Решение № 639 от 18.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12921/2014 г.

Решение № 639 от 18.01.2017 г. на ВАС по адм. д. № 12921/2014 г., III о., докладчик председателят Ваня Пунева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба от "Гален 2009" ЕООД със седалище и адрес на управление гр. Х., срещу решение № 364 от 05.08.2014 г., постановено по адм. дело № 99/2014 г. по описа на Административен съд - Х., с което са отхвърлени предявените от дружеството искове против Национална здравноосигурителна каса (НЗОК) като неоснователни. Изложени са доводи, че решението е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Ответникът - Национална здравноосигурителна каса с писмени становища по делото поддържа неоснователност на касационните възражения. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Касационната жалба е подадена в срок, от надлежна страна, за която съдебния акт е неблагоприятен, поради което е допустима. Производството пред административния съд е образувано по исковата молба на "Гален 2009" ЕООД, със седалище град Х., срещу НЗОК. С нея на основание чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди /ЗОДОВ/ дружеството е претендирало заплащане на сума в размер на 51 948,58 лева, представляваща обезщетение за причинени имуществени вреди - пропуснати ползи за периода 01.04.2008 г. - 31.05.2009 г., мораторна лихва в размер на 15 997,25 лева за периода 26.03.2011 г. до датата на подаване на исковата молба - 25.03.2014 г., както и законна лихва върху главницата, считано от завеждането на иска до окончателното й изплащане. Вредите са претендирани като произтичащи от прилагане на колона 7 и колона 9 от Приложение 2 на Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК № РД-16-3/10.01.2008 г. на директора на НЗОК, отменени с решение по адм. д. № 2762/2008 г. на ВАС, оставено в сила с решение по адм. д. № 10621/2008 г. на същия съд. Причинените вреди се основават на разликата в стойността на продаваните в посочения в исковата молба период лекарствени продукти, като страна по договор с ответника, определена от отменените разпоредби, и тази, на която същите продукти е следвало да бъдат продавани, нормативно определена в Наредбата за условията, правилата и реда за регулиране и регистриране на цените на лекарствените продукти /отм. ДВ, бр. 100/20.12.2011 г., в сила от 20.12.2011 г. - НУПРРРЦЛП/. С обжалваното решение предявения иск е отхвърлен изцяло като неоснователен. За да постанови този резултат първоинстанционният съд е приел, че ищецът е придобил съвкупността от имуществени права, задължение и фактически отношения, съставляващи търговското предприятие на ЕТ "Н. Х." - град Х., която чрез аптека "Гален - Харманли", находяща се в град Х., е изпълнител по договор № 26/РД-29-486/01.04.2008 г. с НЗОК за отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК. Съдът е приел, че със сключването на договора, изпълнителят доброволно е възприел цените, по които отпусканите от НЗОК лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински нужди ще бъдат заплащани на аптеката. В тази връзка са развити съображения, че директорът на НЗОК в случая се явява страна по облигационно отношение, а не действа като административен орган, защото не е в правомощията му да разпореди сключването на договора. Неприемането на определените в Договор № 26/РД-29-486/01.04.2008 г. цени на обсъжданата категория продукти, макар и да е препятстващо сключването на договора, не правело отношенията различни от договорните. Отчитайки особеното правно положение на НЗОК като орган за осъществяване на задължителното здравно осигуряване /чл. 6, ал. 1 от ЗЗО/ и характера на отношенията, които регулират договорите с касата, следва да се приеме, че НЗОК действа като орган на власт само в случаите, при които упражнява санкционни правомощия за неизпълнение на договора /в този смисъл ТП на ВАС № 5/2007 г./. При липсата на изрична правна уредба между аптеките и НЗОК според съда не можело да се приеме, че е налице основание възникването, съдържанието и прекратяването на договорите между тях да бъдат квалифицирани като отношения, подчинени на административна дейност и контрол. При тези съображения, съдът е приел, че липсва пряка и непосредствена причинна връзка между отмененото като незаконосъобразно Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК № РД-16-3/10.01.2008 г., по Приложение № 2, колони 7 и 9 и пропуска на ищеца да реализира по-висока печалба при изпълнението на Договор № 26/РД-29-486/01.04.2008 г. Уговорените с чл. 17, ал. 1 и ал. 2 от договора цени на отпусканите от НЗОК лекарствени продукти следвало да бъдат разглеждани на плоскостта единствено на облигационните отношения. От тук съдът е извел извод, че не са налице от една страна административно правоотношение между НЗОК и праводателя на ищеца ЕТ "Н. Х." - град Х., при и по повод изпълнението на Договор № 26/РД-29-486/01.04.2008 г. с НЗОК, сключен при действието на Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК № РД-16-3/10.01.2008 г, а от друга - не е налице пряка и непосредствена причинно-следствена връзка между действието на указанието и претендираната от ищеца вреда. Съдът е приел за неоснователен, както главния иск за обезщетение за причинени имуществени вреди в размер на 51 948,58 лева, така и на претенцията за законната лихва върху тази сума от датата на подаване на исковата молба до окончателното плащане на сумата, респективно за неоснователност на обусловената от изхода на спора по главния иск претенция за присъждане на мораторна лихва за тригодишен период преди подаване на исковата молба в размер на 15 997,25 лева. Съдебното решение е валидно, допустимо и правилно, но не по изложените в него правни изводи. Настоящата инстанция не споделя изводите на съда относно облигационният характер на Договора за отпускане на лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК. Административният характер на отношенията между НЗОК и собствениците на аптеки, възникващи по силата на двустранно подписан договор, е категорично признат в мотивите към Тълкувателно постановление № 5 от 21.06.2007 г. на ВАС по т. д. № 3/2007 г. Там ясно е посочено, че "...страните (по договора) не са равнопоставени по отношение на създадените права и задължения. ", както и че "при сключването на договори с аптеките за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, касата действа в качеството на административен орган, а не като субект на гражданското право. Договорът се явява законовото средство, чрез което се охраняват обществените интереси, свързани с продажбата на отделни лекарствени продукти при определен режим. Касае се за лекарствени продукти, които са под особено наблюдение от страна на държавата, тъй като се заплащат напълно или частично от НЗОК. " Именно характера на отношенията, породени от сключения договор, дават повод да се изведе постановяването по тълкувателното дело, че заповедта на директора на РЗОК, с която се налага санкция на собственика на аптека за нарушения на договора представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК. Макар и нормативно неуреден в ЗЗО, този вид договори са наложени от съдебната практика като административни такива, чиято цел е преди всичко регламентирането на отношения от значим обществен интерес в областта на здравеопазването. В този смисъл могат да се посочат решение № 13465/09.12.2016 г. по адм. дело № 486/2016 г. на ВАС, VI-то отд., решение № 12482/17.11.2016 г. по адм. дело № 488/2016 г. на ВАС, VI отд, решение № 4042/09.04.2015 г. по адм. дело № 12952/2014 г. на ВАС, VI отд., решение № 12383/17.10.2014 г. по адм. дело № 6064/2014 г. на ВАС, VI отд. и др. Решението като краен резултат е правилно. Съгласно разпоредбата на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразен акт, действие или бездействие на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. За да възникне законовата отговорност следва да е налице отменен по надлежния ред акт, реално причинена вреда, произтичаща от него, както и да е налице пряка причинна връзка между незаконосъобразния акт и настъпилата вреда. В случая се претендират вреди, произтичащи от отменен по съдебен ред като незаконосъобразен подзаконов нормативен акт - колони 7 "пределна цена за НЗОК" и колона 9 "максимална стойност, заплащана от ЗЗОЛ в лева" от Приложение 2 - "Лекарствен списък на НЗОК, в сила от 01.02.2008 г. - работна версия за аптеки", неразделна част от Указание за работа с лекарствен списък на НЗОК - РД 16-3 от 10.01.2008 г., утвърдено от директора на НЗОК. Съгласно разпоредбата на чл. 203 от АПК гражданите и юридическите лица могат да предявяват искове за обезщетение за вреди, причинени им от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административните органи и длъжностни лица, като тежестта на доказване е оставена на ищеца. Основателността на такъв иск предполага предварителното установяване на точно определени от законодателя кумулативно налични предпоставки: незаконосъобразен административен акт, незаконосъобразно действие или бездействие на административен орган или длъжностно лице на държавата или общината; този акт, действие или бездействие да е при и по повод изпълнение на пряка административна дейност; да е отменен по съответния ред; да е настъпила вреда от такъв административен акт, действие или бездействие; да е налице пряка и непосредствена връзка между постановения незаконосъобразен административен акт, действие или бездействие и настъпилата вреда. При липсата на който и да било от елементите на посочения фактически състав не може да се реализира отговорността на държавата или общините по посочения в чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ ред. Отговорността не се презюмира от закона, а е в тежест на ищеца да установи наличието на кумулативно изискуемите предпоставки за това. По отношение на главния иск по делото не е установена първата предпоставка на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ за реализиране отговорността на държавата за вреди, а именно - наличието на отменен като незаконосъобразен индивидуален административен акт за периода 01.04.2008 г. до 10.04.2009 г. Няма спор, че процесния нормативен акт, въведен като причина за вредите, е отменен. Следва обаче да се посочи, че за разлика от отмяната на индивидуален или общ административен акт по съдебен ред, които се считат за отменени от момента на издаването им, отмяната на подзаконовия нормативен акт действа за напред. Съгласно чл. 195 от АПК подзаконовия нормативен акт се смята за отменен от деня на влизане в сила на съдебното решение. От посочената разпоредба следва изводът, че за периода от приемане на подзаконовия нормативен акт до неговата отмяна с влязло в сила съдебно решение, този акт се счита за законосъобразен и поражда валидни правни последици. По аргумент от чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ валидният и законосъобразен подзаконов нормативен акт не може да причини вреди на гражданите и юридическите лица. Последващо съдебно решение, с което ПНА се отменя, няма обратно действие и не може да преуреди възникналите обществени отношения. По горните съображения и съгласно Тълкувателно решение № 2/27.06.2016 г. по т. д. № 2/2015 г. на ОСС на I и II колегия на ВАС не се дължи обезщетение за вреди по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ при и по повод действието на подзаконов нормативен акт за периода преди той да бъде отменен като незаконосъобразен или обявен за нищожен. С оглед гореизложеното предявеният иск по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ се явява изцяло неоснователен, а обжалваното решение правилно като краен резултат. Не са налице сочените от касационния жалбоподател основания за отмяната му, поради което следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо от АПК, Върховният административен съд, трето отделение,