Решение № 4769 от 9.5.2025 г. на ВАС по адм. д. № 870/2025 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във вр. с чл. 73, ал.4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма Региони в растеж 2014 2020 г. (ОПРР), чрез главен юрисконсулт Капеловска, срещу решение 21729/30.10.2024 година на Административен съд гр. София по адм.д. 1704/2022 година. С последното съдът е отменил решение РД-02-36-130/03.02.2022 година за определяне на Столична община на финансова корекция. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК неправилно приложение на материалния закон. Първоинстанционният съд бил направил погрешен извод за липса на нарушение на чл.116, ал.5, т.1 и т.2 във връзка с чл.116, ал.1, т.5 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), респективно, че не била налице нередност по т.23, б. а от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредбата за посочване на нередности). Представените по делото доказателства не установявали по надлежен начин наличието на неблагоприятни метеорологични условия за спорния период, тъй като не давали информация за това, дали такива атмосферни условия позволяват извършването на конкретни СМР и/или налагат тяхното преустановяване. Твърди се, че удължаването на срока не се дължало на непредвидено обстоятелство, тъй като било ноторно известно, че зимният период е свързан с лоши метеорологични условия. Строителството е било извършено за по-дълъг от оферирания срок със 73 дни, което представлявало съществена забава, а за този период възложителят не бил начислил неустойка. Не следвало да се приеме аргументът, че извършената промяна на срока е законосъобразна и съответна на изискването на чл.116, ал.1, т.1 от ЗОП. В договора липсвали ясни и точни условия за удължаване на срока, като формулировката била твърде обща без пояснения, предвид което не били налице основания за изменение по чл.116, ал.1 ,т.1 от ЗОП. Оспорват се изводите на съда, че за да е налице изменение на договора, било необходимо да се установи постигнато съгласие между страните, следващо по време сключения договор, което да е обективирано в писмен документ. От цялостния анализ на приетите по делото доказателства се установявало именно намерението на страните по договора да предоговорят срока за изпълнение на строителството, като извършеното изменение било съществено по смисъла на чл.116, ал.5 от ЗОП. Договорът за обществената поръчка бил изменен незаконосъобразно, което указвало вредно влияние върху бюджета на Европейския съюз. Иска се отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на Столична община срещу решение РД-02-36-130/03.02.2022 година на ръководителя на Управляващия орган на ОПРР. Претендира разноски за две съдебни инстанции и прави възражение за прекомерност на исканите от ответната страна такива.

Ответникът, Столична община, чрез адв. Джамбазов, оспорва касационната жалба като неоснователна по съображения изложени в представен по делото писмен отговор. Претендира разноски за касационна инстанция.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

С определение 1756/20.02.2025 година жалбата и доказателствата по адм.д. 871/2025 година по описа на Върховния административен съд са присъединени за съвместно разглеждане към адм.д. 870/2025 година по описа на Върховния административен съд.

Подадена е частна жалба на Столична община, чрез адв. Джамбазов, срещу определение 27676/19.12.2024 година по адм.д. 1704/2022 година по описа на Административен съд гр. София, с което се отхвърля искането на общината за изменение на решение 21729/30.10.2024 година на същия съд по същото дело в частта за разноските. Общината излага съображения за недопустимост на направеното от административния орган възражение за прекомерност на претендираните разноски, поради отсъствие на аргументация за твърдяната липса на правна и фактическа сложност на спора. Алтернативно излага съображения за неоснователност на искането за изменение на съдебния акт в частта за разноските, доколкото същото не се основавало на каквито и да е правнорелевантни факти и обстоятелства, които да са наложили ревизиране на претендираните разноски. Спорът бил с висока правна и фактическа сложност и при особено значим материален интерес, като процесът бил усложнен и с оглед вида и характера на постановеното от ръководителя на УО решение. Изложени са аргументи за: 1. Неправилно приложение на решение на СЕС от 25.01.2024 година по дело С-438/22; 2. Несъобразяване на ролята и имуществената отговорност на адвоката спрямо клиента; 3. Наличие на правна и фактическа сложност на делото; 4. Условност на възражението за прекомерност; 5. Несъблюдаване на практиката на ВАС по идентични дела; 6. Липса на еднакво прилагане на закона при идентични ситуации от правна и фактическа страна. Накърняване на принципите за равно третиране на страните, както и за защита на оправданите правни очаквания. Иска се отмяната на съдебния акт и постановяване на друг, с който да бъде присъден пълният размер на претендираните от Столична община разноски.

