Решение № 8918 от 21.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12131/2010 г.

Решение № 8918 от 21.06.2011 г. на ВАС по адм. д. № 12131/2010 г., VII о., докладчик председателят Юлия Ковачева Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Деян Якимовски, гр. София, подадена чрез пълномощниците му - адв. Герон и адв. Миленова, против заповед № РД 09-495/09.08.2010 г. на министъра на здравеопазването, с която му е отказано признаване на професионална квалификация "лекар". Жалбоподателят поддържа оплаквания за незаконосъобразност на оспорения административен акт, който счита за необоснован и постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби. Сочи, че в нарушение на разпоредбите на чл. 34 и чл. 35 АПК органът не му е осигурил участие в производството и се е произнесъл без да е изяснил факти и обстоятелства от съществено значение за случая. Твърди, че възприетите в заповедта констатации и правни изводи не отчитат различията в системите на обучение, не съответстват на данните в административната преписка, както и на експертните становища на проф. Митев и на д-р Колева. Изтъква, че при постановяване на отказа не е взета предвид и 5-годишната специализация на жалбоподателя по "Неврохирургия". Счита за неправилно заключението на министъра за липса на изучавани задължителни учебни дисциплини, за по-малък хорариум на обучението и за отсъствие на тъждество между положения професионален изпит и изискуемите по националната нормативна уредба пет отделни държавни изпита. Според жалбоподателя в противоречие с разпоредбите на чл. 29, чл. 30 и чл. 83 ЗППК не му е предложено прилагането на компенсаторни мерки, с които да се преодолеят установените съществени несъответствия в обучението. Позовава се на дискриминация и на нарушение на чл. III oт Конвенцията за признаване на квалификациите, отнасящи се до висшето образование в Европейския регион № 165 (ратифицирана със закон, приет от 38-о Народно събрание на 15.03.2000 г. - ДВ, бр. 25 от 28.03.2000 г., издадена от Министерството на образованието и науката, обн., ДВ, бр. 51 от 23.06.2000 г., в сила от 1.07.2000 г.). Моли за отмяна на административния акт и за присъждане на разноските по делото. Ответникът - министърът на здравеопазването чрез процесуалния си представител - юрк. Гавазова, оспорва жалбата и моли за отхвърлянето й като неоснователна. Прави възражение за прекомерност на направените от жалбоподателя разноски за адвокатско възнаграждение. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, констатира, че жалбата е подадена в законоустановения срок и от надлежна страна, поради което е процесуално допустима. За да се произнесе по съществото й, съдът съобрази следното от фактическа и правна страна: Производството по признаване на професионална квалификация "лекар" на Деян Якимовски - гражданин на Република България е започнало по негово заявление вх. № УДО-К-136 от 27.11.2009 г. до министъра на здравеопазването. От представените към заявлението документи се установява, че жалбоподателят е завършил висше образование в Университет "Св. Кирил и Методий" - Скопие, Македония, с продължителност на обучението 6 години (12 семестъра). Същият се е дипломирал на 12.07.2002 г., притежава Диплома № 8754 от 02.10.2002 г., с придобита професионална квалификация "доктор по медицина". Видно от Удостоверение № 17-40/12.02.2007 г., издадено от министъра на образованието и науката, на основание чл. 10, ал. 2, т. 4 от Закона за висшето образование (ЗВО) на лицето е признато придобитото в чужбина висше образование с образователно-квалификационна степен "магистър по медицина". Към преписката са приобщени данни, че за периода от 01.01.2004 г. до 31.10.2005 г. жалбоподателят е упражнявал професията като общопрактикуващ лекар в Частно лечебно заведение "Д-р Гьоше", Куманово, Македония. Считано от 01.11.2005 г. Деян Якимовски е зачислен на специализация по "Неврохирургия" за срок от 5 години при МУ - София в УМБАЛ "Св. Иван Рилски", Клиника по неврохирургия, а от 10.12.2009 г. е докторант в същата клиника. Съгласно приложените удостоверения от Частно лечебно заведение "Д-р Гьоше", УМБАЛ "Св. Иван Рилски" и Български лекарски съюз Якимовски няма наложени административни или дисциплинарни наказания, свързани с упражняването на медицинската професия. По делото са представени академична справка от ректора на МУ - София, рег. № Р-15/14.01.2011 г. за изпълнение на учебната програма по специалността "Неврохирургия" и за успешно положен от жалбоподателя държавен изпит за специалност пред държавна изпитна комисия, назначена със заповед на министъра на здравеопазването, както и Свидетелство за призната специалност, серия АС 013132, рег. № 015779/12.01.2011 г., с което същият придобива права на специалист по "Неврохирургия", считано от 22.12.2010 г. Деян Якимовски е чл. на БЛС и е регистриран към регистъра на съсловната лекарска организация с универсален идентификационен номер УИН 2300011695. На проведени на 11.12.2009 г. и на 19.03.2010 г. заседания, съответно с протокол № 84 и протокол № 97, Комисията за признаване на професионална квалификация по професиите "лекар", "лекар по дентална медицина" и "магистър-фармацевт" и/или специалност в областта на здравеопазването (Комисията) е взела решение да се изискат допълнително документи от жалбоподателя, след прилагане на които преписката да се предостави на проф. И. Митов, проф. Кр. Методиев и д-р И. Колева за становище относно съответствието с нормативните изисквания за придобиване на процесната професионална квалификация в Република България. След изпълнение на указанията от страна на заявителя, комисията е пристъпила към разглеждане на документите по същество. Видно от Протокол № 110 от проведено на 18.06.2010 г. заседание, комисията е взела решение да предложи на министъра на здравеопазването да откаже признаване на професионална квалификация "лекар" на Деян Якимовски. В цитирания протокол е посочено изрично, че към заявлението на жалбоподателя са представени всички необходими документи съгласно чл. 77 ЗППК. Предложението за отказ е обосновано със становищата на проф. Митев и д-р Колева за наличие на съществени несъответствия в обучението на Якимовски с изискванията на закона и Наредбата за единните държавни изисквания за придобиване на висше образование по специалностите "медицина" и "дентална медицина" за образователно-квалификационна степен "магистър" (Наредбата), които не позволяват признаване на професионалната квалификация. От приложените към административната преписка експертни становища, изготвени единствено на базата на документацията от Университет "Св. Кирил и Методий" - Скопие, Македония, се установява, че посочените като липсващи задължителни учебни дисциплини от теоретичната подготовка на жалбоподателя, освен че не са от съществена тежест в обучението по медицина, в действителност същите са изучавани като част и в рамките на други, по-общи учебни предмети, с изключение на "Латински език с медицински термини", чиято липса според д-р Колева е съществена, а съгласно становището на проф. Митев такъв предмет не се изучава в медицинските факултети на развитите страни. При направената в табличен вид механична съпоставка между обучението на жалбоподателя и единните държавни изискания е констатирано, че по някои дисциплини хорариумът е по-малък, а при други - по-голям. По отношение на общия хорариум на изучаваните задължителни предмети е налице разминаване в становищата на проф. Митев и д-р Колева. Според проф. Митев в сравнение с единните държавни изисквания аудиторната заетост на задължителните учебни дисциплини в македонския университет е по-малка с 250 часа, а според д-р Колева - с 660 часа. Като значително отклонение от изискванията по наредбата и основание да се откаже исканото признаване се визира съществения недостиг часове в обучението на Якимовски по основни клинични дисциплини, както следва: "Пропедевтика на вътрешните болести", "Обща и оперативна хирургия", "Нервни болести", "Вътрешни болести и терапия, клинична лаборатория и имунология". В становищата и на двамата членове на комисията се приема, че съдържанието на положения от жалбоподателя интегриран професионален изпит за доктор по медицина покрива учебните дисциплини, по които в Република България се полагат държавни изпити, поради което този изпит е равностоен на предвидените в националната правна уредба 5 отделни държавни изпита. В заключението на проф. Митев за отказ да се признае професионална квалификация "лекар" на заявителя е посочено, че не са налице данни за проведено допълнително обучение (специализация, курсове), което може да компенсира изброените несъответствия с българските нормативи. С оспорената заповед на министъра на здравеопазването е отказано да бъде призната професионална квалификация "лекар" на Деян Якимовски. Като правно основание за отказа са посочени чл. 84, ал. 4 във връзка с § 3а от ДР на ЗППК и предложението на комисията, а като фактически основания са изложени обстоятелства за липса на необходимите предпоставки за признаване на професионална квалификация, поради съществено несъответствие между продължителността и съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Административният орган е приел, че преминатото обучение не отговаря на изискванията по чл. 7, ал. 2 и чл. 12 от наредбата. Посочил е, че жалбоподателят има значително по-малък хорариум на следните задължителни учебни дисциплини - "Пропедевтика на вътрешните болести", "Вътрешни болести и терапия, клинична лаборатория и имунология", "Ортопедия и травматология", "Хигиена, екология и професионални заболявания". Счел е, че не са изучавани следните задължителни по наредбата дисциплини - "Физика", "Латински език с медицински термини", "Медицинска генетика", "Урология", "Анестезиология и интензивно лечение", "Медицина на бедствените ситуации", "Клинична фармаколгия" и "Обща медицина", както и че не са положени пет държавни изпита, а само един професионален изпит за доктор по медицина. Според мотивите на органа по признаване на професионална квалификация "лекар" установените несъответствия не могат да бъдат компенсирани с преминаването на допълнително обучение, полагане на изпити или провеждане на стаж, тъй като са значителни от една страна, а от друга - такава възможност е предвидена само в случаите по § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. С оглед на така установената фактическа обстановка Върховният административен съд, състав на седмо отделение намира жалбата за основателна. Оспорената заповед е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните изисквания и с целта на ЗППК. В нарушение на чл. 7, чл. 35 и чл. 36, ал. 3 АПК министърът на здравеопазването се е произнесъл без да е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за правилното решаване на случая. Преценката за съответствието на преминатото в трета държава обучение с националния стандарт, съответно - за признаването на придобитата в трета държава професионална квалификация, следва се извършва конкретно за всеки отделен случай при съобразяване на всички релевантни факти. Съгласно крайното заключение на експертните становища, възприето изцяло в предложението на комисията до органа по признаването, единственото съществено несъответствие в обучението на жалбоподателя е значително по-малкият хорариум по изброените задължителни дисциплини, докато в обжалваната заповед като основания за отказа се сочат още неизучаването на задължителни предмети и неполагането на пет държавни изпита. Изводите на административния орган за липса на задължителни учебни дисциплини в обучението на Якимовски не почиват на доказателствения материал в административното производство. С оглед данните в преписката и становищата на членовете на комисията, че тези дисциплини са включени като част от други такива и са изучавани в рамките на по-общи предмети, волеизявлението на органа в тази му част е необосновано. При единодушно становище на оценяващите документацията експерти и членове на комисията, че положеният от заявителя интегриран професионален изпит съответства на предвидените по националния стандарт пет отделни държавни изпита, констатацията на органа за нарушение на чл. 12 от наредбата относно завършващите обучението по медицина държавни изпити не намира правна опора. Не е изпълнено и изискването за обсъждане на всички събрани доказателства. Актът е издаден единствено на базата на механично сравнение на учебните дисциплини и хорариума съгласно представената от Университет "Св. Кирил и Методий" - Скопие, Македония документация с единните държавни изисквания по наредбата. Не са взети предвид всички знания, умения и стаж на заявителя, а само тези, придобити по време на преддипломното му обучение. От съдържанието на експертните заключения на проф. Митев и д-р Колева, на предложението на комисията и на атакуваната заповед е видно, че отказът е постановен при игнориране на данните относно специализацията на жалбоподателя по "Неврохирургия", което обстоятелство се явява съществено за спора. В становището на проф. Митев се сочи, че няма данни за проведено допълнително обучение (след това в Македония), което би могло да преодолее констатираните несъответствия с българските нормативи. Това означава, че наличието на специализация, курсове и други форми на следдипломно обучение, би могло да компенсира несъответствията. Следователно, ако специализацията по "Неврохирургия" на Якимовски беше взета предвид от органа по признаването, това би могло да обуслови друг правен резултат при разглеждане на заявлението на жалбоподателя. От тук следва, че в административното производство не е установено по несъмнен начин наличието на съществено несъответствие между съдържанието на преминатото обучение и изискванията за придобиване на същата професионална квалификация съгласно действащата нормативна уредба в Република България. Посочените пороци във фактическите установявания на органа обуславят и незаконосъобразност на правните му изводи по същество. Професията "лекар" е регулирана професия по смисъла на § 1, т. 1 от ДР на ЗППК във вр. с чл. 3 и чл. 4, ал. 1, т. 1 от същия закон. Същата е включена в Списъка на регулираните професии в Република България, приет с решение № 925/2006 г. на Министерския съвет (респективно - решение № 619 на МС от 20.07.2009 г. за приемане Списък на регулираните професии в Република България). Процедурата по признаване на професионалните квалификации е регламентирана в глава V на ЗППК - чл. 77 и сл., а предвид получаването от Деян Якимовски на професионална квалификация в трета държава, за него е относима общата система, уредена в Глава I на закона - чл. 24 и сл. Съгласно чл. 2 от ЗППК законът се прилага за гражданите на държави членки и на трети държави, които са придобили професионални квалификации в други държави членки и в трети държави и желаят да упражняват регулирана професия в Република България като самостоятелно заети или като наети лица. По аргумент на по-силното основание условията и редът на ЗППК намират приложение спрямо български граждани (какъвто е жалбоподателят), получили професионална квалификация в трета държава. Видно от формулираните в общите положения предмет и цели, Законът за признаване на професионални квалификации съдържа правната рамка на условията и реда за признаване на професионални квалификации, придобити в други държави членки и в трети държави, с цел достъп и упражняване в Република България на регулирани професии, доколкото друго не е предвидено в специален закон или в правото на Европейската общност. Анализът на нормите в разглежданата област (общностни и национални) сочи на стремеж към облекчаване свободата на движение на хора в рамките на Европейския съюз, поради което приложимите към спора разпоредби от вътрешния правопорядък следва да се тълкуват и прилагат именно в тази светлина. Съгласно § 5 от ДР на ЗППК с този закон е транспонирана Директива 2005/36/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 07.09.2005 г. относно признаването на професионални квалификации. Директивата е насочена към изграждане на единна система за признаване на професионални квалификации, като се запазва възможността за всяка една държава-членка да въвежда специални изисквания за лицата, упражняващи определена професия на тяхната територия, на основание на професионални правила, мотивирани с обществения интерес. За държавите - членки няма пречка да признават в съответствие със своята нормативна уредба професионални квалификации, придобити извън територията на ЕС от граждани на трети страни. При всички случаи обаче признаването трябва да се осъществява при спазване на минималните квалификационни изисквания установени за съответните професии. В тази връзка в чл. 14 на общностния акт е предвиден компенсаторен механизъм в случаите, когато молителят не отговаря на условията за признаване на професионална квалификация по регулирана професия. Според § 1 на чл. 14 от Директива 2005/36/ЕО приемащата държава-членка може да въведе във вътрешното си право компенсационни мерки, изразяващи се в поставяне към молителя на изискване за преминаване на период за приспособяване с продължителност до 3 години или полагане на изпит за правоспособност. В случай, че се възползва от тази диспозитивна по своя характер норма на директивата и възприеме съответните мерки в националното си законодателство, по силата на § 2 от чл. 14 държавата-членка вече се задължава да предложи на молителя възможност за избор между период на приспособяване и изпит за правоспособност. Нещо повече, в отношенията в рамките на Европейския съюз, държавата - членка не може да предвиди дерогиране на предвиденото в § 1 право на избор без да обоснове и информира предварително за това останалите държави - членки и Комисията, на която е предоставено правото да се произнесе, като покани държавата - членка да се въздържи от дерогацията. Разпоредбите на чл. 14 от цитираната директива са възпроизведени в нормите на чл. 29 и чл. 30 от ЗППК. Правилото на чл. 29, ал. 1, т. 2 регламентира, че органът по признаване може да изиска от заявителя да премине стаж за приспособяване с продължителност до три години или да положи изпит за признаване на правоспособност в случаите, когато обучението, удостоверено с доказателствата за професионални квалификации, обхваща съществено различно съдържание от изискваното в Република България. Определението за съществено различно съдържание е дадено в чл. 29, ал. 2 на закона, а именно това е съдържанието, познаването на което е необходимо за упражняване на професията, и обучението, преминато от заявителя, се характеризира със съществени несъответствия в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. Действително, буквалният прочит на цитираните текстове на закона сочи на предоставени при условията на оперативна самостоятелност правомощия на съответния орган по признаване на професионални квалификации да приложи или не компенсация, но актът на производното общностно право обвързва държавата - членка по отношение на дължимия резултат. Предвид изложеното и след съобразено тълкуване в контекста на чл. 14 от общностния акт се налага изводът, че с нормите на чл. 29 и чл. 30 ЗППК законодателят е възприел в България като приемаща държава-членка да се прилагат компенсационни мерки по смисъла на чл. 14 от Директивата за отстраняване на несъответствия в обучението в друга държава-членка, респективно в трета държава с това на приемащата държава-членка. Следователно независимо от формулировката "може да изиска", употребена в нормата на чл. 29, ал. 1 ЗППК, смисълът й следва да бъде възприет в контекста както на следващата императивна по своя характер разпоредба на чл. 30, така и в духа на анализираните по-горе норми на общностното право, като се приеме, че във вътрешното право е нормативно установено задължение на органа да прилага съответните изравняващи несъответствието мерки. В подкрепа на това заключение е и разпоредбата на чл. 83, ал. 1 и 2 ЗППК, която макар и адресирана до експертната комисия, явяваща се само помощен орган в административното производство, разкрива необходимостта от прилагането на компенсационните мерки в хипотезата на чл. 29, ал. 2 ЗППК. В конкретния случай комисията и административният орган са приели, че са налице съществени несъответствия в обучението на заявителя в сравнение с продължителността или съдържанието на обучението, изисквано в Република България. В тази хипотеза процедурата по признаване на професионални квалификации, предвидена в Глава пета на ЗППК, изисква експертната комисия да предложи на органа по признаването да предостави на заявителя компенсационните мерки, предвидени в чл. 83, ал. 1 ЗППК във връзка с чл. 29, ал. 1 ЗППК, което по отношение на Деян Якмовски не е сторено. Неспазването на задължението по чл. 83, ал. 1 ЗППК от страна на комисията не освобождава административния орган при направените констатации за несъответствие по смисъла на чл. 29, ал. 2 ЗППК да приложи заместващите такива мерки, които веднъж въведени и възприети в националното законодателство са задължителни за държавата-членка, респективно за органите по признаване на професионални квалификации. След като министърът на здравеопазването не е предоставил на жалбоподателя възможност да премине стаж за приспособяване или да се яви на изпит за признаване на правоспособност, същият е допуснал нарушение на закона и е постановил незаконосъобразен индивидуален административен акт. Изброяването на констатираните несъответствия в обучението на заявителя с националните стандарти не е достатъчно да мотивира отказа по чл. 84, ал. 4 ЗППК, при отсъствие на съображения за неприлагане на предвидените в закона компенсационни мерки. Изложените в отказа доводи за неприлагането на чл. 29 и чл. 30 ЗППК са формални и не могат да се считат за мотиви, още повече като се имат предвид данните по делото, че за периода от 01.01.2004 г. до 31.10.2005 г. жалбоподателят е упражнявал професията като общопрактикуващ лекар в Македония, в хода на административното производство е бил специализант по "Неврохирургия" от 01.11.2005 г., а видно от издаденото от МУ - София Свидетелство за призната специалност, серия АС 013132, рег. № 015779/12.01.2011 г., същият придобива права на специалист по "Неврохирургия", считано от 22.12.2010 г. Направеният от компетентния орган извод за значителност на несъответствията, изразяващи се в по-малък хорариум на основни клинични дисциплини, които не могат да бъдат преодолени с преминаването на допълнително обучение, полагане на изпити или провеждане на стаж не намира опора в събраните в административната преписка доказателства. Неправилна е и тезата, че компенсаторни мерки са допустими само в хипотезите на § 3 и § 3б от ДР на ЗППК. Преодоляващите несъответствията мерки са приложими на общо основание към конкретната хипотеза, тъй като в противен случай би било налице дискриминационно третиране на жалбоподателя. При предоставена законова възможност спрямо лицата да бъде приложена по-благоприятна мярка, чрез която също се постига целта на закона, независимо дали несъответстващото на националните изисквания обучение е било получено в държава членка или в трета държава, органът е длъжен да я приложи, ако са налице условия за това, респективно да издаде мотивиран отказ - арг. чл. 6, ал. 3 и чл. 8 от АПК. В тази насока е даденото разрешение на въпроса и с § 3а и § 3б от ДР на ЗППК. По изложените съображения се налага изводът, че обжалваната заповед следва да бъде отменена като незаконосъобразна, а преписката да се изпрати на административния орган за ново произнасяне съобразно дадените с настоящото решение указания по тълкуването и прилагането на закона. Досежно възражението на ответника по жалбата за прекомерност на разноските за адвокатско възнаграждение, заплатени от жалбоподателя на пълномощниците му съгласно договор за правна защита и съдействие, серия А - 0104843, № 2/2010 г. от 19.09.2010 г., съдът намира същото за неоснователно. С оглед значителната сложност на спора от фактическа и правна страна, настоящият състав счита, че не са налице основания за намаляване на договореното и изплатено адвокатско възнаграждение в размер на 500 лева, още повече като се има предвид, че по силата на § 2 от ДР на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, при редуциране на хонорара в хипотезата на чл. 78, ал. 5 ГПК вр. с чл. 144 АПК, присъденото възнаграждение за един адвокат не може да бъде по-ниско от трикратния размер на възнагражденията, посочени в тази наредба, т. е. в случая не може да бъде по-ниско от 450 лева. С оглед изхода на спора, въз основа на направеното от жалбоподателя искане за присъждане на разноски за настоящата инстанция, на основание чл. 143 АПК Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати на Деян Якимовски съдебните разноски за първоинстанционната фаза на делото в размер на 510 (петстотин и десет) лева, от които 10 лв. държавна такса за образуване на делото и 500 лв., представляващи адвокатско възнаграждение за един адвокат, съгласно приложения Договор за правна защита и съдействие. Воден от горното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 173, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение