Решение № 2909 от 4.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9002/2009 г.

Решение № 2909 от 4.03.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9002/2009 г., IV о., докладчик съдията Диана Гърбатова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", подадена чрез упълномощен юрисконсулт Ива Зарева, против решение № 19 от 27.04.2009 г., постановено от Административен съд - София - град, II отделение, 34 състав по адм. д. № 4961/2008 г. С жалбата се релевират касационни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Според жалбоподателя съдът неправилно е приел, че са налице съществени нарушения в административното производство. Касаторът твърди, че земеделските земи, за които в случая е отказано плащане, са получили код 6 от ИСАК въз основа на резултатите от извършена теренна проверка, а посоченият код 6 обозначава земеделските земи, за които не следва да се заплащат суми за финансово подпомагане. Моли Върховният административен съд да отмени обжалваното съдебно решение изцяло като неправилно и да постанови друго, с което да остави в сила отказа на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция за изплащане на субсидии по СЕПП и НД като законосъобразен. Ответникът - Милчо Войчев Георгиев оспорва касационната жалба чрез упълномощен адв. Ангел Димитров Митев, който с писмено възражение и в съдебно заседание пледира за оставяне в сила на обжалваното решение като правилно и законосъобразно. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за отмяна на обжалваното решение, защото не въз основа на проверка на място, каквато безспорно не е извършвана, а съгласно извършена теренна проверка, на съответния земеделски блок е дадена категория "друга земеделска площ" с код 6, която проверка е извършена от друг орган - съответната ОСЗ като местно поделение на МЗХ. Тези данни се предоставят съгласно чл. 2, ал. 2 от Наредба № 105 на ДФ "Земеделие" - Разплащателна агенция от МЗХ и неговите поделения с цифрови кодове от 1 до 7. При тези обстоятелства Разплащателната агенция е постъпила по единствено законосъобразния начин да откаже заплащането на претендираните субсидии, като не е извършила нарушение нито на материалния, нито на процесуалния закон. Като прецени доводите на страните и данните по делото, Върховният административен съд, четвърто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК. Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна по следните съображения: С обжалваното решение № 19 от 27.04.2009 г. е отменен отказа на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна дирекция, за изплащане на субсидии по заявление с УИН 05/08050703266 в размер на сумата 2969,45 лв., обективиран в уведомително писмо УРН 203184 от 14.03.2008 г. по жалба на Милчо Войчев Георгиев от с. Динково, община Ружинци. Административният съд - София - град е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне, съобразно указанията по тълкуване и прилагане на закона в същото решение. За да достигне до този резултат първоинстанционният съд е приел, че оспореният отказ е издаден от компетентния за това орган, но при постановяването му са допуснати нарушения на съдопроизводствените правила, защото по делото не е доказано извършването на проверка на място, която да е проведена в съответствие със законодателството ни и с Регламента на Комисията № 796 от 21 април 2004 г., и която проверка да е завършила с контролен доклад, представен за запознаване на земеделския производител и за гарантиране възможността му да оспори констатациите и да защити правата си. В мотивите на обжалваното решение е обсъден представен протокол от 1.08.2007 г. за извършена теренна проверка на блокове на земеделски стопани в землището на с. Динково, за който съдът е преценил, че от него не може да се установи категорично дали касае заявените от Милчо Войчев Георгиев площи. Относно този протокол Административният съд - София-град е констатирал, че също не е съобщен на жалбоподателя и не му е дадена възможност да направи възражения по констатациите в него. Освен това първоинстанционният съд е приел, че по отношение на процесните площи от 17,10 хектара е спорно класифицирането им с код 6 с оглед указанията на Министерството на земеделието и горите и неустановяването дали попадат в определението за "угари" и използвани ли са за тях добри земеделски и екологични практики с цел да се запази положителния ефект по отношение контрола на предлагането, който произтича от изоставянето на земи "под угар" и се подсилва ефекта за опазването на околната среда. Настоящият съдебен състав счита, че обжалваното решение е правилно като краен резултат. Държавен фонд "Земеделие" изпълнява функциите на Разплащателна агенция от датата на издаване на акта за акредитация, съобразно чл. 11, ал. 2, т. 4 от Закона за подпомагане на земеделските производители; чл. 2, ал. 2, т. 4 от действащия за процесния период Устройствен правилник на фонда, приет с ПМС № 248/15.09.2006 г., с последващи изменения и допълнения, отменен ДВ, бр. 87/3.11.2009 г.; § 3 от Допълнителни разпоредби на Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол, издадена от Министъра на земеделието и горите, обн. в ДВ, бр. 82/10.10.2006 г. Акредитацията, която според § 1, т. 15 от Допълнителни разпоредби на ЗПЗП е "процедура по признаване на статут на Разплащателна агенция от национален компетентен орган въз основа на оценка на възможностите за администриране и осчетоводяване на средствата от Европейските земеделски фондове съгласно законодателството на Европейския съюз" в случая също е налице - Заповед № РД 09-1166 от 20.12.2006 г. на Министъра на земеделието и горите. Към оспорения пред първоинстанционният съд отказ, обективиран в уведомително писмо за извършено плащане, е приложена таблица за формиране на общата сума на финансово подпомагане, като изрично е отбелязано под нея, че санкциите за наддекларирани площи, за закъсняло подаване и/или промяна на заявлението и за неспазване на условията за поддържане на земята в добро земеделско и екологично състояние се определят въз основа разпоредбите на Регламент на Комисията 796 от 21 април 2004 г., Раздели IV и V, чл. 49 до чл. 73. Това е единственото правно основание, което е посочено от административния орган и то не е конкретно, а общо. В случая намира директно приложение Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията от 21 април 2004 г. относно определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидена в Регламент (ЕО) № 1782/2003 г. на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, но част от цитираните в таблицата към уведомителното писмо текстове изобщо не касаят конкретния случай, в който се иска помощ за плащане на площ, а се отнасят за премии за животни - едър и дребен рогат добитък, премии за млечни продукти, възстановяване на недължими плащания. По делото е приложена Докладна записка без дата на издаване относно: Подадено Общо заявление за единно плащане на площ от Милчо Войчев Георгиев, в която се предлага да бъде отказано изплащането на субсидията в размер на 2969 лв. по Общо заявление за единно плащане на площ с УИН 05/08050703266 по схемите и мерките за подпомагане на площ, разбито по схеми и мерки в табличен вид. В тази Докладна записка са изложени фактически обстоятелства и са посочени правни основания: чл. 43, ал. 3, т. 4 и чл. 47, ал. 2, т. 1 от ЗПЗП. В горния ляв ъгъл е поставена резолюция "Да" с подпис, но не е ясно кое лице е поставило подписа и както се посочи и по-горе, никъде в докладната не е вписана дата, за да се прецени дали тя е съставена преди или след издаване на обжалвания отказ. Има данни, че е написана "във връзка с постъпила жалба от Милчо Войчев Георгиев", но за коя жалба става въпрос не е ясно - дали за жалба, подадена по административен ред или във връзка с жалба до Административен съд - София - град. Ако се приеме, че горепосочената Докладна записка съдържа мотивите на обжалваното уведомително писмо, следва да се има предвид следното: Според чл. 32, ал. 1 от ЗПЗП, кандидатите за подпомагане, които съгласно § 1, т. 18 от Допълнителни разпоредби на ЗПЗП са: "земеделски стопани и други физически или юридически лица, които могат да участват в схеми за подпомагане по Общата селскостопанска политика", подават до териториалните структури на Разплащателната агенция заявление за подпомагане по образец. Има два начина на подпомагане на площ, които се съвместяват помежду си в едно Общо заявление за единно плащане на площ. Първата мярка е за получаване на директни плащания (ДП) за земеделските площи, по Схемата за единно плащане на площ (СЕПП) съгласно чл. 39 и сл. ЗПЗП, финансирана от Европейски земеделски фондове, а втората мярка е национални доплащания (НД), по Схемите за национални доплащания по чл. 44 и сл. ЗПЗП. По силата на чл. 43, ал. 3, т. 4 от ЗПЗП, Разплащателната агенция намалява размера на плащането или отказва плащане по Схемата за единно плащане на площ, когато "кандидатът е заявил площи, които не стопанисва". При това положение е налице противоречие между цитираната в Докладната записка разпоредба и посоченото като основание за санкцията в уведомителното писмо "наддекларирани площи". В чл. 51 от Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията от 21 април 2004 г. относно определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидена в Регламент (ЕО) № 1782/2003 г. на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, е предвидено намаление или изключване на помощта в случаи на свръхдеклариране, но в случая не става ясно на какво основание се приема, че заявени площи, които не се стопанисват са приравнени на "наддекларирани площи" и по тази причина да се считат за недопустими за подпомагане и респективно за такива площи да се определя санкция. Съгласно другото цитирано в Докладната записка правно основание - чл. 47, ал. 2, т. 1 от ЗПЗП /отменено в ДВ, бр. 100 от 21.11.2008 г., но е било действаща норма към датата на издаване на Уведомителното писмо - 14.03.2008 г./, Разплащателната агенция намалява размера или отказва плащане по Схеми за национални доплащания, когато "плащането по Схемата за единно плащане на площ е отказано". В обжалвания административен акт не се съдържа такава санкция, а само санкцията за "наддекларирани площи". За изпълнение на функциите на Разплащателната агенция действа Интегрирана система за администриране и контрол /ИСАК/. На основание чл. 30, ал. 6 от ЗПЗП е издадена Наредба № 105 от 22.08.2006 г. за условията и реда за създаване, поддържане, достъп и ползване на Интегрираната система за администриране и контрол. Според чл. 1 от тази Наредба системите са: 1. система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане; 2. система за идентификация на земеделските парцели; 3. система за идентификация и регистрация на животните; 4. интегрирана система за контрол и 5. интегрирана информационна система. Всички посочени системи с изключение на т. 4 се изграждат и поддържат въз основа на регистри и графична информация като компютъризирани база данни. ИСАК служи за извършване на проверки на подадените заявления за подпомагане. Правното основание е чл. 37 от ЗПЗП и чл. 24 от горепосочената наредба. Проверките, предвидени в чл. 24 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. са два вида: административни проверки и проверки на място. Относно проверките на място следва да се има предвид, че се извършват не на всички заявления, а въз основа на анализ на риска само на най-малко 5 % от подадените заявления за подпомагане, като се извършват чрез: инспекция на земеделското стопанство и методи за дистанционно наблюдение. В касационната жалба е развита тезата, че на жалбоподателя пред първата инстанция не е направена проверка на място, защото той не е попаднал сред тези 5 % избрани заявления. Настоящият съдебен състав счита, че това е само твърдение на касатора, защото доказателства в този смисъл не са представени, а административният орган е носил тежестта да докаже, че конкретният земеделски производител е сред останалите 95 %, на които не се извършва проверка на място. В случая са от значение и обстоятелствата, описани в писмо № 01-0409/438 от 7.03.2008 г., изпратено до министъра на земеделието и продоволствието, прието като писмено доказателство по първоинстанционното дело, в което писмо изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" е вписал, че съгласно чл. 26, ал. 3 от Регламент (ЕО) № 796/2004 г. и по изискване от ЕК е било предприето увеличение на броя на заявленията, които да бъдат проверени на място за текущата година от 5% на 25% от общия броя на подадените заявления, за което е извършен допълнителен риск-анализ и броят на заявленията, избрани за проверка на място е възлизал на 14316 бр. От тях обаче са били проверени на място само 2584 бр. заявления, вместо предвидените за проверка площи, заявени във физически блокове с код 6, тъй като поради влошените метеорологични условия и стартиране на стопанската 2007/2008 г. проверките на място вече са били неефективни и са били прекратени. При това положение не може да се разбере дали в конкретната хипотеза Милчо Войчев Георгиев е попаднал в първоначалните 5% или в определените по-късно 25% и дали е сред заявителите, на които практически не е осъществена проверка на място поради влошени климатични условия, за които той не носи отговорност, съответно и не следва да понесе неблагоприятните последици от невъзможността да се извършат проверки на място. По отношение на теренната проверка, на която се позовава касаторът, следва да се има предвид, че понятието "теренна проверка" не включено в чл. 24 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г., според който проверките са административни проверки и проверки на място. В разпоредбите на Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията от 21 април 2004 г. относно определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за управление и контрол, кръстосано спазване и модулация, предвидена в Регламент (ЕО) № 1782/2003 г. на Съвета относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители, също не се ползва понятието "теренна проверка". В дял III, глави първа и втора от горепосочения регламент подробно са регламентирани два вида проверки - кръстосани проверки и проверки на място. С оглед на това следва да се има предвид вписаното в приложеното към преписката и прието като доказателство писмо изх. № 02-6500/1346 от 18.06.2008 г., с което изпълнителният директор на ДФ "Земеделие" в отговор на оплакване на Милчо Войчев Георгиев, го е уведомил, че извършените проверки в отдел "Директни плащания за площ" не са констатирали нередности от гледна точка легитимността и допустимостта на подаденото от него заявление и кръстосаните проверки на системата не са регистрирали застъпвания на заявените площи. При това положение следва да се приеме, че "теренната проверка", въз основа на която е отказана субсидията на заявителя представлява вид административна проверка, извършването на която обаче не е уредено в приложимата Наредба № 105 от 22.08.2006 г. и в Регламент (ЕО) № 796/2004 г. на Комисията от 21 април 2004 г. По отношение на представения в последното съдебно заседание, проведено пред Административен съд - София-град, протокол за извършена теренна проверка на коректността на формиране на физически блокове /блокове на земеделски стопани и техния начин на трайно ползване в землището на с. Динково, община Ружинци, настоящият съдебен състав споделя становището на първоинстанционния съд. От текста на визирания протокол не може да се направи категорично заключение относно правнорелевантния факт дали земеделските земи от 17,10 хектара, за които е отхвърлено заявлението, съставляват част от физически блок 58/ДЗП/, относно който е отразено в този протокол, че е с некоректен НТП на БЗС. В случая административният орган е следвало да установи, че спорните 17,10 хектара са с некоректен начин на трайно ползване, но Върховният административен съд счита, че това обстоятелство не е доказано. Следва да се има предвид, че по делото е приета като доказателство Карта на блок на земеделско стопанство, изготвена по сателитни снимки, в която земите с идентификатор 21193-58-3 са отразени с "начин на трайно ползване: фуражни култури", в какъвто смисъл е и заявлението на Милчо Георгиев, че ползва земята за добиване на фуражна царевица. Горепосочената карта е изготвена на 25.04.2007 г. от ОСЗГ - Ружинци, поради което е следвало да бъде съобразена от административния орган, издал процесния отказ, защото точно от страна на общинските служби по земеделие се извършват административните проверки. От съществено значение в случая е и обстоятелството, че протоколът от 1.08.2007 г. за извършената теренна проверка не е вписан като основание за отказа нито в приложената докладна записка /без дата/, нито в писмата на изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" от 7.03.2008 г. и от 18.06.2008 г. Съобразно приложените към преписката Методически указания за извършване проверки на терен на физически блокове от август 2006 г., тези проверки се осъществяват въз основа на три вида карти: обзорна карта, по-подробна карта и подробна карта, а в конкретната хипотеза няма данни за изготвяне на такива карти и те не са приложени към протокола за теренна проверка от 1.08.2008 г. Също така касационният жалбоподател не е представил доказателства за извършване на останалите административни проверки, посочени в чл. 24, ал. 3 от Наредба № 105 от 22.08.2006 г. Върховният административен съд не споделя становището на първоинстанционния съд за това, че оспореният отказ е издаден от компетентен орган. В настоящия случай изобщо не може да се извърши проверка кое лице в какво качество е постановил отказа и от името на кой орган - на коя областна разплащателна агенция е издадено уведомителното писмо, съдържащо волеизявлението за отказ. Процесното писмо не е подписано и върху него не е положен печат, поради което решаващият съдебен състав счита, че в случая е налице самостоятелно основание за отмяна на оспорения отказ - съществено нарушение на императивната норма на чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК. Визираната разпоредба изисква подпис на издател и означаване на длъжността му, които реквизити липсват от процесния отказ - уведомително писмо УРН 203184 от 14.03.2008 г. При новото произнасяне по заявлението на Милчо Войчев Георгиев, административният орган следва задължително да отрази издателя на волеизявлението чрез подпис и печат, като бъде съобразена възможността за делегиране на част от правомощията на изпълнителния директор на заместник - изпълнителните директори и на ръководителите на териториалните структурни звена на фонда след предварително решение на управителния съвет, в съответствие с изискванията на чл. 11 от Устройствения правилник на ДФ "Земеделие" във връзка с чл. 11а, т. 8 от ЗПЗП. С изложените коригиращи и допълващи мотиви обжалваното съдебно решение следва да се остави в сила. На основание на горното и на чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение