Решение № 10673 от 28.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4513/2017 г.

Решение № 10673 от 28.08.2017 г. на ВАС по адм. д. № 4513/2017 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на председателя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор, гр. София, бул. "Г. М. Димитров" № 52а срещу Решение № 7 от 01.03.2017 г. на Административен съд, гр. Русе, постановено по административно дело № 420/2016 г.

С обжалваното решение съдът отменя Заповед № А-О-109 от 30.08.2016 г. на председателя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор, с която "Явор - газ" ЕООД е заличен от регистъра на Държавната агенция за метричен и технически надзор на лицата, извършващи дейности по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност и е обезсилено удостоверение № Р080 от 11.04.2011 г.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - председателят на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор, счита обжалваното решение за неправилно, постановено при съществени нарушения на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът е нарушил Закона за техническите изисквания за техническите продукти и наредбите, издадени въз основа на закона. Съгласно чл. 36, ал. 2, т. 2 от Закона за техническите изисквания към продуктите (ЗТИП) във вр. с чл. 283, ал. 1, т. 1 от Наредбата за устройството, безопасната експлоатация и техническия надзор на съоръжения под налягане (Наредбата за съоръженията под налягане), чл. 208, ал. 1, т. 1 от Наредбата за устройството, безопасната експлоатация и техническия надзор на газовите съоръжения и инсталации за втечнени въглеводородни газове (Наредбата за въглеводородните газове) и чл. 374, ал. 1, т. 1 от Наредбата за устройството и безопасната експлоатация на преносните и разпределителните газопроводи и съоръжения, инсталациите и уредите за природен газ (Наредбата за природния газ), лицето, вписано в регистъра по чл. 36, ал. 1 ЗТИП за извършване на дейности по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения под налягане, газови съоръжения и инсталации за втечнени въглеводородни газове е длъжно да разполага с нает по трудово правоотношение персонал. Законодателят изрично сочи в чл. 283, ал. 1, т. 1 и 2 от Наредбата за съоръженията под налягане, в чл. 208, ал. 2, т. 1 и 2 от Наредбата за въглеводородните газове и в чл. 374, ал. 2, т. 1 и 2 от Наредбата за природния газ, в кои случаи персоналът на лицето, извършващо дейности по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност не трябва да бъде назначено по трудово правоотношение. "Явор - газ" ЕООД не попада в тези изключения.

Счита, че съдът е нарушил императивни норми и не е отчел, че органът гарантира безопасността на ползвателите, което е и основна цел на Закона за техническите изисквания към продуктите. Сочи, че най-важната цел на трудовия договор е да гарантира постоянно наличие на необходимия специалист. Съдът не е спазил целта на закона. Налице е приоритет на обществения интерес и безопасност пред частните интереси на адресата, което налага засилен контрол.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да реши делото по същество като отхвърли жалбата на "Явор - газ" ЕООД. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Теодор Хиков.

1. Ответникът по касационната жалба - "Явор - газ" ЕООД, счита същата за неоснователна. Съдът е взел предвид и е анализирал поотделно и в тяхната съвкупност всички доказателства по делото, като е направил обосновани фактически констатации и е достигнал до правилни и обосновани прави изводи. Развил е подробни и аргументирани мотиви досежно единственият правен въпрос - наличието на трудово правоотношение между дружеството и неговият управител и собственик на капитала. Развил е подробни съображение за липсата на необходимост от наемане на друг персонал.

Счита, че административният орган е предприел крайна мярка, несъобразена с чл. 6, ал. 2 АПК.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Претендира направените по делото разноски. Ответникът се представлява от адв. Иван Иванов, Адвокатска колегия, гр. Руси.

1. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Спорът по делото е относно изискването на чл. 36, ал. 2, т. 2 ЗТИП за наличието на трудови правоотношения. Изводът за липсата на необходимост от наемане на друг персонал с такава квалификация, която самият търговец притежава, съдът е мотивирал подробно. Съдът правилно е установил, че органът приложил неправилно и в противоречие с целта на закона мярката.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита, касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

III. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение съдът приема от фактическа страна, че:

1. "Явор - газ" ЕООД е търговско дружество, вписано в регистъра на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор на лицата, извършващи дейности за поддържане, ремонт и преустройване на съоръжения с повишена опасност като лице, което извършва поддържане, ремонтиране и преустройване на метални газопроводи, газови съоръжения и инсталации за втечнени въглеводородни газове, за което му е издадено удостоверение № Р080 от 11.04.2011 г.

1. На 12.08.2016 г. дружеството е уведомено за започналото административно производство по отнемане на удостоверение № Р068 от 04.05.2010 г. и на удостоверение № Р080 от 11.04.2011 г. поради неизпълнение на чл. 36, ал. 2, т. 2 ЗТИП, чл. 283, ал. 1, т. 1 от Наредбата за съоръженията под налягане, чл. 374, ал. 1, т. 1 от Наредбата за природния газ и чл. 208, ал. 1, т. 1 от Наредбата за въглеводородните газове установено на 28.07.2016 г.

1. На 19.08.2016 г. "Явор - газ" ЕООД представя възражение, в което сочи, че не е налице неизпълнение на чл. 36, ал. 2, т. 2 ЗТИП, тъй като самият собственик и управител на дружеството притежава квалификация и правоспособност, необходими за извършване на дейността, поради което не е необходимо наемането на друг персонал за извършване на дейността. Независимо от това е сключил искания трудов договор, който бил надлежно регистриран в Националната агенция за приходите и приложен към възражението.

1. На 30.08.2016 г. председателят на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор издава Заповед № А-О-109, с която на основание чл. 36а, ал. 4 във вр. с чл. 36, ал. 2 ЗТИП заличава "Явор - газ" ЕООД от регистъра на лицата, които извършват дейност по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност и обезсилва удостоверение № Р080 от 11.04.2011 г. Органът приема, че към 28.07.2016 г. дружеството не е разполагало с нает по трудово правоотношение заварчик за изпълнение на метални неразглобяеми съединения с правоспособност, съгласно чл. 208, ал. 1, т. 1 б. "в" от Наредбата за въглеводородните газове.

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приема от правна страна, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, в исканата от закона форма, но при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е довело до неправилно приложение на материалния закон. Органът обсъдил само частично възражението на жалбоподателя - не разгледал възражението, че самият собственик и управител на дружеството е с необходимата квалификация и правоспособност, поради което дружеството разполага с необходимите специалисти, но е недопустимо с този специалист да бъде сключен трудов договор.

Съдът приема, че ограничителното тълкуване на чл. 36, ал. 2, т. 2 ЗТИП във вр. с чл. 208, ал. 1, т. 1, б. "в" от Наредбата за въглеводородните газове, което е направил административният орган, не съответства на целта на закона. Изискването на закона лицата, които извършват дейност по поддържане, ремонтиране и преустройване на съоръжения с повишена опасност да притежават точно определен в наредбата персонал като брой лица, квалификация, правоспособност и вид правна връзка безспорно е с цел гарантиране на стабилна и по-дълготрайна осигуреност с необходимия персонал, както и запазване на отговорността и риска от дейността върху вписаното в регистъра лице, но тези цели са изпълнени и в случая, когато самите собственици и съдружници в едно търговско дружество притежават необходимата квалификация и правоспособност и упражняват труд в дружеството, без да е налице сключен трудов договор. Сключването на такъв договор би било договаряне "сам със себе си", а невъзможността той да се сключи не следва да се прилага с цел ограничаване на правото на лице да извършва регламентирана от закона и да упражнява притежавана от него професия, за която е надлежно сертифициран.

Въз основа на горното съдът формира извод за незаконосъобразност на оспорената заповед и я отменя.

Изводът на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Твърдяните от касатора пороци на обжалваното съдебно решение и доводите в тяхна подкрепа сочат, че спора по делото е досежно приложението на материалния закон. Макар касаторът да твърди, че обжалваното съдебно решение страда и от пороците необоснованост и съществени нарушения на съдопроизводствените правила фактически не сочи доводи в подкрепа на тези твърдения. Налице е бланкетно посочване на двата порока по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, с оглед на което и в съответствие с чл. 218, ал. 1 и 2 АПК съдът не следва да обсъжда тези пороци на съдебния акт.

Касаторът твърди, че съдът е нарушил разпоредбите на чл. 36, ал. 2, т. 2 ЗТИП във вр. с чл. 283, ал. 1, т. 1 от Наредбата за съоръженията под налягане, чл. 208, ал. 1, т. 1 от Наредбата за въглеводородните газове и чл. 374, ал. 1, т. 1 от Наредбата за природния газ. Следва да се посочи, че съдът изобщо не е обсъждал разпоредбите на чл. 283, ал. 1, т. 1 от Наредбата за съоръженията под налягане и на чл. 374, ал. 1, т. 1 от Наредбата за природния газ, тъй като самият орган не е приел тези разпоредби за нарушени в акта си. С оглед на това доводите на касатора за неправилно приложение на материалния закон от съда по отношение на тези разпоредби е неотносим към предмета на спора.

Касаторът счита за неправилно тълкуването от съда на чл. 36, ал. 2, т. 2 ЗТИП във вр. с чл. 208, ал. 1, т. 1 от Наредбата за въглеводородните газове, тъй като не съответствало на целта на закона. Този довод на касатора е неоснователен.

Безспорно е, че газовите съоръжения и инсталациите за втечнени въглеводородни газове са съоръжения с повишена опасност по смисъла на чл. 32 ЗТИП и като такива са обект на специални изисквания и надзор, за да се гарантира поставената в чл. 2, т. 1 ЗТИП цел - осигуряване на безопасна експлоатация. Безспорно е също, че за постигането на тази цел законодателят е поставил специални изисквания към правоспособността и квалификацията на лицата, които извършват дейности с тези съоръжения, като за да гарантира своевременното изпълнение на релевантните дейности и за да запази отговорността и риска от тяхното извършване за лицето, на което е разрешено извършването на дейността, е регламентирал в чл. 36, ал. 2, т. 2 ЗТИП и вида на правната връзка между лицето, физически извършител на дейността, и търговеца.

Тази цел на закона е изключително точно, подробно и ясно разкрита от съда и той не се е отклонил от нея при преценката си на конкретния твърдян от органа факт, послужил като фактическо основание за издаване на оспорения акт.

Въпросът е, че този факт - липсата на наето по трудово правоотношение лице, с правоспособност по смисъла на чл. 208, ал. 1, т. 1, б. "в" от Наредбата за въглеводородните газове, към датата на издаване на оспорената заповед не съществува. Видно от доказателствата по делото още с подаването на възражението на уведомлението за започване на административното производство ответникът в касационното производство е представил доказателства за сключен трудов договор. Органът не само, както обосновано приема и съдът, не ги е обсъдил, той ги игнорирал.

В мотивите на заповедта органът сочи, че установил липса на трудов договор към 28.07.2016 г., но заповедта е издадена месец по-късно - на 30.08.2016 г. Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към датата на издаването му, т. е. преценката налице ли са елементите на фактическия състав на твърдяното от органа правно основание за издаване на акта следва да се направи към датата на издаването на акта, а не месец преди това. Издаването на акт, без към датата на издаването да са налице материалноправните предпоставки за това, не съответства на целта на закона и на целта, с която органът е овластен да упражнява властнически правомощия - целта не е да се издаде акт и да се отнеме правото за упражняване на право-регламентирана дейност, целта е дейността да се упражнява в съответствие със законовите изисквания и само тогава, когато след надлежно уведомяване несъответствията с нормативните изисквания не са отстранени следва да се премине към отнемане на правото на извършване на правно-регламентираната дейност. В случая, точно това основно свое задължение органът не е изпълнил.

С оглед на това основателен е доводът на ответника, че органът упражнил правомощията си в нарушение на принципа на съразмерност, визиран в чл. 6 АПК. Отнемането на правото да се извършва правно-регламентирана дейност без към датата на издаване на административния акт да е налице твърдяното несъответствие със законовите изисквания не осъществява изискването на чл. 6, ал. 1 АПК за упражняване от органа на правомощията му по разумен начин, добросъвестно и справедливо, още по-малко това съответства на изискването на чл. 6, ал. 2 АПК - актът и неговото изпълнение да не засягат права и законни интереси на адресата в по-голяма степен от най-необходимото за целта.

Горното прави извода на съда за незаконосъобразност на оспорената заповед правилен.

Що се отнася до мотивите на съда за невъзможността, а и за липсата на необходимост да се сключи трудов договор със собственика и управител на едноличното търговско дружество, което има разрешение за извършване на дейността и който собственик и управител притежава необходимата правоспособност, следва да се посочи, че те са съответни на нормалната житейска логика и на здравия разум.

Допуснатото от законодателя изключение от изискването за наличие на трудов договор в чл. 208, ал. 2 от Наредбата за въглеводородните газове очевидно е обосновано с неограничената отговорност на лицата - едноличен търговец и съдружник в събирателно и командитно дружество. Но въпросът е дали изпълнението на дейностите, за които се изисква правоспособност "заварчик на тръби", от собственика и управител на едноличното дружество, който притежава съответния сертификат, по какъвто и да било начин рефлектира върху качеството на изпълнението на дейността и с оглед на това върху възможността за носене на отговорност от неправомерни действия. Редакцията на чл. 208, ал. 2 от Наредбата за въглеводородните газове всъщност обезпечава по-голяма гаранция за отговорността за неправомерни действия, когато дейността, за която се изисква съответната правоспособност, се извършва от едноличния търговец или от съдружника в събирателното или командитното дружество, но тя по никакъв начин няма отношение към качеството на дейността, което се гарантира със сертификата за съответната правоспособност. Тъй като обективно не може да има отношение към качеството на извършване на дейността, то допуснатото от законодателя изключение следва да се тълкува в контекста на гарантиране на сигурна правна връзка между изпълнителя на дейността и лицето, на което е разрешено извършването на дейността.

Разгледана в този контекст конкретната хипотеза - на едноличен собствени и управител на дружество, който едновременно с това притежава и необходимата правоспособност, сочи на основателност на мотивите на съда. Едва ли има друго лице, извън собственика и управителя на едно еднолично търговско дружество, което да е така тясно и неразривно свързано със самото търговско дружество, и което да осъзнава и да носи цялата отговорност за законосъобразното упражняване на правно-регламентираната дейност. Трудовият договор не е по-голяма гаранция от притежаването на дружеството.

Доводите на касатора, че целите на закона няма да бъдат изпълнени, когато едно лице изпълнява три функции - на собственик, на управител и на заварчик, защото ако се наложи едновременно да представлява дружеството пред държавни органи и да ремонтира съоръжение с повишена опасност няма да е осигурено "постоянното наличие на необходимия специалист и това може да доведе до възникване на авария и злополука с латентен край", са най-малко несъответни на ролята и значението, което държавните органи имат в областта на надзора на съоръженията с повишена опасност. Държавните органи нямат за задача да бъдат в непрекъснат контакт с управителя на дружеството, на което е разрешено извършването на дейността, а имат за цел да гарантират спазването на законовите изисквания, без това да води до невъзможност от изпълнение на самата дейност. Още по-несъответен на целта на закона е и доводът на касатора, че управителят следвало да бъде сменен, за да се сключи договор с него в качеството му на лице, което притежава необходимата правоспособност, ако иска да изпълнява сам тази дейност.

За целите на закона - запазване на отговорността и риска от извършваната дейност върху лицето, на което е разрешено извършването на дейността, законодателят е следвало по-скоро да посочи коя форма на правна връзка не удовлетворява тези изисквания, например извършването на дейността по силата на граждански договор, а не да ограничава възможността едноличният собственик и управител на дружеството, който притежава необходимата правоспособност, да извърша дейността.

Видно от изложеното доводите на касатора за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон са неоснователни. Съдът правилно е тълкувал и приложил материалния закон. Извел е обосновано и правилно целта на закона, тълкувал е релевантната разпоредба с оглед на тази цел и е направил обоснован извод за незаконосъобразност на оспорената заповед, поради което решението му като правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответника искане и на основание чл. 143, ал. 4 АПК съдът следва да осъди Държавната агенция за метрологичен и технически надзор - юридическото лице, в чиято структура е органът - касатор, да заплати на ответника направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в размер на 450,00 лв. адвокатско възнаграждение съгласно договор за правна защита и съдействие № 0151216 от 24.03.2017 г.

Води от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд