен и молят да бъде отменен, като незаконосъобразен. В жалбата на Кмета на СО са изложени съображения за неправилност на решението, като се иска отмяната му в частта, с която на основание чл. 47, т. 6 ЗЗДискр. са му дадени препоръки.

С протоколно определение от 9.12.2015 г. производството по така образуваните три дела в АССг е обединено, като адм. дело № № 10574/2015 г. и № 7059/2015 г. са присъединени към адм. дело № 7058/2015 г.

С обжалваното пред настоящия състав решение № 103/7.01.2016 г., по адм. дело № 7058/2015 г. АССг приема, че жалбите, подадени от Министъра на младежта и спорта, от Министъра на труда и социалната политика и от Кмета на СО против решенията на КЗД в частите им, с които на същите са дадени предписания по реда на чл. 47, т. 6 ЗЗДискр са недопустими и ги оставя без разглеждане.

Решението е валидно и допустимо.

Съдът е постановил оспорения акт след надлежно сезиране с жалби него жалби против индивидуални административни актове, в рамките на своята компетентност, като е постановил решение по съществото на спора относно законосъобразността на решенията на КЗД в частите им, имащи характера и белезите на индивидуален административен акт, а в частите им, в които са дадени препоръки, които нямат този характер е оставил жалбите без разглеждане в съответствие с разпоредбата на чл. 159, т. 1 АПК.

Решението на първоинстанционния съд в частта му, имащо характер на определение, с което са оставени без разглеждане, подадените жалби против решенията на КЗД в частите им, в които са дадени препоръки по чл. 47, т. 6 ЗЗДискр. е правилно.

Постановените от КЗД актове, предмет на съдебен контрол пред АССг по обединеното дело в тази си част решението нямат характера и белезите на индивидуални административни актове по смисъла на чл. 21 АПК, тъй като с тях не се създават права или задължения и не се засягат такива права.

Дадените препоръки нямат задължителен характер, а са част от правомощията на КЗД за обща превенция против дискриминация. Анализа на разпоредбата на чл. 47 ЗЗДискр. води до извод, че дейността на КЗД не е ограничена единствено в разглеждане на преписки, образувано по жалба или сигнали за конкретни случаи на извършена дискриминация по т. 1 - 4, а на същата са възложени и редица други правомощия като обжалване на административни актове, постановени в нарушение на антидискриминационното законодателство, встъпване като заинтересована страна по дела, заведени по този закон или други закони, уреждащи равенство в третирането, даване на становище по проекти за нормативни актове за съответствието им със законодателството за предотвратяване на дискриминацията, както и препоръки за приемане, отменяне, изменение и допълнение на нормативни актове, да предоставя независима помощ на жертвите на дискриминация при подаването на жалби за дискриминация, да провежда и независими проучвания относно дискриминацията, да публикува независими доклади и прави препоръки по всички въпроси, свързани с дискриминацията и да осъществява други, компетенции, предвидени в правилника за устройството и дейността й. При това изводът в обжалваното решение, че тези препоръки макар и дадени от административен орган не представляват властническо волеизявление и съответно нямат обвързваща сила по отношение на субектите, към които са насочени и следователно на първо място не представляват акт, подлежащ на оспорване, а на второ поради характера им за жалбоподателите не е налице правен интерес от оспорването им противно на наведените в касационните жалби доводи.

Ето защо обжалваното решение на АССг в частите му, в които са оставени без разглеждане жалбите на Министъра на младежта и спорта срещу решения № 260, 261 и 377 от 2015 г. на КЗД, в частите им, в които са им дадени препоръки по чл. 47, т. 6 ЗЗДискр. и жалбата на Кмета на СО срещу решение № 261/2015 г. на КЗД в частта, с която са му дадени препоръки е правилно.

Решението е правилно и в останалата му част.

В трите административни акта, жалбите срещу които са приети за съвместно разглеждане от АССГ, е прието, че лишаването от право на стипендия на ученици с изявени дарби до VII клас включително, въведено посредством чл. 10 от Наредбата представлява форма на непряка дискриминация.

В обжалваното решение АССг приема, че изводът на КЗД, че с цитираната разпоредба в редакцията й ДВ бр. 36 от 2014 г., в сила от 25.04.2014 г. предвиждаща, че стипендии за стимулиране на деца с изявени дарби се отпускат на ученици от VIII до XII клас, класирани до навършване на 18-годишна възраст на национален или международен конкурс, олимпиада или състезание, включени в програмата по чл. 11 се поставят в по - неблагоприятно положение децата с изявени дарби до VII клас вкл. в сравнение с децата с изявени дарби от VIII клас и по-горен до навършване на пълнолетие е правилен.

Изводът на съда е базиран на легалното определение за дете с изявени дарби", дадено в разпоредбата на § 1, т. 12 от ДР на Закона за закрила на детето, според която това е дете, което е показало трайни способности и постижения в областта на науката, изкуството или спорта, надвишаващи постиженията на неговите връстници, а дете по смисъла на чл. 2 от с. з. е всяко физическо лице до навършването на 18 години. При това обосновано е прието, че в случая с поставеният в разпоредбата на чл. 10 от Наредбата допълнителен критерии - клас на обучение на деца с изявени дарби се третират неравностойно деца с изявени дарби, обучаващи се в класовете от I до VII в сравнение с тези с изявени дарби, но обучаващи в следващите класове е налице дискриминация на първата категория лица спрямо втората по признак "възраст".

Към момента на приемане на разпоредбата на чл. 10 от Наредбата, съгласно действалата редакция на § 1, т. 7 от ДР ЗЗДискр "неблагоприятно третиране" е всеки акт, действие или бездействие, което пряко или непряко засяга права или законни интереси, а според действаща понастоящем редакция на текста такова третиране е всеки акт, действие или бездействие, които водят до по-малко благоприятно третиране на едно лице спрямо друго въз основа на признаците по чл. 4, ал. 1 или могат да поставят лице или лица, носители на признак по чл. 4, ал. 1, в особено неблагоприятно положение в сравнение с други лица.

Анализа на цитираните разпоредби водят до безспорен извод, че в случая с цитираната разпоредба от Наредбата, в която е въведен привидно неутрален критерий - клас на обучение децата до VII клас, които с оглед на този критерии са деца на по-ниска възраст, търпят по-малко благоприятно третиране, тъй като са лишени от една от мерките, предвидени в Наредбата за закрила на деца с изявени дарби, което е представлява непряка дискриминация.

Освен това следва да бъде посочено, че разпоредбата на чл. 10 от Наредбата противоречи и на разпоредби от самата нея, предвиждащи видовете и начините на осъществяване на предвидените конкретни мерки за закрила. Така например в разпоредбата на чл. 13 от Наредбата е предвидено, че тази закрила може се предостави както по искане на самото дете, така и по искане на родител, настойник/попечител или лице, полагащо грижи за детето, води до извод, че в случая още с приемането й е предвидено, че такива мерки следва да се осигурят и на лица под 14 години, които са малолетни и вместо тях и от тяхно име правни действия извършват техните законни представители - родители или настойници, от 14 до 18 години, като непълнолетни могат да извършват правни действия със съгласието на техните родители или попечители, но могат и сами да сключват обикновени дребни сделки за задоволяване на текущите им нужди и да разполагат с това, което са придобили със своя труд следва извод, че при уреждане на реда за кандидатстване за такава мярка е предвидено, че за нея могат да кандидатстват и деца учещи в VII и по-нисък клас. В разпоредбата на чл. 14 също са предвидени възможности за това за всички ученици и др.

При постановена от издателя на акта цел на Наредбата - определяне на условията и реда за осъществяване на закрила на деца с изявени дарби (чл. 1) и поставен критерии - класирани до навършване на 18-годишна възраст на национален или международен конкурс, олимпиада или състезание, включени в програмата по чл. 11, който отговаря на целите на Наредбата поставянето на допълнителен критерии възраст в текста на чл. 10, според настоящия състав без съмнение води до поставяне на учениците от тези класове в по-неблагоприятно положение,

Неоснователен е наведеният довод, че в случая този критерии е въведен предвид липсата на достатъчно средства за осигуряване на стипендии на всички ученици с изявени дарби, тъй като тази закрила е регламентирана на законово ниво, което задължава съответните органи да осигурят съответното финансиране, а от друга страна липсата на капацитет за осигуряване на предвидени в закона задължения не може да бъде възприето като основание за нарушение на забраната за дискриминация.

Неоснователни са и наведените доводи за допуснати съществени процесуални нарушения при постановяване на решението. Противно на твърденията в касационните жалби съдът е извършил пълна проверка за законосъобразност на оспорените пред него административни актове, като са изложени аргументирани съображения по наведените доводи.

За пълнота на изложението следва да бъде посочено, че при разглеждане на делото са допуснати нарушения на съдопроизводствените правила, за които обаче не се навеждат и които според съда не се отразяват на правилността на решението.

По адм. дело № 19574/2015 г., присъединено за разглеждане към адм. дело № 7058/2015 г. е конституиран като жалбодател Министъра на културата, който е оспорил пред АССГ законосъобразността на решение № 377/2015 г., който е призован като заинтересована страна по обединеното дело, но доколкото в решението е разгледана подадената от него жалба и липсата на касационна жалба от тази страна в случая нарушението е несъществено.

Освен това при проверката на законосъобразността на оспорените административни актове съдът приема, че със същите правилно е прието, че с разпоредбата на чл. 10 от Наредбата се осъществява непряка дискриминация по признак възраст на деца с изявени дарби. В случая административните актове не отговарят на изискванията на чл. 65, т. т. 2 и 3 ЗЗДискр. и това е така защото по нито една от преписките органът не е бил сезиран за установяване на извършена спрямо определени лица дискриминация, а с искане същият да упражни правомощията си по чл. 47, т. 5 ЗЗДискр. за отмяна на текста на чл. 10 от Наредбата като противоречащ на този закон. Същевременно подателите на жалби и сигнала, с които са направени тези искания не са оспорили акта и са приели същия за положителен по отношение на направените от тях искания, при което следва да бъде споделен изводът на първоинстанционния съд за законосъобразността на оспорените пред него административни актове.

Предвид изложеното, настоящият съдебен състав на ВАС приема, че обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила, като постановено при отсъствие на касационни основания за отмяна.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, Пето отделение