Решение № 2463 от 11.3.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11489/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция Програма за образование и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014 2020 г., чрез пълномощника гл. юрк. И. Божинов, против решение 1361 от 11.10.2024 г., постановено по адм. дело 148/2024 г. на Административен съд Смолян, с което: 1) по жалба на Община Смолян е отменено решение 1002-122 от 05.04.2024 г., издадено от изпълнителния директор на Изпълнителна агенция Програма за образование и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж, в частта, с която е отказано да се верифицират извършени разходи от партньора на бенефициента Детска градина Веселушко, гр. Смолян в размер на 3315,21 лв., отчетени по дейност 1 Допълнително обучение по български език за децата и учениците, за които българският език не е майчин по Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014 2020 г., процедура чрез директно предоставяне с интегрирано проектно предложение BG05M9OP001-2.056 Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование компонент 2; 2) преписката е изпратена на административния орган за ново произнасяне при спазване на указанията на съда по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на решението. Касационният жалбоподател излага доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Иска отмяна на обжалвания съдебен акт и връщане на делото на друг състав на съда или отхвърляне на жалбата на Община Смолян. Претендира присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Община Смолян, чрез ст. юрк. З. Карамучев, излага становище за неоснователност на касационна жалба и моли първоинстанционното съдебно решение да се остави в сила. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е допустима, като подадена от надлежна страна, при спазване на срока по чл. 211, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на съдебно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество е неоснователна. Предмет на оспорване пред административния съд е решение 1002-122/05.04.2024 г. на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция Програма за образование (ИАПО) и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж (УО на ОП НОИР) 2014 2020 г., с което по постъпило искане за плащане 4 от 20.12.2023 г. от Община Смолян по бюджетен ред I.1.1 Разходи за възнаграждения за лица, пряко ангажирани с изпълнението на дейността, вкл. осигурителните и здравноосигурителните вноски за сметка на осигурителя/работодателя, съгласно националното законодателство, е отказано верифициране на разходи в размер на 3 315.21 лв., тъй като представляват превишение на допустимите за възстановявани разходи за възнаграждения на лицата ангажирани от ДГ Веселушко, във връзка с изпълнение на Дейност 1 Допълнително обучение по български език за децата и учениците, за които българският език не е майчин. Административният орган е посочил, че съгласно детайлно описаното проектно предложение, за изпълнението на Дейност 1, за ДГ Веселушко ще са необходими 4 учители за общо 864 часа за целия период и до 12 096 лв. общо, с индивидуална часова ставка, съгласно Таблица за възнагражденията по НОИР, или средно по 14 лева на час (12 096 лв./864 часа). В представения ПОД са отчетени разходи за възнаграждения във връзка с изпълнението на Дейност 1, за периода м. ноември 2022 г. м. септември 2023 г. на обща стойност 11 953.21 лв. за общо отчетени 617 часа от 4 учителя или средно 19.37 лв. на час. Според административния орган отчетените часове са с 247 по-малко от първоначално плануваните, а предявената за възстановяване сума е в почти пълната стойност на плануваните разходи 11 953.12 лв. УО е посочил, че съгласно чл. 2.4 от Административният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ - Конкретният бенефициент изпълнява проекта, съгласно одобреното проектно предложение ВС05М9ОР001-2.056-0018, в обема и вида посочени в него, условията за изпълнение, утвърдени с условията за кандидатстване по процедура чрез директно предоставяне на проекти ВС05М90Р001-2.056 Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование - компонент 2, Ръководство за бенефициента за изпълнение и управление на проекти по ОП РЧР (..), Ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на БФП, съфинансирани от ЕСФ по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР, клаузите на настоящият договор и приложенията към него. Съгласно Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР, по конкретно стр. 9 - Основният принцип, който трябва да спазват всички бенефициенти, е да изпълняват проекта така, както е описан и планиран във Формуляра за кандидатстване, който е и неразделна част от договора, при спазване на българското и европейско законодателство, както и Указанията на УО. Поради изложеното административният орган е приел за допустими разходите за отчетени 617 часа по часова ставка 14.00 лева, в общ размер на 8 638.00 лева и поради неизпълнение на чл. 2.4 от Административния договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ (БФП), Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР и на основание чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, е отказал да верифицира разходите в размер на 3 315.21 лв. Съдът е установил от фактическа страна, че между Министерство на труда и социалната политика - главен директор на ГД ЕФМПП, в качеството му на ръководител на управляващия орган на Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г., изпълнителният директор на Изпълнителна агенция Програма за образование, в качеството му на ръководител на управляващия орган на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020 г. и Община Смолян е сключен административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г. и Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020 г., процедура чрез директно предоставяне с интегрирано проектно предложение, с BG05M9OP001-2.056 Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование - компонент 2. Въз основа на договора, Община Смолян е бенефициент на безвъзмездна финансова помощ в максимален размер до 1 573 417,65 лв., както следва: по Оперативна програма Развитие на човешките ресурси 2014-2020 г., приоритетна ос 2: Намаляване на бедността и насърчаване на социалното включване, процедура BG05M9OP001-2.056 Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование - компонент 2 в размер до 1 183 459,15 лв., по Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж 2014-2020 г., приоритетна ос 3: Образователна среда за активно социално приобщаване, процедура BG05M9OP001-2.056 Социално-икономическа интеграция на уязвими групи. Интегрирани мерки за подобряване достъпа до образование - компонент 2 в размер до 389 958,50 лв., за изпълнение на проект По-близки и по-успешни в община Смолян, с рег. BG05M9OP001-2.056-0018. Дейност 1 по посочения проект по ОП НОИР е Допълнително обучение на български език за децата и учениците, за които българският език не е майчин. В т. 8 на споразумението План за изпълнение, в раздела Начин на изпълнение е записано, че разходите за възнаграждение на педагогическия персонал са съобразени с условията за кандидатстване и са както следва: - за 7 учители в детски градини, от които в ДГ Веселушко - 4 учители за общо 864 часа за целия период и до 12 096,00 лева общо, с индивидуална часова ставка, съгласно Таблица за възнаграждения по НОИР. От бенефициента Община Смолян до Управляващия орган е подаден пакет отчетни документи 4 от 20.12.2023 г., с включено искане за окончателно плащане, на стойност 151 266,37 лв. и отчетени разходи в размер на 151 266,37 лв., по проект: ВС05М9ОР001 -2.056-0018-2014ВС05М2ОР001-С03 По-близки и по-успешни в Община Смолян. С кореспонденция рег. ВС05М90Р001 -2.056-0018-2014ВС05М20Р001- С03-М049 от 14.02.2024 г., УО е изискал допълнителни документи и/или разяснения. Община Смолян е отговорила с кореспонденция рег. ВС05М90Р001-2.056-0018- 2014ВС05М20Р001- С03-М051 от 14.03.2024 г., че по отношение на Дейност 1, изпълнена от партньора ДГ Веселушко исканата сума за възстановяване по проекта е 12 096,00 лв., както е заложено по бюджет, като всичко над тази сума ще остане за сметка на детската градина и допълнителни документи не са представени. Въз основа на тази фактическа обстановка е издаден и процесният административен акт, с който УО е отказал верифициране на разходите в размер на 3 315,21 лв., поради неизпълнение на чл. 2.4 от Административният договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ, Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР и чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, като е приел за допустими разходи за отчетените 617 часа по часова ставка - 14,00 лв., в общ размер на 8 638,00 лв. От заключението на вещото лице, изготвило съдебно-икономическа експертиза в първоинстанционното производство се установява, че за изпълнение на дейността Допълнително обучение по български език за децата, за които майчиният език не е български в ДГ Веселушко в края на 2022 г. са наети за изпълнение на проекта трима учители и още един учител през м. юли 2023 г. Към финансовия отчет са представени разплащателни ведомости за изплатените възнаграждения и месечни отчети за извършените разходи за възнагражденията по Дейност I. Общо за периода ноември 2022 г. - септември 2023 г. за заплати, социални и здравни осигуровки са изплатени 13 716,15 лв. за отчетените 617 часа. Вещото лице сочи, че от техническия отчет е видно, че от предвидените по план 103 деца, които да бъдат включени в групите за допълнителни занимания по български език, общо за всички партньори са отчетени 112 деца и ученици - от тях 40 деца са обучени в ДГ Веселушко. Отразено е, че основен източник при определянето на индивидуалната часова ставка е Стандартната таблица за допустимия размер на почасовото възнаграждение на лицата, наети във връзка с изпълнението на проекти, съфинансирани от Европейския социален фонд по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР: За преподаватели - сътрудник (следва да притежава специфичен опит в дадената сфера до 3 години) часова ставка от 14 лв., за експерт (следва да притежава специфичен опит в дадената сфера между 3 и 7 години) часовата ставка е 20 лв. и за старши експерт (следва да притежава специфичен опит в дадената сфера над 7 години) часовата ставка е 30 лв. Вещото лице е посочило, че и четирите лица, наети по проекта за изпълнение на дейността Допълнително обучение по български език за децата и учениците, за които майчиният език не е български в ДГ Веселушко, са със професионален опит над 3 години, като 2 от тях са с опит над 20 г. Сочи, че изплатените разходи за възнаграждения и осигуровки в размер на 13 716,15 лв. за отчетените 617 часа, при часова ставка 22,23 лв., съответстват на длъжността Старши експерт. С окончателния финансов отчет са представени за верифициране разходи в размер на 11 953,21 лв., които са в рамките на одобрения бюджет за дейността, изпълнявана от ДГ Веселушко в размер на 12 096,00 лв., като изплатената разлика на участниците до 13 716,15 лева остава за сметка на бюджета на бенефициента. В заключението е посочено също, че според Стандартната таблица за отчетените 617 часа са изплатени средно по 19,37 лева на час, които съответстват на квалификацията и професионалния опит на заетите в проекта преподаватели, а от заложените 864 часа, са изпълнени 617 часа, т.е. неизпълнението е 247 часа. Въз основа на установените факти представените от страните доказателства и заключението на вещото лице, първоинстанционният съд е приел, че административният акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата от закон форма, при спазване на административнопроизводствените правила, но в противоречие с материалноправните норми. Отразено е, че изпълнените обучения от ДГ Веселушко присъстват в дейностите съгласно одобрения бюджет по проекта, направените за тях разходи са използвани по предназначение, изпълнени са в съответствие с поставените по проекта индикатори за качество, способстват за постигане на целите по проекта, и е договорено (съгласувано) чрез кореспонденция в ИСУН между Община Смолян, неин партньор (изпълнител) и Управляващия орган на Програмата да се заплащат по горепосочената таблица за определяне на почасови възнаграждения на лицата, наети във връзка с изпълнението на проекта. Същите са заплатени по цени, които съответстват на общата стойност за изпълнението на дейността съгласно одобрения бюджет по проекта, респ. последващите му изменения, и указанията на Управляващия орган на Програмата за изпълнение на проекта, включително утвърдените от него размери на почасово възнаграждение на лицата, наети във връзка с изпълнението на проекта. Съдът е приел, че неправилно административният орган не е верифицирал сумата за възнаграждения на изпълнените 617 часа за обучение по български език за децата, за които българският език не е майчин, по сумата която съответства на притежавания от ангажираните за изпълнението на обученията експерти професионален опит. Изпълнението на 617 часа, а не 864 часа, не води до извод, че заплащането за тях следва да се осъществи, без да се спазва одобрената Стандартна таблица за допустимия размер на почасовото възнаграждение на лицата, наети във връзка с изпълнението на проекти, съфинансирани от Европейския социален фонд по приоритетни оси 2, 3 и 5 на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж. Управляващият орган на Програмата не разполага с правомощия по собствена преценка да определя възнагражденията за проведени обучения, без да спазва утвърдения от него допустим размер на почасовото възнаграждение на лицата, наети във връзка с изпълнението на проекта, т.е. без да се съобразява с професионалния опит на лицата, които изпълняват дейности по проекта. При тези данни първоинстанционният съд е приел крайният извод, че осъществените дейности следва да бъдат заплатени съобразно утвърдените правила - Стандартна таблица за допустимия размер на почасовото възнаграждение на лицата, наети във връзка с изпълнението на проекти, съфинансирани от Европейския социален фонд по приоритетни оси 2, 3 и 5 на Оперативна програма Наука и образование за интелигентен растеж и като не е верифицирал цялата поискана от Община Смолян сума е постановил незаконосъобразен акт. Решението е валидно, допустимо и правилно, но по следните правни съображения: В административния акт като правни основания за постановения отказ за верифициране на сумата от 3 315.21 лева за извършената от ДГ Веселушко дейност, са посочени неизпълнение на чл. 2.4 от административния договор, Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР и чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ. Съгласно т. 2.4 от договора, бенефициентът следва да изпълнява проекта съгласно одобреното проектно предложение, в обема и вида посочен в него, както и условията за изпълнение, утвърдени с условията за кандидатстване по процедурата чрез директно предоставяне на проекти, ръководството за бенефициента за изпълнение и управление на проекти по ОП РЧР 2014-2020, ръководство за изпълнение на административни договори за предоставяне на БФП, съфинансирани от Европейския социален фонд по приоритетни оси 2, 3 и на ОП НОИР, клаузите на договора и приложенията към него. По предложение на Община Смолян до ръководителя на управляващия орган на ОП НОИР, поради настъпили обективни обстоятелства на няколко пъти са били поискани промени в описанието и начина на изпълнение на дейностите в проекта, незасягащи основните параметри на договора, като сключени допълнителни споразумения. Настъпилите промени са отразени в ИСУН. От посочената разпоредба на договора, не става ясно в какво се изразява твърдяното неизпълнение. Установяването на фактическото основание означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и обстоятелства, изпълващи състава на съответната правна норма, мотивирали го да издаде административния акт с конкретно съдържание. Задължението за установяване на фактическото основание не може да бъде изпълнено посредством цитиране от страна на административния орган на обща разпоредба от договора. На следващо място като правно основание е цитиран чл. 57, ал. 1, т. 2 от ЗУСЕФСУ, според който разходите са допустими, ако попадат във включени в документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект категории разходи. Съгласно чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2, според която за всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се определят: 1. допустимите категории разходи и максималните размери на разходите, ако има такива; 2. методът, приложим за определянето на разходите, и условията за изплащане на безвъзмездната финансова помощ и възстановимата помощ, когато за тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 4; 3. при проекти, които генерират приходи методът, по който нетните приходи се приспадат от разходите за проекта; 4. специфичните условия, на които да отговорят разходите, за да се третират като допустими, включително условията, при които проектът се смята за осъществен извън програмния район. Анализът на изискването по точка 2 сочи, че е необходимо органът не само да се е позовал на точка 2, но и за да е изпълнено изискването на чл. 59, ал. 1 от АПК е необходимо и точно да е посочил категорията разходи, регламентирани в акта по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ и в одобрения проект, на които исканите за верифициране разходи не съответстват. В настоящия случай административният орган не е обосновал коя категория разходи не съответства на проекта. В акта като основание е посочено бланкетно и Ръководството за изпълнение на договори за предоставяне на БФП по приоритетни оси 2, 3 и 5 на ОП НОИР. Не е посочена коя разпоредба от ръководството е нарушена, за да се обоснове отказ за верификация на част от претендираната сума. В допълнение към изложеното следва да се отбележи, че административният орган не е посочил и правно основание, въз основа на което намалява размера на часовата ставка при верифициране на разходите по извършената от ДГ Веселушко дейност. Административният орган следва да посочи ясно и точно фактическото основание и съответстващото му правно основание, а не съдът, поради което въпреки правилния краен извод за незаконосъобразност на акта, изводът на първоинстанционния съд за неоснователност на възражението на Община Смолян, че актът е мотивиран, е неправилен. Дори и в оспореното решение на УО да е изложено фактическо основание, без фактите да бъдат подведени под относимото правно основание, съдът не може да установи налице са условията за законосъобразно упражняване на правомощието на административния орган, а засегнатите от акта лица не могат да упражнят ефективно правото си на защита. По изложените съображения, правилно Административен съд Смолян е отменил административния акт в обжалваната му част. Не са налице сочените касационни основания за отмяна на съдебното решение и същото следва да бъде оставено в сила. С оглед изхода на спора в полза на Община Смолян следва да бъдат присъдени разноски в размер на 200 лева, представляващи юрисконсултско възнаграждение за касационната инстанция. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,