Решение № 7194 от 11.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13293/2019 г.

Решение № 7194 от 11.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13293/2019 г., II о., докладчик съдията Славина Владова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет – гр. В. Търново, представляван от Председателя си, чрез процесуалния представител юрк. Стефанова, против решение № 388 от 14.10.2019 г. по адм. дело № 303/2019 г. по описа на Административен съд – гр. В. Търново, с което по протест на заместник окръжен прокурор в Окръжна прокуратура – гр. В. Търново е отменена Наредбата за изграждане, поддържане и опазване на зелената система на община В. Т., приета с решение № 448 по протокол № 38 от 22.01.2009 г. на Общински съвет (ОбС) – гр. В. Търново. В касационната жалба се твърди неправилност на оспореното решение като постановено в противоречие със закона, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и поради необоснованост – отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Твърди, че поради изминалия голям период от време е логично да не се пазят доказателства за обявяването на проекта за наредбата на сайта на община В. Т., което е станало през 2009 г. Все пак посочва линк, на който твърди, че е била оповестена след приемането й на интернет страницата на общината с оглед на запознаване с нея от заинтересованите лица. Твърди и неправилност на извода на съда, че с извършеното оповестяване на промени в наредбата приети през 2015 г. не може да се приеме, че е санирано допуснатото нарушение при приемането й. Най – накрая твърди и вътрешна противоречивост на решението, тъй като е посочил, че дори да се приеме условно, че допуснатите нарушения при приемане на наредбата да не са съществени, то материалната незаконосъобразност на алтернативно оспорените три разпоредби на чл. 17, ал. 1, чл. 15, ал. 1 и чл. 50, ал. 3 от Наредбата, се установява. Иска оспореното решение да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което се отхвърля протеста на Окръжна прокуратура – В. Т. срещу Наредбата. Претендира разноски в размер на юрисконсултско възнаграждение по списък. Ответниците заместник окръжен прокурор при Окръжна прокуратура – В. Т. и Окръжна прокуратура – В. Т. не изразяват становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административно прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната. Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК, срещу решение, което подлежи на касационно обжалване и от страна по делото, за която то е неблагоприятно, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е неоснователна. За да постанови оспореното решение АС – гр. В. Търново е приел, че оспорената наредба е издадена от компетентен орган по смисъла на чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА, като при вземане на решението за приемането й са спазени изискванията за кворум, мнозинство и начин на гласуване съгласно чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗМСМА в приложимите редакции. Приел е обаче, че при приемане на наредбата са допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, а именно неспазване на императивните изисквания, разписани в чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА), в приложимата му редакция (ДВ, бр. 46/12.06.2007 г.). Приел е, че е нарушено изискването да бъде проведено обществено обсъждане със заинтересованите лица и организации на проекта, които да могат да направят предложения и да дадат становища по проекта. Приел е, че по делото не са представени доказателства за организиране на възможност за обсъждане. Приел е, че последващото изменение и допълнение на наредбата от 2015 г. и извършените във връзка с това изменение процедури по оповестяване не могат да санират предходните нарушения в процедурата. Приел е и допуснато нарушение на чл. 28, ал. 1 от ЗНА, тъй като проекта за наредба не съдържа мотиви или доклада относно възникналата нужда от местно значение. Приел е и че предложението на кмета на общината за приемане на наредбата обусловено от изпълнението на чл. 62, ал. 10 от ЗУТ, не покрива изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, като в това предложение са посочени само причините за необходимостта от приемане на наредбата, но не са изпълнени останалите условия на разпоредбата, - финансовите средства, необходими за прилагането й, очакваните резултати, както и анализи за съответствие със законодателството, включително това на ЕС. А. във връзка с протеста, с който е сезиран е изложил съображения за материална незаконосъобразност на оспорени с протеста текстове от наредбата, а именно чл. 15, ал. 1, чл. 17, ал. 1 и чл. 50, ал. 3 от Наредбата, като е приел, че те противоречат на нормативни актове от по – висока степен. Като краен резултат обаче е постановил отмяна на наредбата в цялост, поради установените допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, засягащи процедурата по приемане на цялата наредба. Решението е правилно. Правилно първоинстанционният съд приема, че допуснатите в хода на приемането на подзаконовия нормативен акт нарушения на изискванията, разписани в чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА са съществени, поради което са основания за отмяна на акта. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА в приложимата редакция, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Проявлението на тези принципи е разписаното в следващата алинея 2 на чл. 26 ЗНА с регламентираното задължение, а именно преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Целта в случая е осигуряването съответно и на принципа за съгласуваност и съответно получаването на становища по проекта. Нарушаването на тези изисквания, които са императивно водят до опорочаване на процедурата и нарушаване на правата на адресатите на наредбата и винаги представлява нарушение от категорията на съществените. Наведеното възражение, че наредбата е публикувана на сайта на общината след приемането й, което е дало възможност за запознаване с нея, не преодолява така констатирания порок. Разпоредбата изисква предварително оповестяване на проекта за наредба преди тя да е станала окончателен и действащ и обвързващ адресатите си акт. Правилно АС – гр. В. Търново е приел и че направеното оповестяване и спазване на изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА при приемането на изменения и допълнения в наредбата от 2015 г. не може да санира допуснатите нарушения при приемане на наредбата. Това е така, тъй като оповестяването от 2015 г. касае само и единствено отделни текстове от нея, а именно тези които са били изменени. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА отново в приложимата редакция (ДВ, бр. 46/12.06.2007 г.), урежда изисквания за мотиви към подзаконовите административни актове, като проектът за нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, задължително следва да съдържат: причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5 анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Спазването на посоченото съдържание на мотивите, съответно докладът, които налагат приемането на нормативния акт е от съществено значение, което е видно от императивната разпоредба на чл. 28, ал. 3 ЗНА, съгласно която проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. В административната преписка не се съдържат мотиви, съответно доклад, които да са с изискуемото се по закон съдържание. Налице е единствено предложение от кмета за приемане на наредбата, който също не съдържа нито мотиви, нито доклад, а само и единствено посочването, че наредбата следва да се приеме в съответствие с чл. 62, ал. 10 от ЗУТ. Както правилно е приел първоинстанционният съд, неспазването на законовите разпоредби на чл. 26 и чл. 28 ЗНА, представлява съществено нарушение на административно производствените правила, тъй като не позволява на заинтересованите страни да формират становище относно мотивите на органа, както и да участват ефективно в производството по приемането на акта, което води до невъзможност да бъдат спазени принципите, при които се изработва проект на нормативен акт, посочени по – горе. Нарушаването на тези разпоредби е самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт, на основание чл. 146, т. 3 АПК, както е приел съдът. Неоснователно е и възражението на касатора за противоречивост на решението, поради това, че съдът е отменил цялата наредба, а е изложил и мотиви за материална незаконосъобразност на отделните алтернативно протестирани от прокуратурата разпоредби. За пълнота правилно съдът е изложил мотиви и по материалната незаконосъобразност на отделните протестирани разпоредби, което е обосновано и с оглед процесуална икономия. Правилно обаче първоинстанционният съд е отменил оспорената наредба в цялост при установените допуснати съществени нарушения на административно производствени правила, които опорочават същата изначално. Оспореното съдебно решение като правилно следва да бъде оставено в сила. При този изход на спора е неоснователно искането на касатора за присъждане на разноски. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, състав на второ отделение