Решение № 9805 от 11.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 309/2014 г.

Решение № 9805 от 11.07.2014 г. на ВАС по адм. д. № 309/2014 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Атанаска Дишева Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК. Образувано е по касационна жалба, подадена от Елена Йорданова Арапкюлиева от гр. София против решение № 14964/13.11.2013 г., постановено по адм. дело № 7253/2012 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата й против заповед № ЧР-П-53/10.05.2012 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма. Касаторът твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и необоснованост, представляващи касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. По съображения, изложени в касационната жалба и обосноваващи посочените оплаквания касаторът моли решението да бъде отменено, а вместо него постановено друго, с което да бъде отменен обжалвания административен акт. Наред с това, при условията на евентуалност, оспорва решението относно присъденото юрисконсултско възнаграждение в полза на ответната страна, като поддържа, че такова не се дължи. Ответникът по касационната жалба - министърът на икономиката и енергетиката, оспорва жалбата. В писмено възражение по жалбата, представено от пълномощника юрисконсулт Ирен Скубафи, се излагат съображения за правилност на решението. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Излага съображения, че тричленният състав на съда правилно е приел обжалваната заповед за законосъобразна, тъй като е установено реално съкращаване на длъжността като нормативно определена позиция и като съвкупност от функции, задължения и изисквания. Върховният административен съд, петчленен състав, като взе предвид доказателствата по делото и доводите в касационната жалба и при извършената служебна проверка на основание чл. 218, ал. 2 АПК, намира следното: Касационната жалба е допустима като подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, спрямо която първоинстанционното решение е неблагоприятно. С обжалваното решение на тричленен състав на Върховния административен съд, пето отделение, е отхвърлена жалбата на Елена Йорданова Арапкюлиева против заповед № ЧР-П-53/10.05.2012 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, с която е прекратено служебното й правоотношение поради съкращаване на длъжността, на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител /ЗДСл./, за заеманата от нея длъжност "държавен експерт-юрист" в отдел "Законосъобразност и администриране на нередности" в Главна дирекция /ГД/ "Конкурентоспособност и иновации" в Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средни предприятия /ИАНМСП/. За да постанови решение в посочения смисъл, първоинстанционният състав на съда е приел, че заповедта за прекратяване на служебното правоотношение е издадена във връзка с Постановление на Министерския съвет № 80/23.04.2012 г. и съгласно утвърдено със заповед № РД-16-526/02.05.2012 г. длъжностно разписание на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма /МИЕТ/, в сила от 01.05.2012 г. Изложил е, че с извършените промени ГД "Конкурентоспособност и иновации" в ИАНМСП е закрита, а съществуваща дирекция "Европейски фондове за конкурентоспособност" в МИЕТ е преобразувана в главна дирекция със същото наименование и към нея е преминала дейността на закритата ГД "Конкурентоспособност и иновации" в ИАНМСП. Според съда, при съпоставяне на длъжностите разписания на ИАНМСП и МИЕТ, действали до 01.05.2012 г. и тези, утвърдени след структурните промени, се установява, че в длъжностното разписание на МИЕТ, в сила от 01.05.2012 г., в ГД "Европейски фондове за конкурентоспособност" не съществува длъжност с наименование "държавен експерт - юрист", поради което е направил извода, че заеманата длъжност не съществува като нормативно определена позиция. Във връзка с преценката дали длъжността като система от функции, задължения и изисквания е премахната или запазена, съдът се е позовал на заключението на вещото лице по изслушаната съдебно-икономическа експертиза, което е извършило анализ на длъжностната характеристика на длъжността, която е била заемана от жалбоподателката преди преструктурирането и длъжностните характеристики на определени длъжностни по новото длъжностно разписание. Приел е, че има известно преминаване на функции от заеманата длъжност в новоутвърдените длъжности "главен експерт", "старши експерт" и "младши експерт" в отдел "Наблюдение и контрол на изпълнението", сектор "Централен", ГД "Европейски фондове за конкурентоспособност", но в длъжностните характеристики за посочените длъжности са отразени различни цели, добавени са нови задължения, добавено е и изискването за владеене/ползване на английски език. Наред с това, съдът е посочил, че преди утвърждаването на структурните промени закритата ГД "Конкурентоспособност и иновации" в ИАНМСП е била с численост 166 щатни бройки, а дирекция "Европейски фондове и конкурентоспособност" в МИЕТ е с численост 80 бройки, като след преобразуването й в главна дирекция е с 238 щатни бройки, или определеният числен състав с 8 бройки по-малко спрямо сбора на бройките в двете дирекции преди приемането на ПМС № 80/2012 г. Според съда тази констатация е в подкрепа на извода, че длъжността, заемана от жалбоподателката не фигурира в новоутвърденото длъжностно разписание на МИЕТ, в сила от 01.05.2012 г. Въз основа на съображения в този смисъл съдът е направил решаващия извод, че след като длъжността не съществува като система от функции, задължения и изисквания, е осъществено съкращаване на длъжността, поради което оспорената заповед е издадена при наличие на основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Настоящият касационен състав намира, че така постановеното решение е правилно. С обжалваната пред съда заповед № ЧР-П-53/10.05.2012 г. на министъра на икономиката, енергетиката и туризма, е прекратено служебното правоотношение на Елена Йорданова Арапкюлиева на длъжност "държавен експерт - юрист" с придобит V старши ранг в отдел "Законосъобразност и администриране на нередности" в ГД "Конкурентоспособност и иновации" в Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, считано от 10.05.2012 г. В заповедта е посочено, че се издавана на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., във връзка с Постановление на Министерския съвет /ПМС/ № 80/24.04.2012 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на МС /обн., ДВ, бр. 33/27.04.2012 г., в сила от 01.05.2012 г./ и съгласно утвърдено със заповед № РД-16-526/02.05.2012 г. длъжностно разписание на МИЕТ, в сила от 01.05.2012 г. От фактическа страна по делото е установено, че жалбоподателката е заемала длъжността "държавен експерт - юрист" в отдел "Законосъобразност и администриране на нередности" в ГД "Конкурентоспособност и иновации" в Изпълнителна агенция за насърчаване на малките и средни предприятия. По силата на § 5, ал. 1 ПЗР на ПМС № 80/2012 г. трудовите и служебните правоотношения със служителите на ИАНМСП, чиито функции преминават към ГД "Европейски фондове за конкурентноспособност" на МИЕТ, се уреждат при условията и по реда на чл. 123 от Кодекса на труда и чл. 87а ЗДСл. С извършените промени общата численост на персонала в МИЕТ е увеличена от 687 на 868 бройки /в този смисъл - относно последната цифра, е корекцията на заключението, направена от вещото лице и отразена в протокола от съдебното заседание на 14.10.2013 г./, или увеличението е със 181 бройки; ГД "Конкурентноспособност и иновации" със съответните териториални звена в ИАНМСП е закрита; съществуващата дирекция "Европейски фондове за конкурентноспособност" в МИЕТ е преобразувана в ГД със същото наименование и към тази дирекция преминава дейността на закритата ГД "Конкурентноспособност и иновации" към ИАНМСП. Изводът на тричленния състав, че е налице действително съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. е обоснован от събраните по делото доказателства. В чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Единния класификатор на длъжностите в администрацията /обн., ДВ, бр. 18 от 5.03.2004 г., загл. изменено ДВ, бр. 47/2011 г., отм. ДВ, бр. 49/2012 г., приложима при издаване на процесната заповед/ е дадено определение на понятието "длъжност в администрацията", според което длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително и по правоотношение, възникнало на основание на Закона за министерството на вътрешните работи, Закона за отбраната и въоръжените сили на Р България или Закона за изпълнение на наказанията, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. В същия смисъл е определението за "длъжност в администрацията", дадено в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията /обн. ДВ, бр. 49/2012 г., в сила от 01.07.2012 г./. Предвид това определение се налага извода, че в понятието "длъжност в администрацията" са включени изискванията да е налице нормативно определена позиция, която да се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. В конкретния случай се установява, че според длъжностно разписание на МИЕТ, утвърдено със заповед № РД-16-526/02.05.2012 г., в сила от 01.05.2012 г., длъжността "държавен експерт-юрист" не съществува. В щатното разписание съществува длъжност "държавен експерт", като в ГД "Европейски фондове за конкурентоспособност" има 13 щатни бройки за тази длъжност, от които 3 с изискване за юридическо образувание. Правилен е изводът на съда, че длъжността "държавен експерт-юрист" като нормативно определена позиция не съществува по новото длъжностно разписание на МИЕТ. Предвид закриването на ГД "Конкурентоспособност и иновации" в ИАНМСП и преминаването й към ГД "Европейски фондове за конкурентоспособност" в МИЕТ и във връзка с преценката дали е налице съкращаване на длъжността като съвкупност от функции, задължения и изисквания, тричленният състав на ВАС, като се е позовал на заключението на вещото лице по съдебно-икономическата експертиза, е изследвал дали е налице идентичност между функциите, задълженията и изискванията на определени длъжности в няколко отдела на тази дирекция в МИЕТ /изброени подробно в първоинстанционното решение/ и длъжността, заемана от жалбоподателката преди реорганизацията. При това изследване, обосновано съдът е приел, че е налице съвпадение само в част от функциите, задълженията и задачите на сравняваните длъжности, като по-конкретно такова частично съвпадане е налице относно длъжностите "старши експерт", "главен експерт" и "младши експерт" в отдел "Наблюдение и контрол на изпълнението", сектор "Централен". Същевременно е установено, че в длъжностните характеристики на трите сравнявани длъжности по новото разписание са отразени различни цели, области на дейност, предвидени са задължения, които не съществуват в заеманата от жалбоподателката длъжност, предвидено е и изискване за владеене на английски език. Тези различия са подробни описани в приложение № 2 към заключението на съдебно-икономическата експертиза и по същество са възпроизведени в мотивите на първоинстанционното решение, поради което не следва да бъдат повтаряни. Между страните не съществува спор относно тези констатации за различия в сравняваните длъжностни характеристики, освен това същите са изведени от съдържанието на самите длъжностни характеристики, подробно обсъдени от вещото лице, чието заключение не е оспорено от страните в частта относно констатациите за съдържанието на длъжностните характеристики. Спорът между страните при сравнението на длъжностите като съвкупност от функции, задължения и изисквания е свързан с преценката доколко констатираните различия са съществени и в тази връзка - дали съществуващите различия обосновават извод за действително съкращаване на длъжността. Твърдението на жалбоподателката, поддържано и пред настоящата инстанция е, че различията не са съществени и затова не може да се приеме, че съществува реално съкращаване на длъжността. Настоящият състав намира, че следва да бъде споделен извода на първоинстанционния съд по този въпрос, който е обратен на поддържания от жалбоподателката. Не съществува нормативно определен количествен критерий за съвпадение на функции, задачи и изисквания при сравнение на две длъжности, въз основа на който да се направи извод дали е налице или липсва реално съкращаване на длъжността. Изводът по този въпрос следва да бъде направен при съвкупна преценка на целите на длъжностите, областите на дейност, изискванията и системата от функции. Именно въз основа на такава преценка, първоинстанционният съд е достигнал до правилния извод, че съществуващото съвпадане в част от функциите на сравняваните длъжности не обуславя идентичност на длъжностите, тъй като независимо от установеното частично съвпадение, съществуват много и съществени различия във функциите, задачите и областта на дейност на сравняваните длъжности. В тази връзка следва да се подчертаят различията в областите на дейност, които се извеждат от длъжностните характеристики и които се изразяват в това, че основната област на дейност на заеманата от жалбоподателката длъжност е в областта на юридическото обслужване на ИАНМСП /оказване на правна помощ, процесуално представителство, разработване и даване на становища по нормативни актове/, докато основната област на дейност на сравняваните длъжности по новото щатно разписание е свързана с наблюдение, отчитане, контрол и управление на проекти, съфинансирани по Оперативна програма "Развитие на конкурентоспособността на българската икономика" 2007-2013 г., както и анализиране, разработване и предлагане на експертни оценки и решения, свързани със същите въпроси; участие при провеждане на политика на МИЕТ по усвояване и отчитане на структурни фондове на Европейския съюз. Установеното при сравнението на длъжностните характеристики съдържание на функциите, задълженията и задачите на длъжността, заемана от жалбоподателката и сравняваните длъжности, които съществуват след реорганизацията, както и целите и областите на дейност на длъжностите, води до обоснования извод, който е направен и от първоинстанционния съд, че е налице действително съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Следва да се отбележи, че определени функции не могат да бъдат постоянно отъждествявани с конкретна длъжност, тя е съвкупност от такива при определен ред на организация, като при промяната му, както е в случая, те могат да бъдат извадени от длъжността и комбинирани с други, даващи основание за създаване на нови длъжности или за допълване характеристиките на заварени длъжности и съкращаване на старите. Това зависи от преценката на органа по назначаването, която е по целесъобразност и не подлежи на съдебен контрол. Предвид разпоредбите на чл. 11 и чл. 4 от Закона за администрацията извършването на структурни промени в администрацията на министерството с оглед най-ефективното й функциониране, е в правомощията на органа, управляващ съответната администрация и е предоставено на оперативната му самостоятелност. Във връзка с доводите на жалбоподателката, че тя притежава необходимата професионална квалификация и отговаря на всички изисквания за заемане на длъжността "държавен експерт" в отдел "Наблюдение и контрол на изпълнението" по новото разписание /включително владеене на английски език/, следва да се отбележи, че тези въпроси нямат значение за преценката дали има реално съкращаване на заеманата от нея преди реорганизацията длъжност. Посочените от жалбоподателката обстоятелства биха имали значение за законосъобразността на прекратяването на служебното правоотношение само ако съществуваше нормативно определено задължение за органа по назначението да извърши подбор, но такова задължение не съществува за този орган при прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Твърдението в касационната жалба, че жалбоподателката е уволнена от длъжност, която не е съществувала към 10.05.2012 г., предвид новото щатно разписание в сила от 01.05.2012 г., е неоснователно, тъй като съкращаването е извършено след като служебните правоотношения, включително и това на жалбоподателката са преминали към МИЕТ /по силата на § 5, ал. 1 ПЗР на ПМС № 80/2012 г./ и уволнението е извършено именно поради това, че длъжността не съществува по новото разписание. По изложените съображения, изводите в обжалваното съдебно решение са правилни. Оспорената пред съда заповед за прекратяване на служебното правоотношение е издадена при наличие на посоченото в нея основание за издаването й. Не са налице твърдяните касационни основания за отмяна и решението като правилно следва да бъде оставено в сила. Следва да се отбележи, че в същия смисъл е решение № 6552/14.05.2013 г. по адм. дело № 3097/2013 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, постановено по сходен правен спор. Решението е правилно и в частта за присъдените в полза на ответника в първоинстанционното производство разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение. Съдът се е съобразил със задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в Тълкувателно решение № 3 от 13 май 2010 г. по тълк. дело № 5/2009 г. на ОСС на ВАС, което е в следния смисъл: " В случаите, в които съдът отхвърли оспорването или оспорващият оттегли жалбата си, страната дължи заплащане на разноски за юрисконсултско възнаграждение, когато административният орган е представляван от юрисконсулт в съдебно-административното производство". Съгласно чл. 130, ал. 2 от Закона за съдебната власт, тълкувателните решения и тълкувателните постановления са задължителни за органите на съдебната власт и изпълнителната власт, за органите на местното самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове. Поради наличието на тълкувателно решение по поставения от касационната жалбоподателка въпрос, което несъмнено е задължително и за Върховния административен съд, не следва да бъдат обсъждани изложените в жалбата й доводи и съображения във връзка с недължимост на юрисконсултско възнаграждение в полза на административния орган. Размерът на присъденото възнаграждение е правилно определен съгласно чл. 8, вр. чл. 7, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1/09.07.2014 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, в приложимата за случая редакция преди измененията, обн. ДВ, бр. 28/2014 г. При този изход на спора не се възлагат разноски за производството пред настоящата инстанция, тъй като на административния орган вече е присъдено юрисконсултско възнаграждение с първоинстанционното решение. Такова възнаграждение не се дължи за всяка инстанция поотделно, а за цялото производство, тъй като не става въпрос за реално направени разноски /разход на страната/. Извод за обратното не може да бъде изведен и от мотивите на цитираното по-горе тълкувателно решение. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд