Решение № 9239 от 9.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2185/2018 г.
ВАСIII отделение09.07.2020 г.докладчик Румяна Лилова
Диспозитив
ОБЕЗСИЛВА Решение № 2260 от 22.12.2017 г., постановено по адм. д. № 2492 по описа на Административен съд – Бургас за 2017 г. ПРЕКРАТЯВА делото. Решението не подлежи на обжалване.
Мотиви
Решение № 9239 от 9.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2185/2018 г., III о., докладчик съдията Румяна Лилова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК, в редакцията на разпоредбите преди изменението, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 1.01.2019 г.), във вр. с пар. 149, ал. 1 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК, публ. в ДВ бр. 77 от 2018 г., в сила от 01.01.2019 г. Образувано е по касационна жалба, подадена от Общински съвет – Несебър, чрез адв. С. Каменова, срещу Решение № 2260 от 22.12.2017 г., постановено по адм. д. № 2492 по описа на Административен съд – Бургас (АС – Бургас) за 2017 г. С обжалваното съдебно решение по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Бургас, е отменена Наредба № 11 за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Несебър, приета с Решение № 446 от 19.12.2008 г. (Наредба/та). Наред с това, Общински съвет – Несебър е осъден да заплати на Окръжна прокуратура - Бургас направените по делото разноски в размер на 20, 00 лв. В касационната жалба се твърди, че обжалваното съдебно решение е неправилно. Според касационния жалбоподател становището на съда за допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на Наредбата е неправилно. Обръща внимание, че между двете четения проектът за Наредба е бил качен на интернет страницата на общинския съвет, предвид което всички заинтересовани лица са имали възможност да се запознаят с проекта и да изразят своите становища. Наред с това, посочва, че Наредбата се прилага вече девет години, поради което и предвид посоченото по–горе, твърдените в жалбата до АС – Бургас нарушения на процесуалните правила не са от категорията на съществените такива, които да водят до отмяна на акта. По изложените в касационната жалба съображения моли отмяната на обжалваното решение и постановяване на друго по същество на спора, с което да бъде отхвърлен подаденият протест. В съдебното заседание пред настоящия съд касационният жалбоподател не се представлява. Ответникът – прокурор при Окръжна прокуратура – Бургас, не изразява становище по касационната жалба. В съдебното заседание пред настоящия съд не се явява и не се представлява. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши служебна проверка за валидността и допустимостта на обжалваното решение по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното: Касационната жалба е процесуално допустима - подадена е от надлежна страна, за която обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, но по съображения, свързани с допустимостта на съдебното решение. С Решение № 2260 от 22.12.2017 г., постановено по адм. д. № 2492 по описа на АС – Бургас за 2017 г. е отменена Наредба № 11 за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Несебър, приета с Решение № 446 от 19.12.2008 г. на Общински съвет – Несебър. Въз основа на установеното от фактическа страна, първоинстанционният съд направил извод, че оспорената Наредба е приета в противоречие с установената в чл. 26 ЗНА процедура, предвид което я отменил като незаконосъобразна по изложените в решението мотиви. Решението е валидно, но е недопустимо. След неговото постановяване с Решение № 918, прието по Протокол № 33 от 18.12.2018 г. на Общински съвет – Несебър е приета нова Наредба № 11 за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Несебър, в сила от 1.01.2019 г. (вж. пар. 3 от Преходните и заключителни разпоредби на последната). Съгласно пар. 2 от Преходните и заключителни разпоредби на тази наредба, тя отменя "досега действащата Наредба № 11 за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Несебър". Предвид така констатираните служебно обстоятелства, настоящият състав на Върховния административен съд намира, че обжалваното решение като недопустимо, следва да бъде обезсилено, а делото прекратено. Действително към момента на подаване на жалбата, въз основа на която е било образувано първоинстанционното производство и към момента на постановяване на обжалваното съдебно решение, оспорената Наредба е била част от позитивното право. Доколкото съгласно посоченото решение на Общински съвет – Несебър от 18.12.2018 г. обаче цялата Наредба е отменена, следва да се приеме, че към момента на приключване на устните състезания пред настоящия съдебен състав – 8.06.2020 г. Наредбата, която е била предмет на проверка за законосъобразност от първоинстанционния съд не съществува и не е част от действащото право. Съдебното решение, с което се отменя нормативен акт, няма обратно действие. С него не се премахват породените от акта правни последици от датата на неговото издаване, а от деня, в който съдебният акт влезе в сила и в бъдеще, защото по силата на закона такова съдебно решение има действие само занапред. Подзаконовият нормативен акт се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение съгласно чл. 195, ал. 1 АПК. След като оспореният нормативен административен акт е бил отменен следва да се приеме, че липсва предмет на подадения до АС – Бургас протест. Разпоредбата на чл. 187, ал. 1 АПК относно оспорване на подзаконови нормативни актове без ограничения във времето е относима само към действащи, но не и към отменени такива. Без правно значение е приемането на нова наредба, която урежда същите обществени отношения - тя може да се оспорва на самостоятелно правно основание. С оглед изложеното и като съобрази, че е налице касационно основание по чл. 209, т. 2 АПК, за което касационната инстанция следи служебно, на основание чл. 221, ал. 3 АПК, настоящият състав на Върховния административен съд, трето отделение
Особени мнения
ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдия Искра Александрова: Не съм съгласна с решението на мнозинството от съдебния състав.
Считам, че делото следва да продължи и съдът да осъществи ефективен контрол върху правилността на първоинстанционното решение.
Не считам, че решението на административния съд е недопустимо като преценявам, че мнозинството от съдебния състав е изложило по този въпрос противоречиви съждения. Веднъж приема, че към момента на постановяване на първоинстанционното решение е налице предмет на жалбата, след което приема, че с отмяната на оспорения нормативен акт от административния орган, то вече липсвал предмет на подадения до АС-Бургас протест. Тези съждения освен, че са противоречиви са и неправилни, тъй като новата Наредба, с която се отменя обжалваната е в сила от 1.01.2019 година. В случай, че се приеме, че отмяната е валидна, то тя е в сила именно от тази дата 1.01.19 година, от което следва, че към датата на подаване на жалбата пред административния съд, както и към датата, на която съдът е постановил решението си, делото е имало предмет и административният съд се е произнесъл ДОПУСТИМО по него. При допустимо първоинстанционно производство, решението е валидно и може да се обезсили от касационната инстанция само в два случая, предвидени в АПК – чл. 221, ал. 4 АПК ( при оттегляне на оспорения акт от административния орган и при наличие на съгласие на останалите ответници) или при оттегляне или отказ от оспорването (чл. 155 АПК), които в конкретния случай не са налице. По тези съображения, считам, че в конкретния случай не е налице фактическо и правно основание, което да доведе до приложението на чл. 221, ал. 3 АПК. Това, че наредбата е отменена от общинския съвет в хода на касационното производство, повдига други въпроси, на които именно касационната инстанция следва да отговори, но така извършената отмяна не влияе върху допустимостта на обжалваното съдебно решение, защото законът (АПК) не предвижда такава хипотеза. Едни от въпросите, които се поставят са следните:
- Може ли Общинският съвет да отменя Наредба, която вече е предмет на съдебен контрол и то във фазата на касационно обжалване;
- Валиден ли е актът, с който се прави това;
- Жалбоподателят, респективно протестиращият прокурор има ли интерес да поддържа оспорването и при двата възможни отговора на първия въпрос.
Според мен на първия въпрос следва категорично да се отговори отрицателно по следните съображения. Подзаконовият нормативен акт може да бъде отменен от органа, който го е издал или от съда, но в различни хипотези. Компетентността на органа, издал подзаконовия нормативен акт не е безгранична. Той може да отмени издадения ( приетия, когато органът е колективен, както е в процесния случай) подзаконов нормативен акт до момента, в който актът не бъде оспорен пред съда. Когато съдът е сезиран с жалба срещу подзаконовия нормативен акт, единствено и само той ( съдът) може да го отмени, ако го прецени като незаконосъобразен - чл. 193, ал. 1 АПК. В този случай, органът губи своята компетентност за отмяната на този оспорен акт и става страна по делото, която следва да доказва законосъобразността на акта, и която не може да се разпорежда с предмета на делото. След като оспорената наредба е вече предмет на съдебно производство, нито една от страните по него (та било то и такава, която има нормотворческа компетентност), не може САМОСТОЯТЕЛНО да се разпорежда с предмета на делото. Законодателят е предвидил специални процедури, чрез които се гарантират интересите на всички страни по делото, за разпореждане с предмета му по волята на една от страните. Тези процедури, както се посочи по горе, касаят оттегляне или отказ от оспорването, или оттегляне на оспорения акт от ответника. В конкретния случай, не е налице нито оттегляне или отказ от оспорване, нито е налице оттегляне на оспорения акт, поради което считам, че не е налице основание да се приеме, че съдът е десезиран със спора. Обратното становище, застъпено от колегите ми в съдебния състав, че органът не губи никога компетентността си за отмяна на акта и може по всяко време, вкл. и по време на съдебното оспорване на подзаконовия нормативен акт да го отмени, на първо място няма опора в закона, от друга страна, означава да се признае на органа, който е и страна по делото, компетентност, аналогична с тази на съда по чл. 193 АПК, което е недопустимо с оглед конституционно закрепения принцип за разделение на властите и принципа, установен в чл. 119, ал. 1 от Конституцията на Република България. Липсата на законова възможност, органът издал/приел подзаконовия нормативен акт да може го отмени, когато актът вече е предмет на съдебно производство, е гаранция срещу произвол, каквато би била отмяната на вече оспорения нормативен акт с нов подзаконов нормативен акт със същото съдържание, приет от органа. Подобно процедиране би поставило реалното осъществяване на съдебен контрол върху приеманите разпоредби, при обжалването им, в зависимост единствено и само от волята на ответника, ако това поведение на органа продължи и при последващо оспорване на новия подзаконов нормативен акт.
Отговорът на първия въпрос обуславя и отговора на втория. Органът няма компетентност да отменя наредба, която вече е предмет на съдебен контрол, тъй като с това правомощие разполага само и единствено компетентният съд.
Оспорващият / протестиращият има интерес от оспорването и когато органът в хода на съдебното производство отмени оспорения подзаконов нормативен акт, тъй като тази отмяна е нищожна и висящността на спора позволява тази нищожност да се релевира пред съда, който ще преценява законосъобразността на "отменения" подзаконов нормативен акт, както и заради това, че само при уважаване на оспорването, подзаконовият нормативен акт няма да поражда последици занапред, както и заради това, че в този случай за органа ще възникне задължението за служебно уреждане на неблагоприятните правните последици, възникнали в правната сфера на оспорващия по време на действието на акта – чл. 195 АПК.
По тези съображения не мога да се съглася с решението на мнозинството от съдебния състав. Считам, че съдът дължи произнасяне по съществото на спора.
Мотивирала особеното мнение:
/Искра Александрова/