Решение № 6689 от 30.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2938/2016 г.

Решение № 6689 от 30.05.2017 г. на ВАС по адм. д. № 2938/2016 г., V о., докладчик съдията Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по оспорване, подадено от М. М. Ж. срещу Заповед № РД-1070/1.02.2016 г. на министъра на образованието и науката, с която й е наложено дисциплинарно наказание "порицание". Жалбоподателката твърди, че са оспорената заповед е незаконосъобразна и издадена при отсъствие на материалноправните предпоставки на закона - чл. 146, т. 4 от АПК, поради което иска да бъде отменена. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и искането си излага в жалбата. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Ответникът - министърът на образованието и науката изразява становище за неоснователност на жалбата по подробни съображения, изложени в писмени защита. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо, като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административен акт, а разгледано по същество е основателно по следните съображения: С обжалваната Заповед № РД-1070/1.02.2016 г. на министъра на образованието на основание чл. 90, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 89, ал. 1, ал. 2, т. 1 и т. 5, чл. 92, ал. 1, предл. първо от Закона за държавния служител (ЗДСл) и чл. 91, ал. 1, т. 1-4 и чл. 93, ал. 1, чл. 94, ал. 1 и ал. 3, чл. 96 и чл. 97 от ЗДСл на М. М. Ж., "главен експерт" с ранг I младши, отдел "Национални научни инициативи", дирекция "Наука" на Министерството на образованието и науката (МОН) е наложено дисциплинарно наказание "порицание" (л. 11-18). В оспорената заповед е посочено, че се издава след като министърът на образованието и науката се запознава с доклад № 80810/23.11.2015 г. на директора на дирекция "Наука", решението на дисциплинарния съвет при МОН и доклад № 802-13/12.01.2016 г. на главния секретар на МОН, събраните в рамките на дисциплинарното дело доказателства и устните и писмените й обяснения. Въз основа на тези документи министърът е приел, че М. Ж. категорично отказва да изпълнява и бездейства по възложени от директора на дирекцията задачи, една от които е процедурата по предоставяне на национално съфинансиране за подготовката и участието на български колективи в научни проекти по Седма рамкова програма на ЕО за научни изследвания, които поради това са възложени на 18.11.2015 г. на нейни колеги. При наложило се от служебна необходимост второ преместване на служителите по стаите през 2015 г., а именно на 23.11.2015 г. М. Ж. е категорично е отказвала, което е възпрепятствало изпълнението на служебните ангажименти на нейна колежка. Изрично е посочено като нарушение и неспазване на работното време за периода 1.10.2015 г. до 23.11.2015 г., през който служителката е закъснявала или напускала по-рано работното си място без уважителни причини и оправдателен документ. Отделните групи бездействия/действия са определени общо като дисциплинарни нарушения по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от ЗДСл: неизпълнение на служебни задължения и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. Министърът е преценил, че нарушенията са извършени виновно. Като доказателства по делото са приети всички писмени доказателства, представляващи административната преписка. От събраните по делото доказателства и при извършената проверка по реда на чл. 168 АПК, при която следва да се преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона, настоящият съдебен състав намира следното: Независимо, че по делото не са представени доказателства за възникване на служебното правоотношение на М. Ж. с МОН няма спор между страните по делото, че тя е държавен служител в МОН и към датата на издаване на оспорената заповед е заемала длъжността "главен експерт" с ранг I младши, отдел "Национални научни инициативи", дирекция "Наука". Това обстоятелство се установява и длъжностната характеристика на служителката, с която тя е запозната на 23.07.2012 г. (л. 26-27) По делото са представени две заповеди на министъра на образованието и науката, които по своето съдържание могат да бъдат определени като актове за образуване на дисциплинарно производство против М. Ж. - Заповед № РД09-1824/10.12.2015 г. (л. 28) за образуване на дисциплинарно производство и Заповед № РД09-29/18.01.2016 г. (л. 150) с нареждане до председателя на дисциплинарния съвет за образуване на дисциплинарно производство. С писмо № 94-24266/14.12.2015 г. на министъра на образованието (л. 29-31) са поискани на основание чл. 93, ал. 1 от ЗДСл писмени обяснения от служителката по повод доклада на директора на дирекция "Наука" от 23.11.2015 г. В отговор на това писмо са депозирани писмени обяснения от М. Ж. с вх. № 94-24266/17.12.2015 г. адресирани от министъра на образованието и науката (л. 32-44), към което са приложени доказателства, обособени в 30 бр. приложения. С втория цитиран в оспорената заповед доклад от 12.01.2016 г. (л. 148) главният секретар на МОН е предложил да бъде насрочено изслушване на държавния служител М. Ж. и да й бъде определено наказание "порицание". Изрично в писмото е обърнато внимание, че нарушенията са открити на 23.11.2015 г. и спрямо тази дата следва да бъде спазен срока по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл. Видно от протокол от 15.01.2016 г. (л. 149) на тази дата от 9 часа министърът на образованието и науката е изслушал М. Ж. относно извършените от нея дисциплинарни нарушения на служебните й задължения, констатирани с доклад № 80810/211/23.11.2015 г. и във връзка с образуваното на 10.12.2015 г. дисциплинарно производство и дадените от нея писмени обяснения от 17.12.2015 г. След даване на писмените обяснения и устното изслушване е издадена нова заповед (Заповед № РД09-29/18.01.2016 г. (л. 150) с нареждане до председателя на дисциплинарния съвет за образуване на дисциплинарно производство. На практика с тази нова заповед се упражняват отново правомощия на министъра, които той вече е упражнил, независимо от различието в използваните изразни средства. По делото не са представени Заповед № РД 09-618/21.05.2013 г. и РД09-1229/23.09.2013 г. за назначаване на постоянния дисциплинарен съвет при МОН, но страните не спорят относно неговия персонален състав, който е променен по повод дисциплинарното производство на М. Ж. с разпореждане по доклад на председателя му поради прекратяване на служебното правоотношение на негов редовен член. Жалбоподателката не навежда доводи за допуснати нарушения при формиране на дисциплинарния състав, поради което при липса и на данни за допуснати такива, следва да се приеме за установено, че Л. С., Л. Й., А. С., К. К. и резервния чл. М. Ф. са законно определени за участие в дисциплинарния съвет на МОН, който е провел свое заседание по дисциплинарно дело № 1 за 2016 г. против М. Ж. на 20.01.2016 г. и е приел решение (л. 153), съдържащо становище за налагане на дисциплинарно наказание "порицание". В това решение лаконично са споменати само забавяне изпълнението на нареждането за преместване в друга стая и неспазването на установеното работно време за периода 29.09.2015 г. - 30.11.2015 г. Посочено е че са извършени нарушения на чл. 21 и чл. 23 от ЗДСл без да се конкретизира в какво се изразяват. Липсва въобще обсъждане на други действия/бездействия на държавната служителка, включително и по повод процедурата по предоставяне на национално съфинансиране за подготовката и участието на български колективи в научни проекти по Седма рамкова програма на ЕО за научни изследвания. На практика на заседанието на дисциплинарният съвет само е посочено, че са обсъдени писмото с искане за обяснения и дадените писмени обяснения, но в какво са изразявали тези обсъждания няма данни. Няма данни М. Ж. да е изслушана на това единствено заседание на дисциплинарния съвет, на което е и взето решението - становище, депозирано пред министъра на същия ден (л. 151). Съгласно чл. 94 от ЗДСл дисциплинарните наказания се налагат не по-късно от два месеца от откриване на нарушението и не по-късно от една година от извършването му. По делото няма данни жалбоподателката да е ползвала законоустановен отпуск за периода от откриване на описаните като нарушения обстоятелства - 23.11.2015 г. до налагане на дисциплинарното наказание - 18.02.2016 г., поради което следва да се приеме, че не е спазен законоустановения двумесечен срок по чл. 94, ал. 1 от ЗДСл, което представлява основание за нейното оспорване по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК. В рамките на дисциплинарното производство М. Ж. е депозирала писмени обяснения и е била изслушана от министъра на образованието и науката. Писмените обяснения са поискани с писмо, в което изцяло е възпроизведено съдържанието на доклада от 23.11.2015 г. на директора на дирекция "Наука", описващ нарушенията, възприети с оспорената заповед, поради което, следва да се приеме, че формално е спазена изцяло процедурата по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. Съгласно цитираната разпоредба дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства. Изслушването и даването на срок за писмени обяснения са предвидени като част от процедурата по налагане на дисциплинарни наказания на държавните служители, като единствения фиксиран момент, в който това следва да се извърши е преди налагане на наказанието. Естествено, за да имат практически смисъл тези действия при извършването им държавният служител трябва да знае за установяване на какви негови действия/бездействия, представляващи какви дисциплинарни нарушения се провежда процедурата, за да е възможно да изложи своята гледна точка (защитна теза). Но от друга страна моментът на искането на писмени обяснения и изслушването на държавния служител е предоставен на преценката на дисциплинарнонаказващият орган. В ЗДСл липсват норми, аналогични на правилата в Закона за Министерство на вътрешните работи, за запознаване на служителя с резултатите от работата на дисциплинарния съвет и предоставяне на този етап от процедурата на възможност за обяснения. В настоящия случай М. Ж. е представила подробни писмени обяснения с приложени към тях доказателства и е изслушана лично от министърът на образованието и науката преди заседанието на дисциплинарния съвет и взетото от него становище, в което обаче липсва конкретика относно извършените установявания и е много по-общо и неясно от доклада от 23.11.2015 г. След изслушването на 15.01.2016 г. министърът е наредил председателят на дисциплинарния съвет да образува дисциплинарно дело, което вече е разпоредено да бъде образувано с друга предходна заповед от 10.12.2015 г. Видно от протокола на заседанието на дисциплинарния съвет той не е провел цялостно обсъждане на целия доклада на дирекция "Наука" и въобще не са коментирани представените от М. Ж.. Напълно неясно е как е достигнато до становището да бъде направено предложение за налагане на дисциплинарно наказание и неговия вид. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че при провеждане на дисциплинарното производство са допуснати такива съществени нарушения: неспазване на срока за налагане на наказание, формално провеждане на дисциплинарното производство пред дисциплинарния съвет и неустановяване на всички обстоятелства, които са включени в обстоятелствената част на издадения административен акт, които обусловят отмяна на оспорената заповед. От събраните по делото писмени доказателства настоящият съдебен състав приема, че не е възможно да се счете за установено, че всички описани в оспорената заповед обстоятелства са осъществени (особено тези, свързани с отказ да се изпълняват възложени задачи по процедурата по предоставяне на национално съфинансиране за подготовката и участието на български колективи в научни проекти по Седма рамкова програма на ЕО за научни изследвания). Начинът на описание на това нарушение е в противоречие с изискването на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСЛ, а именно липсва точно описание на извършеното нарушение, датата и мястото, където е извършено, обстоятелствата, при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават и конкретните служебни задължения, които са били виновно нарушени. Тези нарушения могат да бъдат определени като основания за оспорване по чл. 146, т. 2 от АПК и ограничават процеса по доказването на наличието на фактическите основания за издаване на оспорената заповед, от което следва и противоречие на материалния закон - чл. 146, т. 4 от ЗДСл. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че в оспорената заповед е издадена от компетентен орган (съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията министърът е орган по назначаването на служителите в съответното министерство), но при нарушение на процедурата, изискването за форма и липса на материалноправните предпоставки на закона. Липсват каквито и да е било твърдения и доказателства, че издадената заповед противоречи на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК, но с оглед другите констатирани нарушения оспорването се явява основателно и оспорената Заповед № РД-1070/1.02.2016 г. на министъра на образованието и науката, с която на М. Ж. е наложено дисциплинарно наказание "порицание" следва да бъде отменена. По водене на делото жалбоподателката не е направила разноски, поради което независимо от изхода на спора и направеното искане, разноски не следва да й бъдат присъждани. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховния административен съд, Пето отделение