Решение № 948 от 6.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7753/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е касационната жалба, подадена от ЕТ М. Алексиева Д. , [населено място], обл. Благоевград, чрез редовно упълномощен процесуален представител, срещу решение 1192 от 15.04.2024 г., постановено по адм. дело 988/2022 г. по описа на Административен съд Благоевград. В жалбата се твърди, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за неправилни изводите на първостепенния съд, че решението за налагане на финансова корекция е издадено от компетентен орган, тъй като не е взел предвид, че макар изпълнителният директор на Държавен фонд Земеделие и изпълнителният директор на Разплащателната агенция /РА/ да са едно и също лице, в конкретния случай последният е действал като представляващ фонда, а не като представляващ РА и поради това оспореният акт е нищожен, като издаден извън компетентността му. Сочи, че съдът неправилно е приел, че административния акт отговаря на изискванията за форма и съдържание, тъй като в него не са посочени конкретни неизпълнения, нито пък са заявени правните основания, на база на които е издаден акта, които да са относими към твърдените неизпълнения. Намира, че административният орган е започнал несвоевременно административно производство за налагане на санкции, без възможност за защита на бенефициерите, което представлявало злоупотреба с права и е недопустимо. Изразява становище, че приложимата Наредба 30/2008 г. посочва случаите, в които РА може да претендира връщане на платени суми, но в тях не се включва неизпълнение на бизнес план или индикатори, а съвсем различни предпоставки, на които органът изобщо не се позовава. Жалбоподателят развива доводи, че необосновано съдът е приел за установено, че при издаване на РФК са спазени изискванията на чл. 72 ЗУСЕФСУ, тъй като при определяне размера на финансовата корекция не са били отчетени естеството и сериозността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство, както и финансовото му отражение върху средствата от ЕСИФ, съответно нито в хода на административното производство, нито пред първата инстанция са били събрани доказателства в тази насока. Изложени са подробни съображения за неприложимост на Правилата за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките по ПРСР 2007-2013 г. /Правилата/ и за изтекъл давностен срок при установяване на нередност и определяне на финансова корекция, съгласно изискванията на Регламент 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година. Иска се отмяна на оспорения съдебен акт и постановяване на нов с който да бъде обявена нищожността на издаденото решение за налагане на финансова корекция, алтернативно да бъде отменено същото като незаконосъобразно. Претендира присъждане на направените по делото разноски за двете съдебни инстанции. По делото е направено искане от 20.11.2024 г. за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз (СЕС), за тълкуване на следните четири въпроса:

1.Съвместими ли са с оглед нормата на чл. 49 от Харта на основните права на Европейския съюз (2016/С 202/02) Правила по чл. 27, ач. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения u/uлu неспазвания по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г, представляващи основания за извършване на финансови корекции, с които се определят процентни показатели за определяне размера на финансовите корекции, каквито към момента на твърдяните нарушения не са съществували?

2.Допустимо ли е с оглед нормата на чл. 49 от Харта на основните права на Европейския съюз (2016/С 202/02) въвеждане на национачни норми - Правила по чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения и/или неспазвания по мерките от ПРСР 2007 - 2013 г, с които със задна дата се преуреждат отношения по начин, какъвто не е съществувал към датата на тяхното възникване и въз основа на които се налагат имуществени санкции под формата на финансови корекции?

1. Следва ли принципът на правна сигурност да се тълкува в смисъл, че не позволява преуреждането със задна дата на вече възникнали въз основа на специални норми отношеня между държавата и частни лица, ако с това преуреждане се засягат по неблагоприятен начин оправданите правни очаквания на частноправните субекти и вече придобити от тях права?

1. Като се има предвид решението на Съда по делото Plantanol, Решение от 10 септември 2009, дело С-201/08, ECLI:EU:C:2009:539, следва ли принципът на защита на оправданите правни очаквания, като основен принцип на правото на ЕС, да се тълкува в смисъл, че не позволява държава членка да измени, без достатъчно гаранции за предвидимост, приложимата правна уредба към налагане на санкции при констатиране на нередности във връзка с усвояване на средства на ЕС, като приеме правни норми, с които да въведе санкции и изисквания, каквито към датата на възникване на отношенията не са съществували?

Ответникът изпълнителен директор на Държавен фонд "Земеделие" /ДФЗ/, с писмена молба, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на касационната жалба. Претендира присъждане на разноски.

Представителят на Върховната прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

Настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от надлежна страна и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК.

Разгледана по същество е неоснователна.

С обжалваното решение административният съд е отхвърлил жалбата на ЕТ М. Алексиева Д. срещу решение 01/311/01355/3/01/04/02 за налагане на финансова корекция с изх. 01-6500/8561#13 от 08.08.2022 г., издадено от Изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с което на едноличния търговец е определена финансова корекция от 116 793,70 лв. Със същото решение съдът е оставил без уважение искането на ЕТ М. Алексиева Д. за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския Съюз. За да постанови решението си, съдът след изясняване на фактическата обстановка и във връзка с приетото по делото заключение по допуснатата съдебно счетоводна експертиза /ССчЕ/, е приел, че оспореното решение е издадено от компетентен орган, в предписаната от закона форма, съдържа изложение на фактически и правни основания, и е издадено при спазване на административнопроизводствените правила на чл. 73, ал.2 от ЗУСЕФСУ. Първостепенният съд е преценил, че искането за отправяне на преюдициално запитване е неоснователно, по аргумент от разпоредбите на чл. 267, ал. 3 ДФЕС и чл. 630 от ГПК, както и преценката, че формулираните въпроси по своята същност не представляват искане за тълкуване на разпоредби на правото на ЕС, а искане СЕС да отговори на правни въпроси съобразно конкретните факти на спора по делото, което е недопустимо и е предмет на съдебен контрол, осъществяван от националните съдилища. Посочено е, че чрез използваната формулировка се прави опит да се тълкуват конкретни вътрешноправни разпоредби, като се твърди установено противоречие с правото на ЕС. Анализирани са приложимите разпоредби на Делегиран регламент (ЕС) 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета и обстоятелството, че според чл. 1 от Правилата, същите са изготвени в съответствие с член 30 от Регламент (ЕС) 65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на селските райони (за заявки за окончателно плащане по мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 2013 г., подадени преди 1 януари 2015 г./, публикуван в OB, L 25, 28.01.2011 г., на Европейския съюз, и член 35 от Делегиран регламент (ЕС) 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на селските райони и кръстосаното съответствие, публикуван в OB, L 181, 20.06.2014 г., на Европейския съюз /за заявки за окончателно плащане по мерките от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 2013 г., подадени след 1 януари 2015 г./. Преценено е, че законосъобразността на процесните Правила е била вече предмет на съдебен контрол видно от решение 3618 от 10.03.2020 г., постановено по адм. дело 14154/2019 г. на Върховен административен съд, потвърдено с решение 15545/15.12.2020 г., постановено по адм. дело 8071/2020 г. на петчленен състав на Върховния административен съд.

За да остави без уважение жалбата на ЕТ М. Алексиева Д. , първостепенният съд е счел за безспорно установено, че жалбоподателят е ползвател по сключен с ДФЗ договор за подпомагане договор 01/311/01355 от 06.10.2014 г. за отпускане на финансова помощ по мярка 311 Разнообразяване към неземеделски дейности от Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода 2007 г. 2013 г., подкрепена от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони /ЕЗФРСР/, сключен на основание чл. 31, ал. 2 от Наредба 30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка Разнообразяване към неземеделски дейности от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 г. 2013 г. /Наредба 30/2008 г./. Предмет на сключения договор е предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за осъществяването на проект 01/311/001355 от 31.05.2013 г. изграждане на къща за гости в УПИ ХІІ-62, кв. 11, [населено място], общ. Кресна, област Благоевград, като първоначално одобрената безвъзмездна финансова помощ е в размер на 140 237. 18 лева, а с последващи анекси окончателният размер на помощта е определен в размер на 116 862. 91 лв., в която се включва и сумата от 87 498. 01 лв. - междинно плащане на обособена част от проекта. Според т. 4. 12 от сключения договор ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор, в съответствие с одобрения бизнес план и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, а в т. 4. 18 от същия договор е предвидено, че ползвателят следва да изпълни одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. В мотивите на обжалваното решение са анализирани клаузите на договора, касаещи отговорността при неизпълнение /т. 8. 1./, както и дефинициите на използваните приложими понятия, включително определението за "одобрен проект". За безспорно установено по делото, съдът е приел, че проектът е реализиран, а ДФЗ изплатил субсидия в общ размер на 116 793. 70 лв. Първостепенният съд е отразил, че с решение 483 от 17.03.2021 г., постановено по адм. дело 702/2020 г., Административен съд Благоевград е отменил Акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/ 01/311/01355/3/01/04/01 с изх. 01-6500/8561 от 20.07.2020 г. и това решение е оставено в сила с окончателно решение 1208 от 09.02.2022 г., постановено по адм. дело 6156/2021 г по описа на Върховния административен съд. В постановеното от ВАС решение е възприето, че АУПДВ е издаден след изменението на Закона за подпомагане на земеделските производители /ЗПЗП, ДВ, бр. 51/2019 г., в сила от 28.06.2019 г./ и съответно при действието на чл. 27, ал. 6 от същия закон, той препраща към прилагане на правилата и предвидения ред в ЗУСЕСИФ /понастоящем ЗУСЕФСУ/. Съобразена е трайната съдебна практика, че непостигането на заложените в бизнес плана финансови показатели представлява неизпълнение на одобрените индикатори по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 7 от ЗУСЕСИФ и е изведен извод, че дължимостта на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ е следвало да се установи с издаването на решение за финансова корекция по реда на чл. 73 ЗУСЕСИФ.

След постановяване на окончателното решение на ВАС е било открито производство по налагане на финансова корекция във връзка с установено неизпълнение на заложените в бизнес плана финансови показатели, представляващо неспазване на договорни и нормативни задължения, установено в хода на извършената проверка на място след плащане в периода от 15.07.2019 г. до 17.06.2019 г. и извършени допълнителни административни проверки. Констатациите на административния орган са, че за финансова година 2016 г. са установени приходи в размер на 9 834, 85 лв. лева, което представлява изпълнение от 8,41 % спрямо заложените в производствената програма 117 000 лева; за финансовата 2017 г. е установено, че са изпълнени приходи в размер на 8 303, 35 лева, като същото представлява 7,10 % от прогнозираните финансови параметри за втората година от производствените параметри в бизнес плана; за финансовата 2018 г. са установени приходи в размер на 15 238, 44 лева, което е 13,02% спрямо заложените в програмата за съответната година 117 000 лева. В оспорения административен акт е отразено, че за три пълни финансови години /2016 г., 2017 г. и 2018 г./ са реализирани приходи в размер на 9,51 % спрямо заложените в бизнес плана, изчислени средноаритметично за проверения период и поради това е определена санкция в размер на 100 % от предоставената финансова помощ 116 793,70 лева, при условията на т. 30 от Правилата за определяне размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и 7 от ЗПЗП по мерките по ПРСР 2007-2013 г. При издаване на РФК е взето предвид, че с писмо с вх. 01-6500/96561#12 от 03.05.2022 г. оспорващият е подал възражение, което е подробно обсъдено от управляващия орган и е счетено за неоснователно. По делото е допусната съдебно-счетоводна експертиза /ССчЕ/, според заключението на която констатациите и изчисленията на вещото лице относно проверените и взети предвид от органа години /2016 г., 2017 г. и 2018 г./ съвпадат изцяло с тези по оспореното решение. Експертът е посочил, че средноаритметичният процент на изпълнение на бизнес плана за трите финансови години е в размер на 9,51 %, т.е. реализираните приходи, изчислени средноаритметично за всички проверявани години, са под 20% от предвидените приходи в одобрения бизнес план, съответно размерът на финансовата корекция е определен като 100 % от предоставената по договора безвъзмездна финансова помощ. На основание събраните по делото писмени доказателства и приетата експертиза, първостепенният съд е преценил, че атакуваният административен акт е издаден от компетентен орган, съответства на изискването за форма, подробно е мотивиран и съдържа фактически и правни основания за неговото издаване, като е изведено заключение, че актът е постановен при спазване на всички административнопроизводствени правила и в съответствие с относимите материалноправни норми.

Решението е правилно.

Обосновано съдът е приел, че оспореното РФК е издадено от материално компетентен орган, като съображенията му за това се споделят изцяло от настоящия съдебен състав. По смисъла на § 1, т. 13 от Допълнителните разпоредби на ЗПЗП, Разплащателната агенция е специализирана акредитирана структура за приемане на заявления, проверка на условията и извършване на плащания от Европейските земеделски фондове и за прилагане на пазарни мерки, включително интервенция на пазарите на земеделски продукти, по правилата на законодателството на Европейския съюз. Съгласно чл. 18, ал. 1 ЗПЗП, органи на Държавен фонд "Земеделие", който е и разплащателна агенция, са управителният съвет и изпълнителният директор. Изпълнителният директор на фонда - изпълнителен директор и на разплащателната агенция, организира и ръководи дейността на агенцията, и я представлява /чл. 20а ЗПЗП/, т.е. компетентността на издателя на акта произтича включително от цитираната разпоредба. Поради това не могат да бъдат споделени доводите на касационния жалбоподател, че макар изпълнителният директор на фонда и на РА да са едно и също лице, същият не е действал като представляващ агенцията.

Съдът точно е констатирал, че на 06.10.2014 г. между ДФЗ и ЕТ М. Алексиева Д. е сключен договор 01/311/01355 за отпускане на финансова помощ по мярка 311 Разнообразяване към неземеделски дейности от ПРСР за периода 2007 г. 2013 г., като според т. 1.1. ДФЗ предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ, представляваща до 70 % от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи, свързани с осъществяването на проект 01/311/001355 от 31.05.2013 г. В глава ІV от договора е посочено, че Фондът има право да упражнява постоянен контрол за целевото изпълнение на инвестицията, включително като извършва проверки на място и изисква от ползвателя съответните документи и справки. В т. 4. 4, б. "а" - "и" от този договор са предвидени случаите, при които ДФЗ може да откаже изплащане на цялата или на част от финансовата помощ и да претендира възстановяване от ползвателя на цялата или на част от изплатената финансова помощ. Ясно е регламентирано, че ползвателят на помощта има право да получи финансовата помощ в договорения размер, като се задължава да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по договора. В съответствие с одобрения проект и Таблицата за одобрените инвестиционни разходи - т. 4. 12 от договора, както и в срок от 5 години от сключването на договора, той е длъжен да използва активите - предмет на подпомагане по договора, единствено и само по предназначението и за целите по одобрения проект - т. 4. 17, б. "а". В т. 4. 18 от договора е отразено, че ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. В глава VІІІ, т. 8. 1 е предвидена отговорност при неизпълнение, като е договорено, че когато ползвателят не изпълнява свои нормативни и/или договорни задължения след изплащане на помощта на каквато и да е част от договорената финансова помощ, както и когато ползвателят изкуствено е създал условията за изпълнение на изискванията за получаване на помощта, за да извлече облага в противоречие с целите на мярката и/или бъде установена функционална несамостоятелност, ДФЗ може да поиска връщане на вече изплатени суми, заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта, като спазва изискванията на чл. 46 и чл. 47 от Наредба 30 от 11.08.2008 г. За извършване на контрол по изпълнението на гореописания договор и след постановяването на решение 1208 от 09.02.2022 г., постановено по адм. дело 6156/2021 г по описа на ВАС, е извършена проверка на място след плащане в периода 15.07.2019 г. до 17.06.2019 г. и допълнителните административни проверки, като констатациите на проверяващия орган са, че за 2016 г. са установени приходи в размер на 9 834, 85 лв. лева, което представлява изпълнение от 8,41 % спрямо заложените в производствената програма 117 000 лева; за финансовата 2017 г. е установено, че са изпълнени приходи в размер на 8 303, 35 лева, като същото представлява 7,10 % от прогнозираните финансови параметри за втората година от производствените параметри в бизнес плана; за финансовата 2018 г. са установени приходи в размер на 15 238, 44 лева, което е 13,02% спрямо заложените в програмата за съответната година 117000 лева. При обсъждане валидността и законосъобразността на атакувания административен акт, първостепенният съд се е позовал на приета по делото ССчЕ, според която съответният размер на реализираните приходи от дейността изцяло съответстват с констатациите в РФК, като средноаритметичният процент на изпълнение на бизнес плана за трите финансови години е в размер на 9,51 %, което изпълнение попада в хипотезата на т. 30 от Приложение към раздел I Общи положения от Правилата. При тези вярно установени факти, първостепенният съд е извел обосновани правни изводи.

Административният съд правилно е преценил, че в хода на производството по издаване на оспорения акт не са били нарушени процесуалните правила. По изложените по-горе съображения относно материалната компетентност на издателя на оспорения акт не могат да бъдат споделени доводите на касационния жалбоподател за неизпълнение на изискванията на чл. 69, ал. 1 и ал. 2 ЗУСЕФСУ. Констатираното неизпълнение на заложените в бизнес плана приходи от дейността е основание управляващият орган, в случая изпълнителният директор на ДФЗ, който е и изпълнителен директор на РА, да инициира, а впоследствие и да проведе процедура по администриране на нередност. Вярно е, че проверките относно неизпълнението за трите пълни финансови години /2016, 2017 и 2018 г./ са били извършени в хода на производството по издаване на АУПДВ, но съставеният в тази връзка контролен лист е официален документ и се ползват с материална доказателствена сила, която не е била оборена в хода на съдебното производство, съответно установяванията в него не са били опровергани от настоящия жалбоподател. С решенията, постановени по повод отменения АУПДВ, се указва единствено друг процесуален ред по частична отмяна на предоставената безвъзмездната финансова помощ, без това да засяга установяванията в хода на производството. Поради това няма пречка констатациите от проверката на място след плащане в периода 15.07.2019 г. до 17.06.2019г. да бъдат взети предвид при откриване на производството по налагане на финансова корекция по реда на ЗУСЕФСУ.

Настоящата касационна инстанция намира за правилни изводите на административния съд, че атакуваното РФК е издадено в предвидената в закона форма и е мотивирано - съдържа фактически и правни основания за неговото издаване, представляващи подробно изложение на фактите, които са взети предвид от органа за преценката му, че ползвателят на помощта е нарушил нормативни и договорни задължения, в какво се състоят същите и кои разпоредби от сключения договор и приложимото материално право са нарушени. Съгласно § 1, т. 19 от ДР на Наредба 30/2008 г. "проект" е заявление за подпомагане, заедно с всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени и допустими за финансиране по ПРСР. Кандидатите за финансово подпомагане подават в областната дирекция на фонда заявление за подпомагане по образец приложение 5 и прилагат документите, указани в същото приложение - чл. 26, ал. 1 от Наредбата. Според чл. 16, ал. 2 от Наредба 30/2008 г. един от задължителните реквизити към заявлението е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализиране на целите по чл. 2. В § 1, т. 6 от ДР на Наредба 30/2008 г. е дадена легална дефиниция на понятието "икономическа жизнеспособност" а именно: генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на предприятието за периода на бизнес плана. Съгласно разпоредбата на чл. 27, ал. 3 от приложимата наредба решението за одобряване на заявлението за подпомагане се взима въз основа на съответствието на заявлението с: 1. целите, дейностите и изискванията, определени с наредбата и 2. критериите за оценка, посочени в приложение 6, т. е. оценката не е само на база критериите в приложението. Изготвянето на бизнес плана и предвидените в него стойности на планираните приходи са дело на кандидата за получаване на подпомагане, като доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била основание да бъде одобрен проектът му за финансиране. В този смисъл бизнес планът и заявените в него стойности са относими за постигане на целите на мярка 311, тъй като по този начин се доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост на проекта за съответния период. Неизпълнението на финансовите показатели на одобрения бизнес план води до несъответствие с целите, дейностите и изискванията на мярка 311, определени в Наредба 30/2008 г. Дефиницията на "нередност" визира нарушение на правото на Съюза, поради което в случая непостигането на заявените приходи от дейността представлява нередност, изразяваща се в нарушаване на поетите от бенефициента договорни и вменените му нормативни задължения, в каквато насока са обоснованите изводи на административния съд.

Принципно е вярно твърдението, че в текста на чл. 46, ал. 3 от Наредба 30/2008 г. са посочени случаите, в които РА може да претендира връщане на платени суми и в тях не се включва неизпълнение на бизнес план или индикатори. При издаване на РФК обаче, административният орган не се е позовал на цитираната разпоредба, а на нормите на чл. 46, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Съгласно чл. 46, ал. 1 от Наредба 30/2008 г., в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта, а съгласно ал. 2, РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или лихвата върху тях в изброените в разпоредбата конкретни случаи. Съгласно т. 4. 18 от договора ползвателят е длъжен да спазва одобрения проект за срок от 5 години от сключване на договора. Оттук следва извода, че заложените в бизнес плана финансови показатели са индикатори за изпълнение на проекта и непостигането им води до отмяна изцяло или частично на финансовата помощ на посочените правни основания.

Настоящият съдебен състав не възприема развитото в касационната жалба становище, че при издаване на РФК не са спазени изискванията на чл. 72 ЗУСЕФСУ, тъй като при определяне размера на финансовата корекция не са били отчетени естеството и сериозността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство, както и финансовото му отражение върху средствата от ЕСИФ, съответно нито в хода на административното производство, нито пред първата инстанция са били събрани доказателства в тази насока. Както административният орган, така и съдът са изложили подробни съображения за това, че реализирането на по - ниски от заложените в плана приходи от дейността засягат условията за изпълнение на инвестицията, въз основа на които проектът е бил оценен като допустим за подпомагане, защото именно с оглед на заложените в бизнес плана прогнозни приходи от дейността поетият ангажимент за поддържане на работни места, за запазване на субсидирани активи, проектът е бил определен като допустим, сключен е договор за подпомагане и е изплатена финансовата помощ по него. Финансовото отражение на неизпълнението на одобрените индикатори /заложените в бизнес плана приходи/ е безспорно установено, както въз основа на констатациите на органа, така и въз основа на заключението на вещото лице по допуснатата ССчЕ. Изрично в мотивите на съдебния акт е отразено, че при неизпълнение на договорените и нормативни задължения за реализиране на определен процент приходи от субсидираната дейност за три пълни финансови години съобразно посоченото в бизнес плана налице е и причинно - следствена връзка между поведението на оспорващия и извършеното нарушение - с бездействието си бенефициентът нарушава конкретни норми на националното законодателство, изрично посочени в оспореното решение, нарушението има финансово отражение /по аргумент от чл. 2, т. 37 от Регламент 1303/.

Обосновани са изводите на първостепенния съд за приложимост на Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл. 27, ал. 6 и ал. 7 от ЗПЗП по мерките от ПРСР 2007 2013 г. Въпросът относно липсата на придадено обратно действие на Правилата е разрешен с постановеното решение 3618/10.03.2020 г. по адм. дело 14154/2019 г. на Върховния административен съд, първо отделение, оставено в сила с решение 15545/15.12.2020 г., постановено по адм. дело 8071/2020 г. от петчленен състав на Първа колегия на съда. Лишени от правна опора са възраженията на касационния жалбоподател, че формулираният национален правен инструмент не съответствал на целите и смисъла на разпоредбите на Делегираният Регламент (ЕС) 640/2014 на Комисията от 11 март 2014 година, с който се отменя Регламент (ЕС) 65/2011. Правилата са изготвени в съответствие с чл. 35 от Делегирания регламент, който урежда последиците от неспазване на критериите за допустимост, различни от размера на площите или броя на животните, както и на ангажименти или други задължения. Утвърдените правила съдържат регламентация на случаите, в които се исканото подпомагане се оттегля изцяло или частично, как управляващият орган следва при неспазване на ангажиментите или други задължения за отчете тежестта, степента, продължителността и системността на неспазването във връзка с условията за подпомагане, как следва да се процедира при многогодишни ангажименти или плащания и др. Не може да бъде споделен и доводът, че неприложимостта на правилата произтича включително от отмяната на Регламент (ЕС) 65/2011. Действително приетите Правила са издадени на основание чл. 30 от Регламент (ЕС) 65/2011, който е отменен и недействащ към датата на приемането им. С чл. 41 от Делегиран Регламент (ЕС) 640/2014 е отменен Регламент (ЕС) 65/2011 и съгласно чл. 42 Делегиран Регламент (ЕС) 640/2014 следва да се прилага за заявления за помощ или искания за плащане, свързани с пазарни години или премийни периоди, които започват от 1 януари 2015 г. Следователно, Регламент (ЕС) 65/2011 урежда правилата за прилагането на процедурите за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на съфинансираните мерки за подпомагане на развитието на селските райони по заявления, подадени преди 1.01.2015 г. Регламент (ЕС) 65/2011 е бил в сила към момента на предоставяне на финансовата помощ по ПРСР за периода 2007 - 2013 г., поради което правоотношенията във връзка с предоставянето на помощта са възникнали при неговото действие и продължават към датата на приемане на Правилата /в този смисъл решение 15545/15.12.2020 г., постановено по адм. дело 8071/2020 г. по описа на ВАС, петчленен състав.

Верни са и изводите на първостепенния съд, че в случая не е изтекъл давностният срок за установяване на нередност и определяне на финансова корекция. При обсъждане на релевираното възражение съдът се е позовал включително на ал. 3 на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95, според която разпоредба срокът за давност се прекъсва от всяко действие на компетентните органи, което е нотифицирано на лицето, свързано с разследването или правните действия, отнасящи се до нередността, а оттам и давностния срок започва да тече отначало след всяко такова действие, като в конкретния случай, давността е прекъсната с извършване на проверките на място в периода 15.07.2019 г. до 17.06.2019г., след което е проведено производство по издаване на АУПВ, последвано от производство за налагане на финансова корекция, приключило с издаване на оспореното решение, поради което не са налице и предпоставките по ал. 4 на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 във връзка с настъпването на абсолютната погасителна давност. Поради това предприетите от административния орган действия са изцяло в съответствие със застъпеното в практиката на СЕС схващане, че предвиденият в разпоредбата на чл. 3, § 1 от Регламент 2988/95 срок следва да гарантира правната сигурност на икономическите оператори, които трябва да са в състояние да установят кои техни операции са породили окончателните последици и за кои все още може да се води процедура за установяване на нередност. С оглед всичко изложено касационният съдебен състав намира, че с обжалваното съдебно решение безспорно е установено, че ползвателят на помощта е нарушил договорните и нормативните си задължения, поради което за административния орган е възникнало правото да наложи процесната финансова корекция в размер на 100% от предоставената помощ.

По искането за отправяне на преюдициално запитване до съда на Европейския съюз /СЕС/:

Върховният административен съд, като се запозна с конкретно поставените от процесуалния представител на касационния жалбоподател въпроси, намира следното:

Съгласно чл. 628 от ГПК, когато тълкуването на разпоредба от правото на Европейския съюз или тълкуването и валидността на акт на органите на Европейския съюз е от значение за правилното решаване на делото, българският съд прави запитване до Съда на европейските общности. От своя страна разпоредбата на чл. 629, ал. 3 от ГПК, предвижда, че съдът, чието решение не подлежи на обжалване, винаги отправя запитване за тълкуване, освен когато отговорът на въпроса произтича ясно и недвусмислено от предишно решение на Съда на Европейските общности или значението и смисълът на разпоредбата или акта са толкова ясни, че не будят никакво съмнение.

Предпоставка за отправяне на преюдициално запитване по реда, предвиден в цитираните разпоредби е кумулативното наличие на следните условия: да се иска тълкуване на разпоредба от правото на Европейския съюз; тази разпоредба да е приложима пряко или косвено към спора пред националния съд; искането да се основава на правната и фактическата обстановка по спора пред националния съд, тоест въпросът да е релевантен към предмета на спора; искането да е от значение или да е необходимо за правилното решаване на делото.

В конкретния случай несъгласието на страните по делото с даденото от националния съд тълкуване по конкретно дело и/или с установената в дадена материя съдебна практика обаче, не е предвидено като основание за отправяне на преюдициално запитване, нито в чл. 267 ДФЕС, нито в съдебната практиката на СЕС.

Касационният съдебен състав преценява, че в случая е налице практика на СЕС, формирана в областта на възстановяването чрез определяне на финансови корекции на неправомерно получена от бенефициери финансова помощ по мерките от ПРСР 2007-2013 г., даваща ясни насоки на националния съдия по приложението на съюзните разпоредби. Следва да се има предвид, че към датата на сключване на процесния договор за отпускане на финансова помощ по мярка 311 - 06.10.2014 г., е относимо определението за нередност, дадено в чл. 1, § 2 от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 на Съвета от 18 декември 1995 година относно защитата на финансовите интереси на Европейските общности (Регламент 2988/95). Така и според чл. 2 § 1, б. ж от Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) 352/78, (ЕО) 165/94, (ЕО) 2799/98, (ЕО) 814/2000, (ЕО) 1290/2005 и (ЕО) 485/2008 на Съвета, "нередност" означава нередност по смисъла на чл. 1, § 2 от Регламент (ЕО) 2988/1995. Според дадената в този текст легална дефиниция на понятието, нередност е всяко нарушение на разпоредба на правото на Общността, в резултат на действие или бездействие от икономически оператор, което е имало или би имало за резултат нарушаването на общия бюджет на Общностите или на бюджетите, управлявани от тях, или посредством намаляването или загубата на приходи, произтичащи от собствени ресурси, които се събират направо от името на Общностите или посредством извършването на неоправдан разход. С Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 се въвеждат общи правила, отнасящи се до единните проверки и до административните мерки и санкции, касаещи нередностите по отношение на правото на Съюза, с цел да се противодейства на действията, насочени срещу финансовите интереси на Съюза във всички области. Налице е практика на СЕС (Решение от 26 май 2016г. по съединени дела С-260/14 и С-261/14, т. 46), според която понятието "нередност" по смисъла на член 1, параграф 2 от Регламент 2988/95 трябва да се тълкува като отнасящо се не само до всяко нарушение на това право, но и до нарушаването на разпоредбите на националното право, които допринасят за обезпечаване на правилното прилагане па правото на Съюза в областта на управлението на финансирани със средства на Съюза проекти. Регламент 2988/95 единствено установява общи правила за контрол и налагане на санкции с цел защита на финансовите интереси на Съюза, като възстановяването на неправилно използваните средства трябва да се извърши въз основа на други разпоредби, а именно, когато това е необходимо, въз основа на секторните разпоредби (Решение на СЕС от 18 декември 2014 г. по дело С-599/13, т. 37, Решение от 26 май 2016г. по дело С-260/14 и С-261/14, т.32 решение Chambre de commerce et d'industrie de I'lndre, EU: C: 2011: 867, t. 33). По силата на чл. 2, параграф 3, както и трето, пето и осмо съображение от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95 в рамките на секторните правила, установени в съответствие с конкретните общностни политики, се определят реда и условията за децентрализирано управление на бюджета, правилата и принципите, приложими за националните системи за управление и контрол, нередностите, както и административните мерки и санкции. Компетентните национални органи трябва да вземат предвид секторните разпоредби, за да определят дали дадено поведение представлява нередност и да извършат възстановяването на неправилно използваните средства.

Противно на твърдението на касационния жалбоподател, наложената финансова корекция няма характер на санкция, а представлява административна мярка, последица от установяването, че условията, необходими за получаване на облагата, произтичаща от общностната правна уредба, не са спазени, като по този начин получената облага се оказва недължима (Решение на СЕС от 4 юни 2009г. по дело С-158/08, т.28; Решение от 14 септември. 2014г. по дело С-341/14, т.45, Решение от 18 декември 2014г по дело С-599/13, т.36, Решение от 26 май 2016г по дело С-260/14 и С-261/14, т.50). В контекста на гореизложените съображения следва да се отбележи, че са налице национални правила, регламентирани в Наредба 30 от 11.08.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка Разнообразяване към неземеделски дейности от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г. (Наредба 30/2008г.). Съгласно категоричната разпоредба на чл. 56 от Регламент (ЕС) 1306/2013, когато нередности или небрежност са открити при дейностите или програмите за развитие на селските райони, държавите членки извършват финансовите корекции, като изцяло или частично отменят съответното финансиране от Съюза. Държавите членки вземат предвид естеството и сериозността на разкритите нередности и нивото на финансовата загуба, причинена на ЕЗФРСР. Според чл. 58, § 1 и 2 от Регламент (ЕС) 1306/2013 в рамките на общата селскостопанска политика /ОСП/ държавите членки приемат всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби и вземат всички необходими мерки с оглед осигуряването на ефективна защита на финансовите интереси на Съюза, по-специално като предотвратяват, разкриват и отстраняват нередности и измами, и възстановяват неправомерните плащания с лихви и завеждат съдебни дела за целта, според случая. Държавите членки създават ефективни системи за управление и контрол, за да гарантират спазването на законодателството, уреждащо схемите за подпомагане на Съюза, целящи да се сведе до минимум рискът от нанасяне на финансови вреди на Съюза. Според чл. 5 от Регламент (ЕС) 1306/2013 ЕЗФРСР се прилага при споделено управление между държавите членки и Съюза, а според чл. 58 § 3 от същия регламент всички условия, които държавите членки установяват в допълнение към условията и правилата на Съюза за получаване на подпомагане, финансирано от Европейския фонд за гарантиране на вземанията или от ЕЗФРСР, могат да бъдат проверени. Именно такова условие е заложено и в чл. 16 от Наредба 30/2008г., че представеният от кандидатите бизнес план следва да доказва икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период от 5 години, а в случаите на строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на целите по чл. 2 от наредбата. Многократно в съдебната практика на ВАС са анализирани дефинициите за проект и икономическа жизнеспособност, дадени в Допълнителните разпоредби на сочената наредба. Многократно е акцентирано на факта, че един от задължителните реквизити към заявлението за подпомагане е изготвен от кандидатите бизнес план, който трябва да доказва икономическата жизнеспособност и устойчива заетост, водещи до реализирани на целите по чл. 2 от същата наредба. Налице е практика на СЕС (Решение от 1 октомври 2020г. по дело С-743/18), в която се приема, че: "Системата на субсидии, установена от правната уредба на Съюза, се основава по-конкретно на изпълнението от страна на бенефициера на редица задължения, което му дава право да получи предвидената финансова помощ. Следователно в рамките на процедурите, предвидени в националните системи за управление и контрол, компетентните национални органи са длъжни да се уверят, че съответният бенефициер се ангажира да изпълни тези задължения. За тази цел е позволено на посочените национални органи да изискват от този бенефициер да поеме подобен ангажимент с оглед осъществяването на неговия проект, преди последният да бъде интегриран в съответната помощ. В решението на СЕС е ясно е отразено, че в делото по главното производство през референтния период бенефициерът на субсидията от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) не е достигнал равнището на оборота, който все пак е предвиден в рамките на одобрения за съфинансиране проект, съфинансираните стоки или услуги не са били доставени изцяло и следователно бенефициерът не е изпълнил задължението, което му дава право да получи финансовата помощ, предвидена в съответствие с правото на Съюза и приложимото национално право. В заключение съдът приема, че нередност може да се счита положението, при което получателят на субсидия от Европейския фонд за регионално развитие не достига за релевантния период равнището на оборот, предвидено в рамките на одобрената за финансиране операция.

Съгласно чл. 7 § 6 от Регламент (ЕС) 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) 352/78, (ЕО) 165/94, (ЕО) 2799/98, (ЕО) 814/2000, (ЕО) 1290/2005 и (ЕО) 485/2008 на Съвета, разплащателните агенции управляват и упражняват контрол върху операциите, свързани с публична интервенция, за които те отговорят и поемат цялостната отговорност в тази област. В тази насока националният законодател е определил в чия материална компетентност принадлежи правомощието за определяне на размера на подлежащата на възстановяване финансова помощ при неспазване на нормативни и договорни задължения от бенефициерите при съобразяване с посочените критерии на регламента. Приложимата в настоящия случай Наредба 30 от 11.08.2008 г., по-специално чл. 46 от нея гласи, че: В случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договори задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори, сключени с ползвателя на помощта. В ал. 2 на чл. 46 от същата наредба е регламентирано, че: РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението. Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин. Видно е, че приложимата наредба урежда, както компетентността на Разплащателната агенция, така и случаите, при които може да поиска връщане на вече платени суми (чл. 46, ал. 3 от Наредба 30/2008г.). Следователно още при приемането на Наредба 30/2008г. законодателят е определил видовете нарушения на договорни и нормативни задължения на бенефециери по мярка 311 от ПРСР 2007-2013 г. и ясно е посочил правните последици при установяването на такива - правото на ДФ Земеделие - РА да иска пълно или частично възстановяване на вече изплатената финансова помощ, което цели да гарантира правилното и законосъобразно разходване на средства от бюджета на ЕС и защитата на финансовите интереси на Общността. Непостигането на нивата на финансовите показатели, предвидени в бизнес плана, представлява неизпълнение на нормативни и договорни задължения, и е форма на нередност, в каквато насока е и формираната трайна и непротиворечива практика на ВАС, а не презумция за такава, както твърди касаторът. Трайно застъпено в практиката на Съда на Европейския съюз е схващането, че нарушение на правото на ЕС или на националното право, приложимо към подпомаганите от фондовете операции, представлява "нередност", ако има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза чрез отчитането на неоправдан разход в него, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово отражение. Достатъчно е да не може да се изключи възможността то да има отражение върху бюджета на съответния фонд /решение от 1.10.2020 г. по дело С-743/18, т. 66 и 67; решение от 6.12.2017 г. по дело С-408/16, т. 60 и 61, и др/.

Разпоредбата на чл. 143 § 2 изречение второ от Регламент (ЕС) 1303/2013, на която се позовава касаторът в искането за отправяне на преюдициално запитване, предвижда, че финансовите корекции се изразяват в отмяната на всички или на част от публичния принос за дадена операция или оперативна програма. Тезата на касационния жалбоподател, че горната разпоредба и установения с нея принцип на пропорционалност в тесен смисъл изисква индивидуализация на всяко едно конкретно и специфично нарушение на националното и/или съюзното право, не е отречена от заложеното в националната правна уредба, защото разпоредбата на чл. 46, ал. 2 от Наредба 30/2008г. изрично въвежда критерии за индивидуализация на неизпълнението на нормативни и договорни задължения с оглед на вида, степента и продължителността на неизпълнението. Съгласно чл. 27, ал. 9 от Закона за подпомагане на земеделските производители (ЗПЗП) изпълнителният директор на Разплащателната агенция одобрява със заповед Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по ал. 6 и 7, като се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз, българското законодателство и сключения административен договор. С одобрените Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ по ал. 6 и 7 ЗПЗП се отчитат степента, тежестта, продължителността и системността на допуснатото нарушение, което не е ограничено по отношение на конкретна мярка от Програмата за развитие на селските райони. В обобщение следва да се подчертае, че от една страна националният законодател не е разширил дефиницията за нередност, дадена в относимия чл. 1, § 2 от Регламент (ЕО, Евратом) 2988/95, а от друга така формулиран, въпросът предполага проверка за съответствие на приложимата национална правна уредба със съюзното право, което, както се посочи, е недопустимо, с оглед целта и характера на производството по отправяне на преюдициално запитване.

По отношение на формулираните от страна на касационния жалбоподател възражения и въпроси във връзка с приложението на Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г. (Правилата), настоящият съдебен състав счита, че същите са ясно регламентирани. Изразеното несъгласие с горепосочените Правила не е основание за сезиране на СЕС с поставените от касатора въпроси, тъй като за съдиите от Върховния административен съд и в частност за настоящия съдебен състав не съществува неяснота или затруднение при тълкуването и прилагането им, както и относно относимостта им към конкретния правен спор. Това е така, защото възраженията и оплакванията срещу визираните Правила следва да се релевират в производство по оспорване на тези правила, което се осъществява по реда на чл. 185 и сл. АПК, а не чрез отправяне на преюдициално запитване до СЕС. Върховният административен съд вече е разгледал цялостно законосъобразността на атакуваните Правила и е обсъдил съответствието им със законовите изисквания и с общностното право, предвид обстоятелството, че ратифицираните международни актове са част от вътрешното право на Република България. С решение 3618 от 10.03.2020 г., постановено по адм. дело 14154/2019 г. на Върховния административен съд, Първо отделение, е отхвърлено оспорването на Правилата за определяне на размера на подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения на чл. 27, ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерки от Програмата за развитие на селските райони 2007 - 2013 г., което решение е оставено в сила с решение 15545 от 15.12.2020 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, постановено по адм. д. 8071/2020 г. и същото е задължително за съдилища.

По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че не е налице разпоредба на съюзното право, която да предполага тълкуване поради съмнение у националния съдия за точното й прилагане, а оттам и необходимост за отправяне на преюдициално запитване до СЕС с оглед правилното решаване на конкретния правен спор. Цитираните общностни разпоредби, чието тълкуване се иска, са ясно и недвусмислено регламентирани и не пораждат съмнение относно тяхното тълкуване и за прилагането на националните разпоредби и приложимото право на ЕС. Наред с това е налице съдебна практика на СЕС, относима към спора по главното дело, която дава насоки и конкретния пояснения относно тълкуването и прилагането на относимите съюзни норми. Предвид липсата на съмнение у решаващия съд относно приложението на визираните в искането общностни норми, следва да се приеме, че отправянето на преюдициално запитване не е необходимо на съдебния състав за разрешаване на поставения пред него спор, а оттам и че искането, основано на чл. 628 и 629 ГПК, вр. чл. 267 ДФЕС, следва да бъде оставено без уважение.

По изложените съображения и при липсата на сочените в касационната жалба отменителни основания, решението като правилно, валидно и допустимо, следва да бъде оставено в сила.

При този изход на спора искането на процесуалния представител на ответника Държавен фонд "Земеделие" за присъждане на сторените разноски е основателно. На основание чл. 143, ал. 3 АПК касаторът следва да заплати на ответника юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева, определен в съответствие с чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ във връзка с чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Искането на касационния жалбоподател за присъждане на разноски следва да се остави без уважение като неоснователно.

Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение