Решение № 5748 от 19.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9652/2019 г.

Решение № 5748 от 19.05.2020 г. на ВАС по адм. д. № 9652/2019 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 27, ал. 1 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ). Образувано е по касационна жалба на Г. Купандолски, действащ като ЕТ с фирма "Г. КУПАНДОЛСКИ – ГРИШАСМИЛ", с ЕИК *********, със седалище и адрес на управление: гр. Д., п. к. 2600, ул. "М." ..№..., чрез адв. П. С. от САК, срещу решение № 134/05.06.2019 г., постановено по адм. дело № 47/2019 г. по описа на Административен съд (АС) – К. С описаното решение е отхвърлена жалбата на търговеца срещу отказ на изпълнителния директор на Агенция по заетостта (А3/Агенцията), обективиран в писмо № ДОб-ВЗЛ-08-07-952#14 от 12.06.2018 г., да изплати сума в размер на 24 480 лева, представляваща 85 % от стойността на 16 броя ваучери за обучение по професионална квалификация за трета степен по професия "Техник по транспортна техника", специалност "Автотранспортна техника", по искане за плащане с рег. № ДОб-ВЗЛ-08-07-952#11 от 11.04.2018 г. По поддържани оплаквания за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и присъждане на разноски. Касаторът излага доводи, обосноваващи основна защитна теза за незаконосъобразно постановен отказ за изплащане стойността на ваучери за успешно завършилите обучението представители на целевата група. Твърди, че първоинстанционният съд неправилно е отказал извършването на проверка за законосъобразността на писмо ДОб-2-3#23/05.04.2018 г., с което е прекратено действието на цитираното Споразумение. Счита, че съдът е следвало да се произнесе по оспорването му, т. к. същото е предявено в законоустановения срок. В тази връзка акцентира, че в съдържанието на писмото липсва законоустановения с нормата на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК реквизит и поради това за него е приложимо предписанието на чл. 140 АПК. По отношение административния акт, изрично въведен като предмет на съдебното производство, мотивира теза за незаконосъобразност с твърдения за липса на посочени конкретно фактически и правни основания за издаването му, както и липса на съответствие между тях. Намира, че АС К. е ограничил правото му на защита, т. к. не е изяснил всички факти и обстоятелства по извършените проверки и констатираното неизпълнение на задълженията към АЗ, а по отношение на тях е възприел единствено изводите на административния орган. Претендира отмяна на обжалваното съдебно решение и решаване на спора по същество с отмяна на оспорения индивидуален административен акт, както и присъждане на разноски. Ответникът – изпълнителен директор на Агенцията по заетостта, в писмен отговор, чрез процесуален представител, оспорва подадената касационна жалба. Моли обжалваният съдебен акт да се остави в сила. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежна страна. Разгледана по същество на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна, по следните съображения: С атакуваното съдебно решение първоинстанционният съд е отхвърлил жалбата на ЕТ "Г. КУПАНДОЛСКИ – ГРИШАСМИЛ" срещу отказ на изпълнителния директор на Агенция по заетостта, обективиран в писмо № ДОб-ВЗЛ-08-07-952#14 от 12.06.2018 г., да изплати сумата в размер на 24480 лева, представляваща 85 % от стойността на 20 броя ваучери по искане за плащане с рег. № ДОб-ВЗЛ-08-07-952#11 от 11.04.2018 г. за обучение по професионална квалификация за трета степен по професия "Техник по транспортна техника", специалност "Автотранспортна техника". За да постанови този правен резултат съдът е приел от фактическа страна, че на 07.11.2016 г., на основание чл. 7, ал. 2 ПМС № 280/2015 г., прието във връзка с изпълнение на Проект № BG05 M90 P001-1. 016 "Ваучери за заети лица" по Приоритетна ос 1 "Подобряване достъпа до заетост и качеството на работните места", изпълнителният директор на Агенцията по заетостта в качеството му на представляващ АЗ - бенефициер по смисъла на ЗУСЕСИФ, е сключил Споразумение № ДОб-2-3#1 с лице от изготвения списък на отговарящите на условията по чл. 9 ПМС № 280/2015 г. доставчици на обучение, а именно - ЕТ "Г. КУПАНДОЛСКИ – ГРИШАСМИЛ". Реализацията на предвидените по проекта обучения се осъществява чрез предоставяне на поименни ваучери на лицата от целевата група – тези, които имат сключен трудов договор с предприятие извън държавната администрация и притежават средна или по-ниска степен на образование, като Агенцията изплаща 85 % от конкретно посочената сума в съответствие с номиналната стойност на ваучера. Със споразумението са уредени условията и редът за разплащане с ваучерите, както и правата и задълженията на страните, свързани с тях. В раздел V са предвидени условията за прекратяване на споразумението, като в чл. 5, ал. 1, т. 2 изрично е уредена възможността за едностранно прекратяване от страна на възложителя при неизпълнение на задълженията на ДОб/доставчиците на обучението/, в който случай прекратяването настъпва от датата на получаване на писменото предизвестие. В раздел ІV, чл. 4, ал. 3 са регламентирани основанията, при които ДОб няма право да получи стойността на ваучерите, сред които са случаите, когато същият не е изпълнил задълженията си (т. 1). Съгласно раздел VІ неразделна част от споразумението са Общите условия (ОУ), чиито чл. 6, т. 6. 1 предвижда, че доставчикът няма право да получи паричната равностойност на номинала на ваучера, когато не е изпълнил някое от задълженията по Споразумението. Раздел II от "Процедура по прекратяване на сключено споразумение между одобрен доставчик на обучение и Агенцията по заетостта", утвърдена от изпълнителния директор на Агенцията (Процедурата), наречен "Предприемане на действия по прекратяване на Споразумение с ДОб в случаите по чл. 5, ал. 1, т. 2", установява редът за извършване на проверки от възложителя. На 17.03.2018 г. служители от Агенцията по заетосттта, Дирекция "Бюро по труда" – Д., са извършили проверка на място в гр. Д. по отношение провежданото обучение по ПК "Автотранспортна техника" – 3 СПК, договор № ДОб-ВЗЛ-08-07-952, курс 807-0404-17-92004 в НБД, целият с продължителност от 21.09.2017 г. до 26.03.2018 г., при която са установили, че обучение не се провежда, както и че не са открити, както обучаваните 16 лица, така и преподавателят. Описаните обстоятелства са отразени в съставения Констативен протокол № 57/17.03.2018 г. който е изпратен на ДОб на 19.03.2018 г. На 04.04.2018 г. е издадена Докладна записка с рег. № 30-00-19648/04.04.2018 г. от главния директор на ГД "ЕФМП" на АЗ, с адресат изпълнителния директор на АЗ, в която подробно са описани констатираните нарушения на ДОб при провеждане на курсове за обучение по 14 различни договори. В т. 14, касаеща процесния договор са посочени обстоятелствата във връзка с нарушенията по Констативен протокол № 57/17.03.2018 г. С писмо рег. № ДОб-2-3#23 от 05.04.2018 г., изпълнителният директор на АЗ е уведомил ДОб ЕТ "Г. КУПАНДОЛСКИ – ГРИШАСМИЛ", че едностранно прекратява споразумението поради описаните в Докладната записка от 04.04.2018 г. нарушения, считано от датата на получаване на уведомлението. Писмото е получено лично от ДОб на 28.05.2018 г. На 12.06.2018 г. е издаден обжалваният отказ, обективиран в писмо рег. № ДОб-ВЗЛ-08-07-952#14 от 12.06.2018 г. на изпълнителния директор на Агенция по заетостта, да изплати сумата в размер на 24480, 00 лв., представляваща 85% от стойността на 16 броя ваучери по искане за плащане рег. № ДОб-ВЗЛ-08-07-952#11/11.04.2018 г. за обучение по професионална квалификация за трета степен по професия "Техник по транспортна техника", специалност "Автотранспортна техника". Органът е посочил, че сумата в размер на 24480, 00 лева няма да бъде възстановена, т. к. сключеното Споразумение № ДОБ-2-3#1/07.11.2016 г. е прекратено едностранно поради констатирани нарушения на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 от същото, считано от 28.05.2018 г. Въз основа на така установените факти и след анализ на относимата правна уредба, решаващият съд е приел, че оспореният отказ на изпълнителния директор на Агенцията по заетостта, обективиран в писмо № ДОб-ВЗЛ-08-07-952#14 от 12.06.2018 г., представлява индивидуален административен акт, издаден от компетентен орган, при спазване на изискванията за форма и на административнопроизводствените правила, при правилно проложение на материалния закон и в съотвествие с целта му. При съблюдаване нормите на чл. 11, ал. 1 ПМС № 280/2015 г., във връзка с чл. 5, ал. 1, т. 1 и т. 23 Устройствения правилник на Агенцията и при съобразяване с изготвената съдебно - почеркова експертиза съдът е достигнал до извода, че обжалваният акт е подписан от компетентен орган - изпълнителният директор на Агенцията по заетостта – към онзи момент лицето Д. Н. Приел е, че законоустановената процедура, регламентирана в чл. 35 и 36 АПК е спазена, т. к. органът в обжалвания акт е изяснил относимите фактически обстоятелства, приети като основание за издаването му. Като такива е посочил съдържащите се в полученото на 28.05.2018 г. писмо за прекратяване факти, които възпроизвеждат констатираните в Докладна записка от 04.04.2018 г. нарушения. В писмото се съдържа информация и за извършените от служителите на отдел "Верификация" проверки, поради което и във връзка с изложените доводи АС К. е приел, че изпълнителят е бил надлежно уведомен за вменените нарушения, довели до прекратяването на споразумението между страните, което от своя страна е послужило за основание за постановяване на процесния отказ. Съдът е приел още, че доводите на жалбоподателя за допуснати нарушения на процедурата по прекратяване на споразумението са неотносими, доколкото не засягат обжалвания акт. Счел е че последният е и материалноправно законосъобразен, т. к. съдържа мотиви за постановяването му с позоваване на прекратеното на основание чл. 5, ал. 1, т. 2 от него споразумение. По отношение на писмото, с което е извършено прекратяването е констатирано, че същото представлява индивидуален административен акт, съобщен надлежно на жалбоподателя, който не е бил обжалван в законоустановения за това срок и към момента на постановяване на първоинстанционното решение е влязъл в сила. Отделно от това, отказът е издаден на годно правно основание, а именно чл. 5, ал. 1, т. 2 от споразумението, във вр. с чл. 7, ал. 8, вр. с ал. 7 и чл. 11, ал. 3, т. 1 ПМС 280/2015 г., който допуска поставянето от страните на допълнителни основания за отказ да бъде изплатена стойността на ваучерите, и при наличието на изискуемата материалноправна предпоставка, състояща се в действителното прекратяване на споразумението. Решението е валидно, допустимо и правилно. В съответствие с установените фактически обстоятелства и относимата правна уредба, АС - К. е направил обоснован извод за законосъобразност на оспорения административен акт, постановен след прекратяване на споразумението между страните, съставляващо основание за постановяване на отказ от изплащане на сумите по предоставените ваучери. В тази насока първоинстанционният съд точно е установил относимите материалноправни норми и е преценил законосъобразността на обжалвания административен акт с оглед тяхната регламентация. Развитите от АС К. мотиви се споделят от касационната инстанция и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК (Доп. ДВ, бр. 77/2018 г.) не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Страните не спорят по фактите, както и относно компетентността на издателя на акта, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение. Спорните въпроси се концентрират в наличието на възприетото от органа основание за постановяване на отказ за изплащане на сумата по ваучерите, респ. прекратено ли е към тази дата правното действие на споразумението между страните, посочени ли са надлежно фактите и обстоятелствата, послужили като основание за издаване на акта, респ. дали непроизнасянето на първоинстанционния съд относно законосъобразността на писмото от 05.04.2018 г. представлява съществено процесуално нарушение. Съгласно разпоредбата на чл. 45, ал. 2 ЗУСЕСИФ, решението на ръководителя на управляващия орган да предостави безвъзмездна финансова помощ по ал. 1, т. 1 и т. 2 се обективира в административен договор с бенефициера. Легалната дефиниция на тази правна фигура се съдържа в § 1 от ДР на ЗУСЕСИФ, съгласно който "административен договор" е изрично волеизявление на ръководителя на управляващия орган за предоставяне на финансова подкрепа със средства от ЕСИФ, по силата на което и със съгласието на бенефициера се създават за бенефициера права и задължения по изпълнението на одобрения проект. Административният договор се оформя в писмено споразумение между ръководителя на управляващия орган и бенефициера, заместващо издаването на административен акт". Цитираната норма черпи основанието си от уредбата на чл. 19 а и сл. АПК (при действащата към процесния момент редакция – ДВ, бр. 74/2016 г.), регламентиращи института на административния договор, процедурата по издаване, действителността и редът за оспорването му. Сключеното между АЗ и Управляващия орган (УО) споразумение (проект) представлява административен договор по смисъла на цитираните законови норми. Правилото на чл. 48, ал. 2 ЗУСЕСИФ постановява, че финансирането с безвъзмездна финансова помощ се прекратява едностранно от ръководителя на УО, когато бенефициерът не сключи договор с изпълнител до 12 месеца от изтичането на срока, предвиден за неговото сключване. От това следва, че за бенефициера съществува произтичащо от закона задължение да сключи договор с изпълнител във връзка с възлагане на дейности по изпълнението и /или управлението на проект, когато това е предвидено за съответната дейност (Арг.: чл. 49 ЗУСЕСИФ). Доколкото конкретната фактическа и правна рамка касае дейност, състояща се в предоставяне на ваучери за обучение на безработни и заети лица по Приоритетна ос 1 по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г., то приложима за нея е регламентацията, специално предвидена в Постановление № 280 на МС от 15.10.2015 г. за определяне на условията и реда за предоставяне на ваучери за обучение на безработни и заети лица по Приоритетна ос 1 по Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" 2014 – 2020 г. (ПМС № 280/2015 г.). Процедурата по одобряване на доставчик, който да подпомогне бенефициера по смисъла на чл. 48, ал. 2 ЗУСЕСИФ, вр. с чл. 49 ЗУСЕСИФ, е посочена в чл. 7 ПМС 280/2015 г. Нормативният текст предвижда, че доставчиците на обучение, чиито заявления са одобрени, подписват споразумение с Агенцията по заетостта по образец, утвърден от министъра на труда и социалната политика или упълномощено от него длъжностно лице, като споразуменията се подписват от изпълнителния директор на Агенцията по заетостта или от упълномощено/упълномощени от него длъжностно лице/длъжностни лица. Същият представлява и правното основание на сключеното между Агенцията и жалбоподателя споразумение от 07.11.2016 г., а съгласно формиралата се практика на Върховния административен съд (определение № 50 от 03.01.2019 г. по адм. дело № 14193/2018 г., определение № 59 от 03.01.2019 г. по адм. дело № 13851/2018 г. и др.), то притежава характеристиките на административен договор и подлежи на съдебен контрол от административните съдилища в Република България. Споразумението е влязло в сила в момента на подписването му и има обвързващо действие за страните по него, като всички договорени в отклонение на регламентацията в ПМС № 280/2015 г. условия са съставени на основание диспозитивната норма на чл. 7, ал. 8, допускаща уредбата на правата и задълженията във връзка с предоставяното обучение, наблюдението и контрола, осъществявани от АЗ, механизмът и сроковете за заплащане на услугите, предоставени на лицата от целевите групи, да бъде създавана, респ. допълвана, от сключващите споразумението лица. Регламентацията на правоотношенията, възникнали между възложителя от една страна, и доставчикът на обучение по смисъла на чл. 7 ПМС 280/2015 г. от друга, се съдържа в разпоредбите на постановлението, а за неуредените случаи или такива, при които нормативният акт е предоставил изрично правомощия да бъдат уреждани допълнително – в постигнатото споразумение, както и ОУ към него. След анализ на правилата, съдържащи се в тях, следва извод, че правното действие на споразумението е прекратено с получаването на писмото от 05.04.2018 г. Според чл. 5. 1. ОУ, доставчикът на обучение има право да поиска плащане на ваучери от възложителя, само след окончателно и успешно приключване на обучението на лицата – приносители на ваучерите, включително и при едностранно прекратяване на споразумението без предизвестие, с изключение на случаите на чл. 5, ал. 1, т. 2, т. 4, т. 5 и т. 7, Раздел V от Споразумението. Това правило кореспондира с разпоредбата на чл. 6.1.1 ОУ, според която доставчикът няма право да получи паричната стойност на номинала на ваучера в хипотеза, когато не е изпълнил някое от задълженията по Споразумението. Доколкото в случая е констатирано, че процесното обучение не се провежда, в което всъщност се състои основното задължение на доставчика съгласно чл. 4, ал. 2 от Споразумението, то административният орган е счел, че е налице неизпълнение, което поражда възможността, прилагайки клаузата на чл. 5, ал. 1, т. 2, да прекрати действието му, като по този начин придобие правото съгласно 6.1.1. ОУ да откаже изплащането стойността на ваучерите, свързани с обучението, по което има несъответствия. Прекратяването съгласно изричното правило на чл. 5, ал. 2, изр. второ от Споразумението, настъпва с получаването на писмото за това, което в конкретния случай е станало на 28.05.2018 г., видно от представеното по делото заверено копие от писмо от 05.04.2018 г. и положения собственоръчно подпис на жалбоподателя. Писмото на административния орган за прекратяване на споразумението представлява по своята правна същност индивидуален административен акт и като такъв подлежи на обжалване по отношение на неговата законосъобразност пред административните съдилища. Т. к. в съдържанието му не е посочен изрично какъв е срокът за това, както и пред кой орган, приложима се явява разпоредбата на чл. 140, ал. 1 АПК, от което следва извод, че срокът за обжалването му е изтекъл на 28.07.2018 г., в рамките на първоинстанционното производство. В жалбата, подадена срещу писмото, с което е постановен отказ за заплащане стойността на ваучерите, не се съдържат оплаквания относно законосъобразността на акта за прекратяване на Споразумението и същият не подлежи на такава преценка в процесното производството. Съдържащите се в жалбата твърдения въвеждат като предмет на съдебен контрол единствено законосъобразността на писмото, с което е постановен отказ за изплащане на сумата 24480 лева, при преценка наличието на валидно прекратено споразумение към този момент, доколкото същото обстоятелство представлява материалноправна предпоставка за постановяване на отказа. Произнасянето на съда относно законосъобразността на индивидуалния административен акт, обективиран в писмото за прекратяване, би било недопустимо, първо, защото се явява plus petitum и второ, поради невъзможността за осъществяване на косвен съдебен контрол (Сравн.: адм. дело № 8433/2011 г., адм. дело № 7659/2013 г., адм. дело № 13496/2014 г., адм. дело № 15063/2018 г.). Ето защо са неоснователни доводите на касатора относно допуснати от първоинстанционния съд нарушения на процесуалния закон, състоящи се в необсъждане законосъобразността на писмото за прекратяване на споразумението и липсата на изрично произнасяне по този въпрос. В тази връзка и всички твърдения за неспазване на съдържащия се в Процедурата ред за прекратяване, както и за липса на реквизити по чл. 57 АПК в писмото от 05.04.2018 г., са неотносими към предмета на настоящото производство. АС - К. е стигнал до правилен извод, че обжалваният административен акт е законосъобразен, т. к. в съответствие с чл. 35 АПК в съдържанието му са изброени фактите и обстоятелствата от значение за случая. Цитирано е основанието, което дава право на органа да откаже изплащане стойността на ваучерите, а именно – чл. 5. 1. ОУ (при едностранно прекратяване на споразумението). В мотивите си органът се е позовал на уведомително писмо от 05.04.2018 г., получено от доставчика на обучение на 28.05.2018 г., в което подробно са изложени констатираните нарушения, касаещи самото прекратяване. В случая, за да бъде мотивиран актът, респ. да бъдат спазени изискванията на чл. 35 АПК, е било необходимо органът да посочи, че е налице хипотезата на чл. 5. 1. ОУ, вр. с чл. 5, ал. 1, т. 2 от споразумението, а именно – прекратена облигаторна връзка. Обсъждането на допуснатите нарушения, наложили прекратяването, касаят писмото от 05.04.2018 г., а не отказът за плащане, базиран на него, поради което е неоснователно твърдението на жалбоподателя, че обжалваният акт е незаконосъобразен с оглед липсата на точно изложение на допуснатите нарушения. Настоящата съдебна инстанция не споделя твърдението, че т. к. към момента на постановяването на отказа не е бил налице стабилен, влязъл в сила акт за прекратяването, то фактът на прекратяване не е настъпил все още. Съгласно чл. 5, ал. 2 от споразумението, уведомяването на съконтрахента - бенефициер (с получаване на писмото), съставлява правопрекратяващ споразумението факт. Възможността за обжалването му е имплицитно заложена в АПК, която ако бъде използвана, би могла да доведе до отмяна на постановения акт или до потвърждаването му като правилен и законосъобразен, но няма отношение към материалноправната последица, преследвана с издаването му, а именно – едностранно прекратяване на споразумението, чиито момент е изрично уреден от страните. По отношение на акта за прекратяването е приложим срокът по чл. 140, ал. 1 АПК, който в конкретния случай е изтекъл в хода на производството и представлява обстоятелство от значение за спора. Преценено съгласно разпоредбата на чл. 142, ал. 2 АПК налага извод, че към момента на постановяване на съдебното решение е налице стабилен индивидуален акт, обективиран в писмото за прекратяване. Поради това на 28.07.2018 г. са преклудирани всички възражения по отношение на неговата законосъобразност. При положение обаче, че такива не са наведени в подадената жалба, като липсва и формулиран петитум за отмяната му, правилно съдът не е провел контрол за законосъобразност на този акт. При направеното заключение за прекратяване на сключеното между страните споразумение, послужило като фактическо и правно основание за постановения отказ, съдът е формирал решаващ извод за неоснователност на подадената от ЕТ "Г. КУПАНДОЛСКИ – ГРИШАСМИЛ" жалба. Като е стигнал до извод за законосъобразност на оспорения пред него административен акт АС- К. е постановил решението си в съответствие с материалния закон. При липса на релевираните с касационната жалба нарушения на правораздавателната дейност на АС - К., оспореният съдебен акт като валиден, допустим и правилен следва да бъде оставен в сила. Така мотивиран и на основание чл. 221, ал. 2, пр. 1-во АПК, Върховният административен съд, седмо отделение