Решение № 3597 от 18.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11716/2009 г.

Решение № 3597 от 18.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 11716/2009 г., IV о., докладчик съдията Галина Карагьозова Производството е по чл. 208 и сл. от АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от кмета на район "Витоша" на Столична община, против решение № 63 от 6.07.2009 г., постановено по адм. дело № 5674/2008 г. по описа на Административен съд - София-град, II отделение, 26 състав, с което е обявена нищожността на негова заповед № РД-50-35 от 18.02.2008 г. (в решението е допусната очевидна фактическа грешка при посочване номера на заповедта, като същата е означена като РД-50-25), с която са отменени удостоверение по чл. 13, ал. 4 и 5 от ППЗСПЗЗ без номер и дата и допълнение към удостоверението, издадено на 13.10.2000 г., както и е обявена непригодността на скица № СТ-94-К-165 от 31.08.2000 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и неправилно квалифициране на проведеното административно производство - съдът е приел, че става дума за такова по реда на глава седма от АПК - Възобновяване на производство по издаване на административен акт, докато в действителност административният орган е провел производство по подаден сигнал по чл. 119 и сл. от АПК - глава осма от АПК. Иска се от отмяна на решението на основание чл. 209, т. 3 от АПК, като се потвърди издадения административен акт на кмета на район "Витоша". Ответниците - Кирил Иванов Вучков и Невена Андреева Калудова, чрез процесуалния си представител адв. Спас Ковачев, оспорват касационната жалба и молят да бъде отхвърлена като неоснователна. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи, че съдът е изложил мотиви, че производството е по възобновяване и отмяна на влязъл в сила административен акт, който не е оспорен пред съда и че поради липса на всякакви предпоставки за това, а и на компетентност, издадената заповед е нищожна. Всъщност административният орган, освен другите нарушения, се е произнесъл по същество и в едно недопустимо производство, тъй като не са налице изобщо хипотезите за допускане възобновяване на административно производство и отмяна на актовете. В касационната жалба се сочи, че неправилно съдът е преценил и приложил материалния закон, защото според касатора се касае за производство по сигнал. Това не е така, защото в случая не се сигнализира и иска отстраняване на нарушение под формата на действие или бездействие, защото се отменя административен акт, а и производство по сигнал не може да се образува след като са изтекли повече от две години от нарушението. Ако е било констатирано престъпление, във възможностите на кмета е било да предаде материалите на прокурор, но липсва възможност да се отменят тези актове. Върховният административен съд, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. Производството пред Административен съд - София-град се е развило по реда на чл. 145 и сл. от АПК, като е образувано по жалба, подадена от настоящите ответници по касация, против заповед № РД-50-35 от 18.02.2008 г. на кмета на район "Витоша" при СО, с която са отменени удостоверение по чл. 13, ал. 4 и 5 от ППЗСПЗЗ без номер и дата и допълнение към удостоверението, издадено на 13.10.2000 г., както и е обявена непригодността на скица № СТ-94-К-165 от 31.08.2000 г., получени и използвани от жалбоподателите за реституция на имот пл. № 2136, к. л. 735 по кадастралния план на вилна зона "Симеоново - Драгалевци - II част" от 1950 г., съответно за издаване на констативен нотариален акт и последващи разпоредителни сделки. Съдът е събрал релевантните доказателствата, които е обсъдил и е приел за установено, че отменените с оспорената заповед удостоверение и скица по чл. 13, ал. 4 и 5 от ППЗСПЗЗ, както и допълнение към удостоверение, са издадени на основание искания съответно с вх. № СТ-94-К-165 от 21.07.1999 г., подадено от наследници на Вучко Газянов и вх. № СТ-94-К-165/99 от 13.10.2000 г., подадено от Кирил Вучков, Петър Вучков и Димитър Вучков. Кметът на район "Витоша" е сезиран с жалба - сигнал от 18.01.2007 г. и жалба от 10.07.2007 г. от група граждани, назоваващи се "Инициативен комитет за борба срещу посегателството върху имотите, улиците и общественото спокойствие", в които е поискана отмяната/анулирането на цитираните удостоверения и скица, тъй като същите не са издадени по предвидения в закона ред и са с невярно съдържание, а се използват за придобиване на собственост. Административният орган е приел, че се касае до подаден сигнал по реда на чл. 111, ал. 1 от АПК, извършил е проверка, при която е установил, че издадените удостоверение, допълнение към него и скица не са издадени в резултат на проведена процедура по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ, с оглед което на основание чл. 122, ал. 1 от АПК е издал оспорената заповед, за да бъдат предотвратени документни закононарушения. При тези данни, съдът е приел, че жалбата е основателна, тъй като издаването на процесните документи, съставлява административна услуга по смисъла на § 1, т. 2 от Закона за администрацията и съгласно § 8 от ПЗР на АПК, уредените производства за издаване и обжалване на индивидуални административни актове по административен и съдебен ред се прилагат и при извършването на административни услуги, както и при обжалването на отказите за извършването им, освен ако в специален закон е предвидено друго. При това положение издадените документи, които не са оспорени, са влезли в сила. Влезли в сила административни актове могат да бъдат отменени по реда на чл. 99 и сл. от АПК, като в закона подробно са изброени основанията за отмяна, както и по чия инициатива може да се извърши възобновяването и в какви срокове. В случаите по чл. 99, т. 1 от АПК, когато съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразност на издадения акт, възобновяването на административното производство се извършва по инициатива на административния орган, по предложение на прокурора или на омбудсмана, а в случаите по чл. 99, т. 2 - 7 от АПК и по искане на страна. Искането по чл. 99, т. 1 може да се подаде в тримесечен срок от узнаване на обстоятелството, което служи за основание за отмяна или изменение на акта, но не по-късно от една година от възникване на основанието, а ако то предхожда издаването на акта, началният момент на срока за възобновяване на производството е влизането на акта в сила. В случая оспорената заповед е издадена осем години след влизане в сила на удостоверенията и скицата, т. е. далеч след срока. Тъй като липсва искане от страна, следва да се приеме, че възобновяването е по инициатива на по-горестоящия орган - кмета на района, но отмяната е извършена след изтичане на преклузивните срокове затова, поради което заповедта е нищожна като издадена от некомпетентен орган. По тези съображения заповедта е обявена за нищожна. Така постановеното решение е правилно като краен правен резултат, но не по изложените съображения. Необоснован, без подкрепа в доказателствата по делото е изводът на съда, че административният орган е провел производство по реда на чл. 99 и сл. от АПК - за отмяна на влязъл в сила административен акт. От тази погрешна квалификация е последвало необоснованото подвеждане на конкретните факти по случая към правилата на това производство, съответно са обсъждани неотносими правни норми. В този смисъл принципно верните доводи по приложението на чл. 99 и сл. от АПК, изложени от съда са неотносими в случая. Кметът на район "Витоша" е приел, че е сезиран със сигнал по реда на чл. 107 и сл. от АПК, извършил е проверка - изяснил е случая по реда на чл. 114 от АПК и е издал решение, в което изрично като основание за издаването му е посочен чл. 122, ал. 1 от АПК. Административният орган е констатирал нарушение - издаване на удостоверителни документи без да е спазен предвидения в закона ред затова, поради което е взел мерки по смисъла на чл. 122, ал. 1 от АПК да отстрани нарушението. Същите са обективирани в оспорената заповед, по характера си индивидуален административен акт, за издаването на която в същата е разпоредено да се уведомят заинтересованите лица. Именно с оглед посоченото в заповедта правно основание, съдът е следвало да прецени законосъобразността на проведеното производство, съответно на издадения административен акт. Независимо от това крайният извод за нищожност на акта е правилен по следните съображения: Предложенията и сигналите са едно от средствата за контрол и за подобряване на дейността на администрацията. Именно с оглед тази им същностна характеристика са разписани и правилата в глава осма на АПК. На първо място, възможността да се подават сигнали и предложения не е обвързана с наличието на личен и пряк правен интерес. Това е така именно с оглед интереса на обществото - администрацията да действа добре - бързо, законосъобразно и предвидимо. На второ място, също така широко е разписана възможността за подаване на сигнали и предложения от гледна точка на адресатите им - всички носители на публичноправни функции. Също така широки са и рамките по отношение предметния обхват на дейността на администрацията и другите органи с публичноправни функции по отношение която може да се подават сигнали и предложения. Предмет на сигнали и предложения може да бъде, съгласно чл. 107, ал. 4, както злоупотребата с власт, корупция, лошо управление на държавно или общинско имущество, така и други незаконосъобразни или нецелесъобразни действия и бездействия на административните органи и длъжностни лица в съответните администрации, с които се засягат държавни или обществени интереси и права и законни интереси на други лица. В настоящия случай, правилно административният орган е квалифицирал подаденото до него искане от група граждани като сигнал по смисъла на чл. 107 и сл. от АПК. Става дума за сигнал за незаконосъобразно действие на администрацията - издадени удостоверения и скица по чл. 13, ал. 4 и 5 от ППЗСПЗЗ, при неспазена процедура по чл. 11, ал. 4 от ППЗСПЗЗ. В случая не може да се приеме възражението, че става дума за влезли в сила административни актове. В резултат на извършена административна услуга по смисъла на § 1, т. 2, б. "а" от Закона за администрацията, обективирана в издадените удостоверителни документи са установени факти с правно значение. Вярно е, че за тази процедура се прилагат, съгласно § 8 от АПК, правилата, уредени в кодекса, за издаване на индивидуални административни актове и тяхното обжалване по административен и съдебен ред, в това число обжалването на отказите за извършването им, освен ако в специален закон е предвидено друго. Става дума обаче само за волеизявлението за издаване или за отказ за издаване на документ с правно значение. В настоящия случай е налице извършване само на правното действие - издаване на документите. Самото съдържание на същите, съответно оспорването им относно авторство, несъответствието с действителното правно положение и т. н. представлява оспорване на съдържанието на документ, което съобразно чл. 81, ал. 2 от АПК може да се извърши само по административен ред в рамките на контролно-отменително производството пред горестоящия административен орган, но не и чрез обжалване по съдебен ред. Правата могат да бъдат защитени и по исков ред. Съответно незаконосъобразното издаване на тези документи като правно действие може да бъде предмет на сигнал, както е в случая. В този смисъл правилно производството пред административния орган е квалифицирано като такова по реда на чл. 107 и сл. от АПК, в който смисъл възраженията в касационната жалба са основателни. Административният орган обаче не е отчел обстоятелството, че съгласно чл. 111, ал. 4 от АПК, не се образува производство, както по анонимни предложения или сигнали, така и по сигнали, отнасящи се до нарушения, извършени преди повече от две години. Безспорно е, че документите, предмет на сигнала са издадени през 2000 г. Следователно дори и да са издадени в резултат на нарушение и неспазена законова процедура, както се твърди в сигнала, то производство по него не може да бъде образувано, тъй като към момента на постъпването му - 18.01.2007 г., отдавна е изтекъл срока по чл. 111, ал. 4 от АПК. Срокът е преклузивен, погасил е правото да се образува производство по сигнала и административният орган се е произнесъл по недопустим такъв. Изобщо не е следвало да бъде образувано и проведено производство, още по-малко органът да се произнесе по него, като постанови индивидуален административен акт. Актът е недопустим и макар и по други съображения правилно съдът е приел, че административният орган е действал при липса на компетентност и е обявил нищожността на акта. Правният резултат е правилен, поради което решението следва да бъде оставено в сила. Ето защо и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,