Ответникът по частната жалба, ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Региони в растеж, чрез главен юрисконсулт Капеловска взема писмено становище за неоснователност на частната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната и частната жалби, съставът на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същите са подадени в срок, от активно процесуално легитимирани страни, срещу подлежащи на инстанционен съдебен контрол за правилност съдебни актове.

По подадената пред ВАС касационна жалба:

Производството пред Административен съд гр. София е образувано по жалба на Столична община срещу решение РД-02-36-130/03.02.2022 година на ръководителя на Управляващия орган ОПРР 2014-2020 за определяне на финансова корекция.

За да отмени оспорения административен акт с правна квалификация чл. 73, ал.1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден във валидна писмена форма, от компетентен орган, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Съдът намира, че е налице разлика между изменение на договора и неговото неточно изпълнение във времево отношение, като в първия случай страните след подписването му и по време на неговото действие постигат съгласие за изменение на някоя негова клауза, а във втория извършват действия по изпълнението му така, както е сключен. Приел е, че нито удължаването срока на договора по смисъла на чл.13, ал.4 от него, нито забавеното изпълнение може да се квалифицира като постигнато между страните съгласие за предоговаряне на съществен елемент, поради което подобни твърдения са ирелевантни за преценката досежно елементите от фактическия състав на нарушението по чл.2, ал.1, т.1 и т.2 и чл.116, ал.1, т.5, във връзка с ал.5, т.1 и т.2 от ЗОП, респ. на нередността по т. 23 Наредбата за посочване на нередности, обстоятелства.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторът не релевира възражения за допуснати съществени процесуални нарушения.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон, касационната инстанция приема следното:

1.Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление е изменена и допълнена с Постановление 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. С разпоредбата на § 1 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в наименованието на наредбата думите Европейски структурни и инвестиционни фондове се заменят с "Европейските фондове при споделено управление".

Съгласно разпоредбата на § 13 от Преходните разпоредби към ПМС 248 от 05.07.2024 г. до приключването на програмите за програмен период 2014 - 2020 г., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове, Оперативната програма за храни и/или основно материално подпомагане на най-нуждаещите се лица, програмите за европейско териториално сътрудничество, в които Република България участва за периода 2014 - 2020, Обща програма "Солидарност и управление на миграционните потоци", фонд "Убежище, миграция и интеграция", фонд "Вътрешна сигурност" и Резерва за приспособяване във връзка с последиците от Брексит, разпоредбите на наредбата, отменени или изменени с това постановление, запазват своето действие по отношение на изпълнението, управлението и контрола на тези програми, с изключение на § 8 и 11, които се прилагат за производствата по определяне на финансови корекции по тези програми, започнали след влизането в сила на това постановление.

Видно от изложеното по отношение на процесния спор са приложими разпоредбите на наредбата действали преди влизането в сила на ПМС 248 от 05.07.2024 г., доколкото същият се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по оперативна програма от програмен период 2014-2020 г., проверката по който е започнала преди влизане на пар.11 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в сила.

1. Касационната инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт с правна квалификация чл. 73, ал.1 от ЗУСЕФСУ е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му.

1. Първоинстанционният съд е установил съответстваща на доказателствата фактическа обстановка по спора:

Страните не спорят, че:

3.1. Между Министерството на регионалното развитие и благоустройството и Столична община е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по оперативна програма Региони в растеж 2014-2020, процедура BG16RFOP001-1.001-039 Изпълнение на Интегрирани планове за градско възстановяване и развитие 2014-2020 за изпълнение на проектно предложение BG16RFOP001-1.001-0001 Изграждане, основен ремонт/реконструкция на 26 училища и детски градини на територията на Столична община.

3.2.Във връзка с горното Столична община провела открита процедура по възлагане на обществена поръчка, с предмет: Строителство/основен ремонт/реконструкция и внедряване на мерки за повишаване на енергийна ефективност на училища и детски градини на територията на Столична община, по 26 обособени позиции.

3.3. В резултат на проведена процедура по обособена позиция (ОП) 25 Преустройство и реконструкция на двуетажна общинска сграда с тавански помещения и пристройка на асансьор за училищен корпус към 43 ОУ Христо Смирненски, бул. Сливница 45, район Илинден е сключен Договор BG16RFOP001-1.001-0001-С01-S-16 от 02.07.2018 година между Столична община и БУЛСТРОЙ ГРУП ЕООД.

3.4.С обжалваното пред АССГ решение РД-02-36-130/03.02.2022 година на ръководителя на УО на ОПРР 2014-2020, на основание чл.73, ал.1 и чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ на Столична община е определена финансова корекция представляваща 25% върху поисканите за възстановяване допустими разходи по договор BG16RFOP001-1.001-0001-С01-S-16 от 02.07.2018 с изпълнител БУЛСТРОЙ ГРУП ЕООД.

3.5. С решението на ръководителя на УО е констатирано нарушение на чл.2 ал.1, т.1 и т.2 и чл.116, ал.1, т.5, във връзка с чл.116, ал.5, т.1 и т.2 от ЗОП незаконосъобразно изменение на сключен договор с изпълнител. Нарушението е квалифицирано като нередност по - по т.23, б. а Незаконосъобразни изменения на договора за обществена поръчка. Има промени в договора (включително намаляване на обхвата на договора), които не са в съответствие с чл.116, ал.1 от ЗОП; Съществена промяна на елементите на договора (като цената, естеството на строителството, срока на изпълнение, условията на плащане, използваните материали) е налице, когато промяната прави изпълнения договор съществено различен по характер от първоначално сключения. Във всеки случай изменението ще се счита за съществено, когато са изпълнени едно или повече от условията по чл. 116, ал. 5 от ЗОП., от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности.

1. Поставеният пред касационната инстанция спор е в това: Осъществено ли е твърдяното от органа нарушение? Ако е осъществено, това нарушение съставлява ли нередност по чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ? Правилно ли е определена финансовата корекция на основание т. 23, б. "а" от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредбата за посочване на нередности?

4.1. В случая по делото е безспорно, че доколкото максималният срок за изпълнение договора за строителство е 370 календарни дни, и започва от съставяне на Протокол обр.2, което е станало на 06.07.2018 година, строителството е следвало да приключи на 10.07.2019 година до тази дата е следвало да се състави акт обр.15. Същият обаче е съставен на 08.10.2019 година. Съдът е мотивирал, че от наличието на забава в изпълнението на договора, каквато тук се установява, не следва автоматичен извод за изменението му, в нарушение на чл.116, ал.5, т.1 и 2 от ЗОП. Този извод се споделя от касационната инстанция. В действителност, липсва правна норма, която да създава фикцията, че забавеното изпълнение при договорена мораторна неустойка е изменение на договора по смисъла на чл.116 ЗОП.

4.2. В процесния случай приложение намира решение на Съда на Европейския съюз от 7 декември 2023 г. по съединени дела C-441/22 и C-443/22, съгласно което за да се квалифицира изменение на договор за обществена поръчка като съществено по смисъла на член 72, параграф 1, буква д) и параграф 4 от Директива 2014/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 февруари 2014 година за обществените поръчки и за отмяна на Директива 2004/18/ЕО, изменена с Делегиран регламент (ЕС) 2017/2365 на Комисията от 18 декември 2017 г., не е необходимо страните по договора да са подписали писмено споразумение с предмет посоченото изменение, тъй като съгласуване на волята в посока на въпросното изменение може да се установи по-специално и от други писмени доказателства, произхождащи от тези страни.

4.3. Тъй като в конкретната хипотеза липсва писмено изменение на договора за възлагане на ОП чрез нарочно подписано споразумение, то въпросът поставен пред касационната инстанция се състои в това, съдържат ли се в преписката други писмени доказателства, от които може да се изведе воля на страните по договора за възлагане на ОП в насока изменение на срока за изпълнение на поръчката? И ако това е така, кои са тези доказателства, съответно, установява ли се незаконосъобразно изменение на договора за възлагане на обществената поръчка в нарушение на чл.116, ал.1, т.5, във връзка с чл.116, ал.5, т.1 и т.2 от ЗОП?

4.4. По делото е безспорно установено, че поради влошени метеорологични условия изпълнението на СМР се е забавило със 73 дни, през периода 01.12.2018 г. 31.03.2019 г. Обстоятелството за наличието на влошени метеорологични условия се установява от приложения по делото сертификат за форсмажор 014 от 02.07.2019 г., справка от НИМХ при БАН за минимална температура на въздуха за посочения период, както и от уведомително писмо до ръководител на екип за управление и изпълнение на проект Изграждане, основен ремонт/реконструкция на 26 училища и детски градини на територията на СО, протокол за установяване на фактическото състояние на обекта към датата на приключване на СМР по договора, отговор по запитване относно срочното изпълнение на СМР на обектите от проекта, в т.ч. и за процесния обект.

Описаните доказателства не обективират воля за изменение на договора в частта досежно срока за изпълнението му, а чрез тях се удостоверява състоянието на строежа и метеорологичните условия, чрез тях не може да се доказва съгласувана воля на страните по договора за изменението му.

По делото липсват други доказателства, чрез които да се установява съгласуване на воля между страните по договора за възлагане на ОП в посока изменение на срока за изпълнение на същия.

4.5. Въпреки че възложителят е поставил условие в документацията за максимален срок на изпълнение на СМР от 370 календарни дни, като строителството е започнало на 06.07.2018 година, а строежът е приет с констативния акт на 08.10.2019 година конкурентната среда не е нарушена именно предвид клаузата на чл. 13, ал. 4 от Проекта на договора за възлагане на обществената поръчка, който е част от документацията по поръчката, съгласно който при неблагоприятни метеорологични условия, което настъпване е удостоверено с официална справка, издадена от Националния институт по метеорология и хидрология към БАН, срокът за изпълнение се удължава с посочения в справката период от време. На всички участници в процедурата това условие е било обявено и ясно.

4.6. Срокът за изпълнение на строителството е съществен елемент на договора за възлагане на обществена поръчка. Договореностите между страните са за изпълнение на СМР в срок от 370 календарни дни, който е и технически показател за оценка, като тези характеристики на срока безспорно оказват влияние върху формирането на конкурентната среда.

Но в случая спирането на строежа, поради неблагоприятни метеорологични условия, не осъществява хипотеза на нарушение на чл. 116, ал. 1, т. 5 във връзка с ал. 5, т. 1 и т. 2 от ЗОП. Това е така, тъй като не са въведени допълнителни условия, които не са били известни на останалите участници в процедурата по поръчката или които да са били приложени само спрямо спечелилия участник и в негов интерес.

Предвид гореизложеното, съставът на ВАС намира за правилен извода на първоинстанционния съд, че след като не се установява незаконосъобразно изменение на договора за обществена поръчка, изразяващо се в промяна на срока за изпълнение на СМР като един от съществените елементи на договора, то не е изпълнен и съставът на нередност по т. 23, б. а от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, за която на Столична община да бъде определена финансова корекция.

Сочените по-горе пороци на административния акт обосновават правилния извод на първоинстанционния съд за неговата отмяна.

Предвид гореизложеното, като правилно обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.

По основателността на частната жалба:

По делото е постъпила и частна жалба от Столична община срещу определение 27676/19.12.2024 година на Административен съд гр. София по адм. дело 1704/2022 година, с което съдът е отхвърлил искането на общината за изменение на постановеното по делото решение в частта за разноските.

С решение 21729/30.10.2024 година на Административен съд гр. София по адм.д. 1704/2022 година Министерство на регионалното развитие и благоустройството е осъдено да заплати в полза на Столична община 13 700,00 лева, от които 1 700 лева държавна такса за образуване на делото и 12 000,00 лева адвокатско възнаграждение.

Пред административния съд от страна на Столична община са претендирани разноски на обща стойност 39 606,92 лева, от които държавна такса в размер на 1700,00 лева и адвокатско възнаграждение съгласно договор за правна защита и съдействие и допълнително споразумение към него в размер на 37 906,92 лева с ДДС.

Като взема предвид направеното възражение за прекомерност от страна на административния орган и при съобразяване с приетото в решение от 25.01.2024 г. по дело С - 438/22 на СЕС, съдът е намерил, че следва да редуцира размера на претендирания от оспорващия адвокатски хонорар на сумата от 12 000,00 лева с ДДС. Мотивиран е извод, че спорът не се характеризира с особена фактическата и правна сложност. Посочено е, че по делото са проведени две открити съдебни заседания преди производството да бъде спряно и едно след възобновяването му, като не са отправени доказателствени искания.

С молба, подадена по реда на чл.248 ГПК, Столична община е поискала решението да бъде изменено в частта за разноските, като в нейна полза бъде присъдена допълнително сумата за адвокатско възнаграждение от 25 906,92 лева, съставляваща разликата между вече присъдените 12 000,00 лева и действително сторените такива 37 906,92 лева с ДДС.

С оспореното определение съдът е отхвърлил искането на изменение на решението в частта за разноските. Първоинстанционният съд е приел, че при своевременно направено възражение за прекомерност на заплатеното адвокатско възнаграждение по преценка на съда и съобразно възприетата от него правна и фактическа сложност на спора, е допустимо да се намали и съответно присъди адвокатския хонорар и под нормативно установения минимум по наредбата, приета към Закона за адвокатурата. Посочил е, че преценката е конкретна и следва да е в съответствие с обичайните размери на възнагражденията за сходни дела, при съобразяване на конкретиката на казуса и процесуалната активност от процесуалния представител на страната. По изложените съображения възнаграждението за първата инстанция, което съставът на АССГ е намерил за справедливо и обосновано, е в размер на 12 000,00 лева.

Неоснователни са възраженията на частния жалбоподател за недопустимост на възражението за прекомерност направено от ответната страна в първоинстанционното производство ръководителя на УО на ОПРР 2014-2020 г. Разпоредбата на чл.78, ал.5 от ГПК допуска намаляване на размера на заплатеното възнаграждение за адвокат, при направено възражение за прекомерност до приключване на устните състезания. Видно от протокол от 26.09.2024 година, процесуалният представител на административния орган е направил възражение за прекомерност на исканите от общината разноски, поради промяна в претендирания размер след възобновяване на производството по делото, поради което същото е допустимо.

Като съобрази решение на Съда от 25 януари 2024 година по дело С-438/22 година, при съобразяване на фактическата и правна сложност на спора (чл.78, ал.5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК), касационната инстанция намира, че уговореното и заплатено пред първоинстанционния съд адвокатското възнаграждение в размер на 37 906,92 лева не е прекомерено, предвид броя на проведените съдебни заседания, процесуалната активност на страната и правната и фактическа сложност на спора пред първата инстанция.

С оглед изложеното размерът на адвокатското възнаграждение е незаконосъобразно определен и неправилно молбата за изменение на решението в частта за разноските е отхвърлена. Горното обосновава извод за неправилност на обжалваното определение 27676/19.12.2024 година, което следва да бъде отменено, а размерът на възнаграждението се определи на 37 906,92 лева.

Предвид изхода на спора, на ответника по касационната жалба се дължат разноски в размер на 19 995,66 лева. По делото са представени доказателства за заплащане на адвокатско възнаграждение в размер на 39 991,32 лева. Отчитайки направеното възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение от страна на касатора и фактическата и правна сложност на спора, касационната инстанция приема, че размерът на адвокатското възнаграждение следва да бъде намален на 19 995,66 лева. Процесуалната активност на процесуалния представител пред ВАС, броя съдебни заседания, срокът на приключване на делото, не предполагат присъждане на пълния размер.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 221, ал.2 от АПК съставът на Върховния административен съд