Решение № 3777 от 9.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 11004/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във вр. чл. 73, ал. 4, вр. чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Образувано е по касационна жалба на Сдружение Енвизимо свят , със седалище в гр. Хасково, представлявано от председателя на Управителния съвет К. К., чрез представител по пълномощие адв. М. Ангелова от Софийска адвокатска колегия, срещу Решение 3390/20.08.2024 год. по адм. дело 171/2024 год. по описа на Административен съд Хасково, с което е отхвърлена жалбата на Сдружението против Решение РД-02-14-1290/01.12.2023 год. на ръководителя на Управляващия орган (РУО) на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България Турция 2014-2020 за определяне на финансова корекция в размер на 100% върху стойността на допустимите разходи по Трудов договор 1/14.02.2020 год., сключен с К. К., и 100% върху стойността на допустимите разходи по Трудов договор 2/14.02.2020 год., сключен със С. К.. Заявено е твърдение, че решението е неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В подкрепа на така заявеното твърдение, касаторът сочи, че съдът е постановил решението си при неизяснена фактическа обстановка и без да обсъди всички относими доказателства. Счита, че съдът не е взел предвид правилата и изискванията на програмата, съдържащи се в Насоките за кандидатстване и Ръководството за изпълнение на проекти, в които е посочено, че членове на екипа могат да бъдат служители на бенефициера или допълнително наети за целта лица, без да съществува изискване за провеждане на процедура по подбор при определяне на ръководителя на проекта и координатора. Сочи, че предложенията за включване на конкретни лица в екипа за управление са направени на редовно проведено заседание на Общото събрание (ОС) на Сдружението, проведено на 12.01.2020 год., на което не са присъствали нито К. К., нито С. К., а последната не е и член на Сдружението. В изпълнение на решението на ОС, на заседание на Управителния съвет (УС) на Сдружението са разпределени отговорностите между членовете му във връзка с дейностите по проекта, като е определен член на УС, на когото със заповед е възложено да подписва трудовите договори с лицата от екипа за управление и отчетните документи, включително процесните трудови договори. Касаторът изразява несъгласие с изводите на съда, че оспореното пред него решение e издадено при спазване на административнопроизводствените правила. Отделно от горното, касаторът намира, че не е спазена установената процедура за извършване на проверки по проекта, доколкото в съдебното решение се твърди, че административното производство е започнало по сигнал от контрольор от ПНК в съответствие с чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ. Касаторът оспорва и извода на съда, че решението на РУО съдържа непротиворечиви фактически и правни съображения, като неправилното, неточното или погрешно посочване на правно основание за издаване на акта не представлява нарушение на формата му и не е основание за отмяната му. Сочи, като правно основание за издаване на акта се сочат едновременно разпоредбите на чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 1 и т. 9 от ЗУСЕФСУ, т.е. визират се две нарушения конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 и нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта от ЗУСЕФСУ. Доколкото по проекта нито се изисква, нито е провеждана такава процедура във връзка със сформиране на екипа за управление на проекта, касаторът намира, че няма как да бъде извършено нарушение по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ. Не на последно място, касаторът намира, че нито в оспорения от него административен акт, нито в съдебното решение, е обоснован фактическият състав на нередността, за която е определена финансова корекция. В допълнение към изложеното, касаторът твърди, че неправилно е определена основата на финансовата корекция спрямо стойността на допустимите разходи, финансирани със средства от ЕСИФ по двата трудови договора, доколкото в оспореното решение не са посочени сумите на верифицираните и разплатени действително разходи, а определените от органа за възстановяване суми по нередността не кореспондират нито с допустимите суми по договорите, нито с отчетените и верифицирани такива. В съответствие с така развитите аргументи е формулирано искане за отмяна на съдебното решение и постановяване на друго, с което да се отмени Решение РД-02-14-1290/01.12.2023 г. на РУО за определяне на финансова корекция. Заявено е искане за присъждане на разноски за две инстанции, включващи държавна такса и адвокатско възнаграждение. Ответникът РУО на Програма Интеррег ИПП България Турция 2014-2020 в писмен отговор чрез представител по пълномощие гл. юрисконсулт Л. Любенов, излага становище за неоснователност на касационната жалба. Формулира искане за оставяне в сила на съдебното решение. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на евентуално претендирано от касатора възнаграждение за адвокат над минимално установените размери. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Счита, че не са налице сочените от жалбоподателя касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК, поради което предлага решението като правилно да остане в сила. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на касатора и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения: С оспореното решение състав на Административен съд Хасково е отхвърлил жалбата на Сдружение Енвизимо свят против Решение РД-02-14-1290/01.12.2023 год. на РУО на Програмата, с което на бенефициера е определена финансова корекция в размер на 100% върху стойността на допустимите разходи по Трудов договор 1/14.02.2020 год., сключен с К. К., и 100% върху стойността на допустимите разходи по Трудов договор 2/14.02.2020 год., сключен със С. К., и Сдружението е осъдено за разноски. За да постанови обжалваното решение, от фактическа страна административният съд е приел за установено следното: Между Министерство на регионалното развитие и благоустройството и Сдружение Енвизимо свят водещ партньор, е сключен договор за субсидия по инструмента за предприсъединителна помощ ІІ с РД-02-29-288/19.12.2019 год. за изпълнението на одобрен проект с реф. СВ005.2.23.070 Регионална туристическа марка за устойчив туризъм , с обща стойност на субсидията от 92 216,15 евро, от които 80 933,72 евро средства по ИПП и 14 282,43 евро национално съфинансиране. С решение по т. 2 по протокол 1/2020 год. от проведено заседание на УС на Сдружението на 13.01.2020 год., на основание направените номинации и гласуване, е определен екип за управление на проекта в състав: К. К. ръководител, С. К. координатор, П. Д. финансов експерт. Прието е всички определени експерти да потвърдят писмено съгласието си за участие за съответната позиция, както и че за номинирането и определянето на екипа за управление е изготвена проект на заповед и декларация за осигуряване на необходимия персонал. След обсъждане на съдържанието на документите, УС възлага на представляващия Сдружението да подпише и представи документите пред УО съобразно изискванията на Програмата. С решение по т. 3 от същия протокол на И. В. член на УС, е възложено да подписва всички документи във връзка с назначаване на членовете на екипа за управление на проекта, включително трудовите договори, а на К. К. председател на УС, е възложено да изготви и подпише заповед за делегиране правомощията на И. В.. На 13.01.2020 год., К. К. е издала и подписала Заповед З-1, в която са посочени номинираните от страна на Сдружението членове на екипа за управление, и са посочени основните им отговорности. На 27.01.2020 год. със Заповед З-2 К. К. е упълномощила И. В. да подписва, изменя и прекратява трудовите договори с екипа за управление на проекта от името на работодателя, както и да подписва и одобрява месечните отчетни документи на членовете на екипа за управление. На 14.02.2020 год. са сключени процесните трудови договори, с които Сдружение Енвизимо свят назначава С. Т. К. на длъжност координатор проект , и К. Т. К. на длъжност ръководител на проект , със срок на договорите до 20.12.2020 год. Съдът е установил, че заплатените по двата договора суми са отчетени в Бюджетна линия 1 (Разходи за персонал), за което са издадени сертификати за валидация от ПНК. На 19.07.2023 год. от контрольор в звено за осъществяване на ПНК към УО е подадено уведомление за съмнение за нередност по договора за субсидия, свързано с предполагаем конфликт на интереси при сключването на гореописаните трудови договори. С писмо изх. 99-00-3-60/18.09.2023 год., РУО е уведомил бенефициера за констатациите, съдържащи се в сигнала, становището на РНО за наличието на нередност, за която се предвижда определяне на финансова корекция по сключения договор, както и конкретния размер на финансовата корекция. На основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕФСУ, на бенефициера е дадена възможност в двуседмичен срок да представи коментари, бележки и/или допълнителни документи, с които да мотивира възражение срещу налагането на финансова корекция или срещу нейния размер. Бенефициерът се е възползвал от предоставената възможност и е представил възражение чрез председателя на УС. Следва постановяване на оспореното пред Административен съд Хасково Решение РД-02-14-1290/01.12.2023 год. на РУО, с което като потвърждава констатациите си и отхвърля възраженията на бенефициера, РУО на Програма Интеррег определя на Сдружение Енвизимо свят финансова корекция в размер на 100% от стойността на допустимите разходи по Трудов договор 1/14.02.2020 год. с К. Т. К. и в размер на 100% от стойността на допустимите разходи по Трудов договор 2/14.02.2020 год. със С. Т. К.. За да постанови акта си, органът приема, че е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046 в две направления: първо, по отношение на ръководителя на проекта К. К., и второ по отношение на координатора на проекта С. К.. Органът сочи, че заповедта за определяне на екипа за управление на проекта е издадена от председателя на УС на Сдружението К. К., която определя сама себе си и свързано с нея с роднинска връзка лице, за членове на екипа. С тези си действия, органът приема, че председателят на Сдружението нарушава задълженията си за избягване на конфликт на интереси, поради частен икономически интерес в своя полза и в полза на свой роднина, като осигурява получаването на финансови средства от бюджета на ЕС създадена е облага от материален характер за всяко от двете физически лица. Родствената връзка между председателя на Сдружението К. К. и координаторът на проекта С. К., които са сестри, е потвърдена в писмо УТС-1542-І от главна дирекция Гражданска регистрация и административно обслужване в МРРБ. Наличието на икономически интерес, според органа, следва от издадената заповед, сключените въз основа на нея трудови договори и получените в тяхно изпълнение трудови възнаграждения, като е ирелевантно обстоятелството, че самите договори са подписани от друг член на УС И. В., която изпълнява заповедта на председателя на УС. Органът формира извод, че тези действия опорочават безпристрастното и обективно упражняване на функциите на финансовия участник, тъй като е налице частен интерес, възникнал вследствие облага от материален характер за представляващия бенефициера К. К. и нейната сестра С. К., изразяваща се в получаваните от тях възнаграждения, което безспорно съставлява конфликт на интереси. Органът разглежда семейните отношения между лицата като ситуация, която обективно се възприема като конфликт на интереси, като не са налице изключителни, обективно правдоподобни обстоятелства, които да опровергават този извод. Приетото от органа за безспорно установено нарушение на чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2015/1046 е квалифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, която предвижда 100% финансова корекция. Решението е издадено на основание чл. 73, ал. 1 и чл. 70, ал. 1, т. 1 и т. 9 във вр. § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ и § 1, т. 2 от ДР на Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (загл. изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 год.), чл. 20 от Меморандума за изпълнение на Програмата за трансгранично сътрудничество Интеррег ИПП България Турция между правителството на Република България и Република Турция и въз основа на раздел І, т. 1, б. а и т. 3 от Заповед РД-02-14-684/28.06.2023 год. на министъра на регионалното развитие и благоустройството. Въз основа на горната фактическа обстановка, първоинстанционният административен съд е приел за законосъобразен оспорения пред него административен акт, поради което е постановил решение, с което е отхвърлил жалбата на Сдружение Енвизимо свят . За да обоснове този правен резултат, съдът е приел, че решението е издадено от материално компетентен административен орган. Приел е, че решението е издадено в изискуемата писмена форма, подписано е от издателя си с валиден електронен подпис, като съдържа фактически и правни съображения. Съдът е посочил, че съобразно трайно установеното практика на касационната инстанция, неправилното, неточно или погрешно посочване на правно основание за издаване на акта, не представлява нарушение на формата му и не води до отмяна на това основание, доколкото материалната законосъобразност на административния акт се преценява само на база изложените в същия фактически съображения за издаването му. Съдът е приел, че решението е издадено при спазване на административнопроизводствените правила, като от мотивите на решението ставало ясно, че РУО е възприел допуснато нарушение на чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, а не нарушение на правилата за определяне на изпълнител за обществена поръчка, каквото възражение е наведено от жалбоподателя. Приел е за неоснователно и възражението, че в решението са изложени нови твърдения, касаещи процедурата за определяне на екипа за управление на проекта, по които на бенефициера не е била дадена възможност да вземе отношение в хода на производството, доколкото е приел, че новите и различни твърдения касаят единствено обсъждане на възраженията на бенефициера срещу констатациите, изложени в уведомлението от 18.09.2023 год. Приел е, че независимо, че разходите са били верифицирани, това не представлява пречка за определяне спрямо тях на финансова корекция при установена нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 1-9 от ЗУСЕФСУ, каквото правомощие е упражнено от органа. В мотивите си съдът е посочил, че материалната законосъобразност на акта за определяне на финансова корекция се свързва с преценката налице ли е възприетото от РУО основание за налагането й, съответно правилно ли е определен размерът на корекцията. В тази връзка, съдът е анализирал относимите разпоредби на ЗУСЕФСУ, Наредбата за посочване на нередности и Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046. Приел е за безспорно установено, че в качеството си на водещ партньор по проект с реф. СВ005.2.23.070, Сдружението има качеството на икономически оператор, както и че действително е налице родствена връзка между председателя на УС К. К. и С. К. двете са сестри. Посочил е, че разпоредбата на чл. 61 от Регламента предполага наличието на опорочена безпристрастност при наличието на конкретни фактически обстоятелства и конфликтът на интереси е възможен именно във връзка с разходването на получените от бенефициера средства за изпълнението на проекта. Съдът е приел за безспорно, че в качеството си на председател на УС, К. К. е издала Заповед З-1/13.01.2020 год., с която са номинирани членовете на екипа за управление на проекта, участвала е в заседанието на УС на същата дата, на което е взето решение за определяне на членовете на екипа, сред които като ръководител е посочена самата К. К., а като координатор нейната сестра С. К., а на 27.01.2020 год. е издала заповед, с която е упълномощила друг член на Сдружението да подписва, изменя и прекратява трудовите договори с екипа за управление. Приел е, че доколкото на тези две лица са изплатени възнаграждения и с оглед наличието на семейна връзка между тях, която по принцип може да доведе до конфликт на интереси, както и че няма данни бенефициерът да е дал гласност и предоставил възможност на други лица да кандидатстват за позиции в екипа за управление на проекта, с оглед професионалната компетентност и квалификация на които, обективно да се направи преценка дали е следвало именно К. К. и С. К. да бъдат предпочетени за ръководител и координатор на проекта, то може да се направи извод, че в случая се е стигнало до нарушение на принципите на равно третиране и прозрачност на процедурата. Съдът е приел, че така установеният конфликт на интереси е основание за определяне на финансова корекция по чл. 70, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ и нарушението правилно е квалифицирано като нередност по т. 1 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на нередности, което води до извод за законосъобразно определен размер на финансовата корекция. За правилно определена е приета и основата на финансовата корекция като допустимите разходи по проекта, които са финансирани от средствата от ЕСИФ по засегнатите договори, както е посочено от административния орган. По изложените съображения съдът е формирал извод за материална законосъобразност на оспорения пред него административен акт, поради което е отхвърлил жалбата, като е осъдил Сдружение Енвизимо свят за разноски. Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Настоящата касационна инстанция споделя мотивите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт е издаден от компетентен орган, в изискуемата се от закона писмена форма, и от формална страна съдържа фактически и правни основания за издаването му, поради което и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 2 от АПК препраща към тези мотиви, без необходимост от повторното им възпроизвеждане. Съгласно чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, финансовата корекция се определя по основание и размер с мотивирано решение на ръководителя на управляващия орган, одобрил проекта. Изискването за мотивираност произтича и от общото правило на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, като липсата на фактически и/или правни основания за издаване на индивидуалния административен акт трайно се приема от Върховния административен съд като самостоятелно основание за неговата отмяна. Фактическите основания са това, което дава основание на органа да упражни компетентността си, като постанови съответния акт в настоящия случай, да определи финансова корекция, с която да отмени предоставената финансова подкрепа или да намали размера на изразходваните средства - допустими разходи по проекта, с цел да се постигне или възстанови ситуацията, при която всички разходи, подадени пред Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство. Правните основания на акта също са задължителен негов реквизит. Тяхното значение е съществено, тъй като те сочат целта на индивидуалния административен акт, т.е. целта на упражнената от органа власт да повлияе върху размера на предоставяната безвъзмездна финансова помощ. Поради това е от изключителна важност изложените от органа факти да съответстват на соченото от него правно основание. Независимо от евентуалната истинност на установените факти, ако те не съответстват на юридическите факти, визирани в хипотезата на сочената от органа правна норма, то не може да бъде постигната поставената от органа цел. Съдът при своята проверка на законосъобразността на акта, обаче, не може да променя тази цел, тъй като е обвързан от соченото от органа правно основание. В тази връзка, не може да бъде споделено виждането на първоинстанционния съд, че неправилното, неточно или погрешно посочване на правно основание за издаване на акта, не е основание за неговата отмяна, като материалната законосъобразност на административния акт се преценява само на база изложените в същия фактически съображения за издаването му. Това разбиране е погрешно, доколкото както липсата, така и несъответствието между фактическите и правни основания се възприема от Върховния административен съд като порок на акта, който е основание за неговата отмяна. А доколкото правното основание сочи на целта на упражненото властническо разпореждане, не е допустимо тази цел да се преценява единствено въз основа на проявени в обективната действителност факти, без тяхното проявление да е обвързано чрез нарочна материалноправна норма с конкретни правни последици. Иначе тези факти биха били без каквото и да е правно значение. Изискването за мотивираност на решението за определяне на финансова корекция налага да бъде обосновано някое от лимитативно посочените от законодателя основания за това в чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Тази норма указва случаите, в които финансовата подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично. Не е без значение за бенефициера кой точно от тези случаи ще е посоченото от органа основание за разпореждането му за пълна или частична отмяна на финансовата подкрепа това е така, тъй като правните последици на изброените в разпоредбата на чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ основания са различни. В настоящия случай, установените от органа фактически обстоятелства са го навели на извода, че е налице конфликт на интереси във връзка с разходваните от бенефициера Сдружение Енвизимо свят средства по повод сключените трудови договори с част от членовете на екипа за управление на проекта. Като правно основание за определената от органа финансова корекция се сочат, обаче, едновременно нормите на чл. 70, ал. 1, т. 1 и т. 9 от ЗУСЕФСУ. И ако основанието по чл. 70, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ действително предвижда отмяна или редуциране на финансовата подкрепа, когато по отношение на бенефициера е налице конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, то основанието по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ предполага органът да е установил друг вид нарушение на норма от правото на Съюза или свързаното с него национално право, а именно: нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено чрез действие или бездействие от страна на бенефициера, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Правните последици при проявлението на всяко от тези основания не са еднакви, най-малкото защото размерът на финансовата корекция при установена нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ зависи от естеството и сериозността й, т.е. е диференциран. За да се приеме, че актът за определяне на финансова корекция е материалнозаконосъобразен, следва да е налице пълно съвпадение между установените от органа факти и обстоятелства и соченото от него правно основание по чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. А за да изпълни задължението си да даде защита на засегнатите права и интереси на жалбоподателя, съдът следва да установи безпротиворечиво правното основание и фактите по делото, което ще даде отговор на въпроса каква е целта на издаване на оспорения пред него акт и фактическите установявания на органа отговарят ли на тази цел в съответствие със законовите изисквания. Такова безпротиворечиво установяване не може да бъде извършено в случая, тъй като не може еднозначно да бъде прието кое точно правно основание се сочи от органа за определяне на финансовата корекция, съответно изложените от органа фактически обстоятелства проявлението на коя точно хипотеза на правна норма подкрепят. Този извод не може да се гради на предположения, нито да бъде неглижирано противоречието, доколкото това ще означава съдът да мотивира административния акт вместо органа, като посочи целта на издаването му. С оглед гореизложеното, тъй като е налице противоречие между изложените от органа фактически обстоятелства, обусловили извода му за наличие на конфликт на интереси по смисъла на чл. 61 от Регламент (ЕС, Евратом) 2018/1046, и соченото от него правно основание за определяне на финансова корекция, доколкото не може да бъде еднозначно установено кое точно е основанието по чл. 70, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, то се формира извод за материална незаконосъобразност на Решение РД-02-14-1290/01.12.2023 год. на РУО на Програмата. Като е достигнал до противен извод, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, в противоречие с материалния закон, което следва да бъде отменено. Вместо него следва да бъде постановено ново решение по съществото на спора, с което административния акт да се отмени на основание чл. 146, т. 4 от АПК. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК в полза на касационния жалбоподател се следват сторените от него разноски в производството пред двете инстанции. Такива са претендирани в размер на 2 112,18 за първоинстанционното производство и в размер на 100 лева, заплатена държавна такса за касационното производство, или общо в размер на 2 212,18 лева. Разноските следва да се възложат в тежест на Министерство на регионалното развитие и благоустройството юридическото лице, в чиято структура се намира административният орган, издал оспорения акт. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, Седмо отделение,