Решение № 4531 от 11.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8042/2014 г.

Решение № 4531 от 11.04.2017 г. на ВАС по адм. д. № 8042/2014 г., III о., докладчик съдията Таня Куцарова Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/ и е образувано по жалбата на Н. С. Н., земеделски производител с УРН 546906 с адрес с. Д. В., област П. срещу Заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните за одобряване на окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 като част от Системата за идентификация на земеделските парцели. Оспорването се отнася до заповедта на министъра на земеделието и горите в частта относно притежаваните от жалбоподателя парцели № № 23193-441-1-1, 23193-444-1-1,23193-495-1-1, 27019-214-1-1, 27019-214-2-1, 44152-165-1-1,44152-165-3-1, 44152-165-4-1, 44152-89-1-1, 51932-63-1-2, 51932-63-2-2,65320-135-1-2 и 65320-344-1-1. Твърди се, че при издаване на оспорената заповед са допуснати съществени нарушение на административнопроизводствените правила, които са довели до материална незаконосъобразност и несъответствие с целта на закона. Твръди се, че конкретни нарушения по чл. 146, т. 3 АПК са бланкетното разчитане на новата цифрова ортофото карта, липса на извършени теренни проверки или формалистично отношение към тях, довело до масови фалити на на българските производители. Желае отмяна на административния акт в оспорената част.

Ответникът - министър на земеделието и храните оспорва жалбата като процесуално недопустима, като подадена срещу акт, който не носи белезите на индивидуален административен такъв, алтернативно изразява становище за нейната неоснователност. Ангажира писмени доказателства в подкрепа на становището си и съдебно-техническа експертиза. Желае отхвърляне на подадената жалба и присъждане на направените по делото разноски.

Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:

Жалбата е приета за разглеждане с оглед задължителния характер на решението по точка 2 от Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. по тълкувателно дело № 1/2015 г. на Общото събрание на колегиите във Върховния административен съд, че е допустим съдебен контрол на заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 4 (предишна ал. 2) от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, с която се одобрява окончателен специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (Наредбата или Наредба № 105). Според мотивите на тълкувателното решение, ".. заповедта на министъра на земеделието и храните, издадена на основание чл. 16г, ал. 4 (предишна ал. 2) от Наредба № 105 от 22 август 2006 г., е акт, с който се засягат конкретни права и законни интереси на земеделския производител, и този акт подлежи на съдебен контрол за законосъобразност."

По същество жалбата е неоснователна при следните съображения:

Със заповед № РД-09-840 от 02.12.2013 г., издадена на осн. чл. 25, ал. 4 Закона за администрацията и чл. 16б, ал. 1 от Наредба № 105 министърът на земеделието и храните е одобрил обновения специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" (ПДЗС) за Кампания 2013 като част от Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП), актуализиран през 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта (ЦОФОК) на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г. и чрез отразяване на резултатите от теренни проверки, проведени през годината от страна на областните и общинските структури на МЗХ. В заповедта е разпоредено:

• в срок до 6.12.2013 г. на интернет-страницата на МЗХ да се публикува заповедта, както и съобщение, с което да се уведомяват кандидатите за подпомагане по схемите и мерките за плащане на площ през 2013 г. за възможността да се запознаят с актуализирания специализиран слой и да подадат възражения срещу "конкретни части от него";

• в едномесечен срок от уведомяването земеделските стопани да подават възражения "по образец" "за включване или невключване" на определени физически блокове или части от тях в специализирания слой ПДЗС, като ги посочат с техните идентификатори;

• отдел "Идентификация на земеделските парцели в Главна дирекция "Земеделие и регионална политика", въз основа на получените в областните дирекции "Земеделие" възражения, да извършат "необходимите проверки на физически блокове" с оглед на включването или невключването на определени площи в специализирания слой ПДЗС за Кампания 2013. "Проверките да обхванат преглед относно коректността на дешифрацията (разчитането) на новата ЦОФК по заснемане 2013 и правилното нанасяне в СИЗП на резултатите от извършените теренни проверки за актуализация на ЗИЗП". При извършване на тези си задължения (т. VIII) посоченият отдел "да ползва помощта на Регионалните центрове "поддържане на база данни на СИЗП към ГД "Земеделие и регионална политика (ЗРП)" на ОД "Земеделие" и ОС "Земеделие"" и да следва " ... одобрената процедура за обработка и разглеждане на подадените възражения...".

• до 25.02.2014 г. ГД "ЗРП" да представи на разплащателната агенция "финалния" специализиран слой ПДЗС за Кампания 2013 г. допълнен и актуализиран "на база подадените и разгледан и възражения, както и на база други данни като резултати от проверки на място, извършени от страна на Техническия инспекторат към ДФЗ - РА, доклади от ОДЗ за некоректни данни в СИЗП и др.

В приложеното по делото писмо изх. № 93-5657 от 27.08.2014 г., подписано от Главния директор на ГДЗРП е посочено, че "... разглеждането на подадените възражения като действие се състои в това да се извърши проверка на коректността на актуализацията на базата данни в СИЗП ... на база два подхода: В случаите, в които заявените от кандидата площи попадат в частта от територията на страната, покрита със самолетни/сателитни снимки от същата година, какъвто е казуса на жалбоподателя, се проверява коректността на извършената дешифрация. В друга част от случаите, когато заявените площи за подпомагане са определени за теренна проверка на място, се проверява коректността на нанасяне на констатацията от проверката в базата данни на СИЗП и на специализирания слой ...".

Жалбоподателят е земеделски производител, като не се спори, че същият е подал заявление за подпомагане за Кампания 2013 г. въпреки липсата не представено общо заявление по СЕПП, НР1 И НР2, в което изрично да са посочени процесните БЗС. На 06.01.2014 г., т. е. в установения срок, е подал възражение, след като се е запознал с обхвата на специализирания слой ПДЗС, и е поискал така актуализирания слой да бъде преразгледан по отношение на 13 броя БЗС, за които са налице части, приети за недопустими за подпомагане - съответно 7.74 ха, 1.06 ха, 0.10 ха, 8.90 ха, 0.67 ха, 1.97 ха, 0.19 ха, 0.13ха, 0.58ха, . 20ха, 2.97ха, 0.90ха и 1.36ха.

На това възражение министърът на земеделието и храните е отговорил с писмо изх. № 94-1604 от 23.04.2014 г., в което в табличен вид процесните БЗС отново са изключени от подпомагане, като изрично е посочено, че това е станало "във връзка с извършените проверки и процедура по актуализиране на цифровите географски данни на специализирания слой ПЗДС ...".

Със заповед № РД-09-114 от 27.02.2014 г. на министъра на земеделието и храните е одобрен окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние" за Кампания 2013, като част от Системата за идентификация на земеделските парцели, който е актуализиран за 2013 г. чрез дешифрация на нова цифрова ортофотокарта на страната по самолетно и сателитно заснемане от 2013 г., отразяване на резултатите от теренни проверки, извършени през годината от Техническия инспекторат към Д. фонд "Земеделие" и областните и общински структури на Министерството на земеделието и храните, както и чрез разглеждане на подадените възражения срещу обхвата на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние", одобрен със заповед № РД-09-840 от 02.12.2013 г. и е предоставен на РА за извършване на задължителните кръстосани проверки на подадените заявления.

В преписката се представя протокол за извършена теренна проверка № РVN-05-SS-814/25.10.2013 г., РVN-05-SS-7814,РVN-05-SS-7816,РVN-05-SS- 8025, РVN-05-SS-8028,РVN-05-SS, от които видно, че на процесните БЗС са извършени теренни проверки. По искане на ответната страна е назначена съдебно-техническа експертиза, която е дала отговор по искане на ответника за причините за изключване на площите по възражението от 06.01.2014 г. Вещото лице, с оглед действащата нормативна база е дало в съобразителната част на заключение пояснение, че разглеждането на подадените възражения се състои в това да се извърши проверка за коректността на актуализацията на базата данни в СИЗП, като това се извършва чрез два подхода: - когато заявените площи попадат в частта от територията на страната, покрита със сателитни или самолетни снимки от същата година, се проверява коректността на извършената дешифрация. Когато площите са определени за теренна проверка, какъвто е и настоящият случай, се проверява коректността на нанасяне на констатацията от проверката в базата данни на СИЗП и на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. При проверката за коректността на данните от теренните проверки вещото лице е дало заключение, че същите са коректно нанесени в базата данни на СИЗП и на специализирания слой "Площи в добро земеделско състояние" за кампания 2013 г. В писмено становище ответникът е направил уточнение, че в протокола за теренна проверка № РVN-05-SS-7816 от 28.10.2013 г. за ФБ 27019-214, който е изключен изцяло - 8.9ха от площите, годни за подпомагане - това се дължи на обстоятелството, че същият има начин на трайно ползване храсти и затревени площи и пътища, прокари и просеки, които съгл. Наредба № 5/2010 г. - чл. 2, ал. 2, т. 1 не следва да се включват в слоя "Площи в добро земеделско състояние".

При проверка на законосъобразността на оспорвания административен акт, на основанията посочени в чл. 146 и чл. 168 АПК, настоящият съдебен състав установи следното:

Оспорваният акт, по отношение на конкретния земеделски производител е индивидуален административен акт, съгласно мотивите на Тълкувателно решение № 8 от 11.12.2015 г. на Общото събрание на съдиите от ВАС и подлежи на съдебен контрол за законосъобразност на основанията, посочени в чл. 146 АПК.

Издаден е от компетентния административен орган. Към датата на издаване на оспорвания административен акт, в приложимата редакция на ЗПЗП, не е разписано изрично правомощие министърът на земеделието и храните да "одобрява" специализиран слой ПДЗС, нито определение на това понятие. Правомощието на министъра обаче, като централен едноличен орган на изпълнителната власт със специална компетентност в областта на селскостопанската политика на държавата, е делегирано от нормативните актове, приети от ЕС и задължителни за изпълнение от нас като държава-членка, регламентиращи условията и правилата за директно подпомагане на земеделските стопани, а именно - Регламент (ЕО) № 73/2009 НА СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани и Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. НА КОМИСИЯТА от 30.11.2009 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета относно кръстосано спазване по предвидената схема за подпомагане на лозаро-винарския сектор.

Съгласно чл. 14 Регламент (ЕО) № 73/2009 НА СЪВЕТА от 19.01.2009 г. за установяване на общи правила и схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски стопани ... всяка държава-членка е задължена да създаде и да прилага интегрирана система за администриране и контрол (интегрирана система), която съгласно чл. 15 се състои от следните елементи: компютъризирана база данни; система за идентификация на земеделските парцели; система за идентификация и регистрация на правата на плащане; заявления за подпомагане; интегрирана система за контрол; единна система за регистриране на самоличността на всеки земеделски стопанин, който подава заявление за подпомагане. Съгласно чл. 17 - Системата за идентификация на земеделските парцели се създава на базата на карти или документи от поземлените регистри или други картографски документи. Използваните техники се основават на компютризирана географска информационна система, която е желателно да включва въздушни или сателитни ортогонални изображения, с хомогенен стандарт, гарантиращ точност, равна поне на картографско изображение с мащаб 1:10 000.

Съгласно чл. 33, ал. 1 и 3 ЗПЗП (изм. - ДВ, бр. 16 от 2008 г., изм. - ДВ, бр. 85 от 2009 г.) системата за идентификация на земеделските парцели е географска информационна система и се създава въз основа на ортоизображения чрез дигитализиране на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства. В системата се включват данни от картата на възстановената собственост и регистрите към нея, както и географските данни и идентификационните кодове на физическите блокове и блоковете на земеделските стопанства; ползвателите и начинът на трайно ползване на блоковете на земеделските стопанства. Специализираният слой "Площи в добро земеделско състояние" е част от тази система и той включва площите в добро земеделско състояние в рамките на всеки физически блок, въз основа на критериите на Наредба № 5 от 10 март 2010 г. за условията за допустимост за подпомагане на земеделските парцели по схеми за плащане на площ и за общите и регионални критерии за постоянни пасища. Съгласно чл. 16г, ал. 2 от Наредба № 105 от 22 август 2006 г. (изм. - ДВ, бр. 101 от 2012 г., в сила от 18.12.2012 г.) министърът на земеделието и храните одобрява със заповед окончателния специализиран слой "Площи в добро земеделско състояние".

По отношение на формата възраженията за допуснати процесуални нарушения са неоснователни. Съгласно чл. 16а, ал. 1 от Наредба № 105 специализираният слой ПДЗС се създава, за да се използва от РА за административни проверки на подадените заявления за подпомагане, съгласно чл. 37, ал. 2 ЗПЗП и за да улесни земеделските стопани при заявяване на земеделските парцели за подпомагане. Съгласно чл. 16а, ал. 2 този слой се обновява ежегодно чрез включване или изключване на площи с цел отразяване на реалното състояние и ползване на площите. Съгласно чл. 16а, ал. 3 от Наредбата актуалната цифрова ортофото карта се изготвя чрез самолетно или сателитно заснемане, чрез извършване на теренни проверки на характеристиките на физическите блокове и допустимата за подпомагане площ в тях и чрез извършване на проверки на място по чл. 37 ЗПЗП, а проверките на място се извършват ежегодно от РА, чрез инспекция на земеделското стопанство и чрез методи на дистанционно наблюдение, но на контролна извадка от подадените заявления за подпомагане въз основа на анализ на риска. Теренните проверки, съгласно чл. 16а, ал. 4 от Наредбата, не са проверки на място по смисъла на чл. 37 ЗПЗП. Тези теренни проверки се извършват въз основа на заповед на министъра на земеделието и храните и резултатите от тях се отразяват в контролни доклади, които служат за обновяване на информацията в СИЗП. След приключване на обновяването МЗХ предоставя еднократно или на етапи актуализирания слой ПДЗС на РА за извършване на повторни административни проверки, съгласно чл. 37, ал. 2 ЗПЗП на подадените заявления за подпомагане.

В случая твърдените нарушения водещи до незаконосъобразност на обжалваната заповед не се доказват. Разчитането на данните и констатациите от теренните проверки са нанесени коректно в СИЗП. С оглед на изложеното жалбата като неоснователна следва да се отхвърли.

При така изложените мотиви жалбата е неоснователна и не следва да бъде уважена.

Водим от горното и на осн. чл. 172, ал. 2, предл. последно АПК Върховният административен съд, трето отделение