Решение № 1781 от 21.2.2025 г. на ВАС по адм. д. № 7861/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административно процесуалния кодекс(АПК). Образувано е по касационна жалба на подадена от Управителния съвет (УС) на Института на дипломираните експерт - счетоводители (ИДЕС) срещу Решение 10338/01.07.2024 г., постановено по адм. дело 725/2024 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ). Касационният жалбоподател обжалва съдебното решение като неправилно, поради съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, поради което иска да бъде отменено. Подробни съображения са изложени в касационната жалба и от адв. Ташева процесуален представител на ИДЕС в пледоарията й по съществото на спора. Претендира заплащане на разноски по представен списък на същите. С молба от 05.11.2024г. касационният жалбоподател изразява становище за недопустимост на основание чл.159, т.1 АПК поради настъпила промяна в разпоредбата на чл.42, ал.2 ЗНФО, приета със ЗИД ЗНФО, обн. ДВ бр. 79/2024г., в сила от 20.09.2024г., предвиждаща необжалваемост на решението на УС. Ответникът С. А. Д., чрез пълномощника си адв. Михайлов, оспорва касационната жалба и по съображения в писмен отговор. Претендира разноски по делото. Прокурорът от Върховна прокуратура дава становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, Пето отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена от страна по делото, за която съдебният акт е неблагоприятен, постъпила в законоустановения преклузивен срок. Направеното възражение за недопустимост, съдът намира за неоснователно. Същото е мотивирано с настъпила законодателна промяна, съгласно която отпада обжалваемостта на потвърдителното решение на УС. В ДВ, бр. 79 от 17.09.2024 г. е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за независимия финансов одит, с който е допълнено заглавието на закона Закон за независимия финансов одит и изразяването на сигурност по устойчивостта(ЗНФОИСУ), както и са приети изменения и допълнения на уредбата за дисциплинарната отговорност на регистрираните одитори и дипломираните експерт-счетоводители. Изменението, което засяга обжалването на наложените дисциплинарни мерки, в действащата редакция на чл. 42, ал. 1 4 ЗНФОИСУ е, че решението на дисциплинарния съвет за налагане на дисциплинарна мярка по чл. 40, ал. 4, т. 1 5 може да се обжалва в 14-дневен срок от съобщаването му на заинтересованото лице пред управителния съвет на ИДЕС. Управителният съвет се произнася с мотивирано решение по жалбата в едномесечен срок от получаването й. Ако управителният съвет отхвърли жалбата, мотивите за това решение се смятат за част от мотивите на дисциплинарния съвет по обжалваното решение за налагане на дисциплинарна мярка. Съгласно чл. 42, ал. 4 ЗНФОИСУ, ако жалбата по ал. 1 бъде отхвърлена от управителния съвет, решението на дисциплинарния съвет за налагане на мярка по чл. 40, ал. 4, т. 2 5 подлежи на обжалване за законосъобразност пред Административен съд София-град, по реда на Административно процесуалния кодекс. В § 101 ПЗР на Закона за изменение и допълнение на ЗНФОДИСУ е предвидено, че незавършените административни, административно наказателни и дисциплинарни производства към датата на влизането в сила на закона се довършват по реда на този закон. Нормативното изменение, предмет на основния спорен въпрос по казуса, е относно акта, който подлежи на съдебен контрол. Редакцията на закона, действала към момента на издаване на обжалваното решение на управителния съвет на ИДЕС предвижда задължително обжалване на решението на дисциплинарната комисия по административен ред пред УС на ИДЕС и съдебен контрол за законосъобразност спрямо решението на УС на ИДЕС при отхвърляне на жалбата срещу решението на дисциплинарната комисия. Действащата редакция на чл. 42, ал. 4 ЗНФОИСУ също изисква обжалване пред горестоящия орган преди сезиране на съда с жалба, но предмет на съдебен контрол е първоначалният акт на дисциплинарната комисия. Правилото на § 101 ПЗР на ЗНФОИСУ намира приложение само по отношение на незавършилите дисциплинарни производства пред административните органи. Съгласно чл. 46, ал. 2 ЗНА, когато нормативният акт е непълен, за неуредените от него случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта. Ако такива разпоредби липсват, отношенията се уреждат съобразно основните начала на правото на Република България. В случая няма преходна разпоредба, която изрично да предвижда необжалваемост на решенията на управителния съвет на ИДЕС след влизане в сила на законовите изменения. Настъпилите изменения в нормативната уредба очевидно нямат за цел изключване от съдебен контрол на дисциплинарните актове с промяната не се въвежда необжалваемост на актовете, а се предвижда прилагане на общото административно процесуално правило, че на съдебен контрол подлежат първоначалните административни актове, вместо актовете на горестоящия орган. Следователно, прилагането на правилото по чл. 42, ал. 4 ЗНФОИСУ, релевантно за обжалваемостта на актовете, издадени при действащата нормативна уредба, като законово основание за недопустимост на съдебното обжалване на акта, предмет на делото, не съответства на целта на закона. Основен правен принцип, залегнал в чл. 56 и чл. 120 от Конституцията на Република България е правото на съдебна защита на засегнатите от административния акт лица, който не може да пренебрегнат от съда при тълкуване и прилагане на закона, когато е налице неяснота или липсва конкретна правна разпоредба, с която се уреждат заварените случаи. По аргумент на противното - при липса на норма, която изключва от съдебен контрол актовете на УС на ИДЕС, следва да намери приложение общият правен принцип, че всеки има право на съдебна защита и справедлив съдебен процес. Обратното означава да се лиши оспорващия от право на достъп до съд, без да е налице законова разпоредба, изключваща съдебния контрол върху оспорения административен акт, което не отговаря на целта на закона. Освен изложеното, при промяна в съдържанието на процесуалните норми, новото правило следва да се прилага само по отношение на случаите, които са възникнали след неговото влизане в сила. Ето защо съдът не споделя доводите на касационния жалбоподател за прекратяване на съдебното производство и обезсилване на постановеното решение от съда. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна по следните съображения: Обжалваното Решение 10338/01.07.2024 г., адм. дело 725/2024 г. по описа на Административен съд София - град (АССГ) е постановено по реда на чл.226 АПК, след като с решение 527/17.01.2024г., адм.дело 2521/2023г. на Върховен административен съд(ВАС) е било отменено решение 165/09.01.2023г., адм.дело 6888/2022г. на АССГ и делото е върнато за ново разглеждане от друг съдебен състав. С оспореното в настоящето производство решение съдът е отменил Решение 4/17.06.2022 г. на УС на ИДЕС, с което е оставена без уважение жалбата на С. А. Д. с вх. 042/26.05.2022г. срещу Решение 02/07.04.2022г. на Дисциплинарният съвет(ДС) на ИДЕС за налагане на дисциплинарна мярка по чл.40, ал.3, т.7 от ЗНФО глоба в размер на 1000,00лв. Първоинстанционният съд е приел, че оспореният акт е постановен от компетентен административен орган, в пределите на неговата власт, при спазване на изискванията за валидност на административния акт, доколкото решението, предмет на съдебен контрол, е издадено в изискуемата писмена форма и съдържа реквизитите, посочени в чл. 59, ал. 2 от АПК. На следващо място - решаващият съд е намерил, че дисциплинарното производство е проведено при спазване на административно производствените правила(изводи за което се съдържат и в отменителното съдебно решение на ВАС), в законния срок за образуване на дисциплинарното производство, регламентиран в ал. 8 на чл. 41 от ЗНФО - две години от извършване на нарушението. По отношение на материалната законосъобразност на оспорения административен акт, съдът е отчел нормите на чл.30, ал.1 ЗНФО, чл.8, т.5 от Устава на ИДЕС и Правилата за продължаващо развитие на регистрираните одитори, регламентиращи задължение на всеки одитор физическо лице да провежда обучение за поддържане и развитие на професионалната си клвалификация с продължителност не по-малка от 40 часа за календарна година като съгл. чл.22, т.2 от Правилата, половината от минималния брой задължителни часове трябва да бъдат отчетени от участие в признатите форми на ППР, организирани от ИДЕС или с участие на ИДЕС. Одиторите следва ежегодно да отчитат часовете за поддържане на квалификацията в електронната платформа за подаване на единен годишен отчет(ЕГО) по чл.1, ал.4. Анализирайки доказателствата, съдът е обосновал извод, че за съответния процесен период( 01.01.2020г. 31.12.2020г.) С. Д. не е изпълнил това свое задължение и като последица от неизпълнението му следва дисциплинарна отговорност на основание чл.40, ал.1 ЗНФО. В ЕГО на Д. са описани 4 броя обучения, организирани от външни организации и фирми, за общо 40 часа, за което Д. е представил фактури. За да отмени процесният административен акт, АССГ е приел, че липсва законоустановеност на наложената санкция, която в случая е с неправилна правна квалификация. На Д. е ангажирана отговорността за нарушение на чл.30, ал.2 от ЗНФО, каквото той не е извършил и не е адресат на посочената норма. Това е мотивирало съда да приеме, че атакуваното решение е материално незаконосъобразно и следва да бъде отменено. Обжалваното съдебно решение, предмет на касационен контрол, е валидно, допустимо, но неправилно, като постановено в нарушение на материалния закон. Съгласно чл. 30 ЗНФО всеки регистриран одитор - физическо лице провежда обучение за поддържане и развитие на професионалната си квалификация с продължителност не по-малка от 40 часа за календарна година. Условията и редът за провеждане и отчитане на обучението се определят с Правилата по чл. 71, ал. 3, т. 4 ЗНФО. Съгласно чл. 71, ал. 3, т. 4 ЗНФО Комисията за публичен надзор над регистрираните одитори приема правила и методически указания за условията и реда за упражняваните от Института на дипломираните експерт-счетоводители функции по чл. 36, ал. 1, т. 1 - 3 и 5 и по чл. 85, ал. 3. Съгласно чл. 41, ал. 5 от Закона за независимия финансов одит Дисциплинарният съвет (ДС) на ИДЕС налага дисциплинарната мярка по чл. 40, ал. 3, т. 7 от ЗНФО - глоба от 1000 до 15 000 лв., с решение, което подлежи на обжалване пред УС на ИДЕС на основание чл. 42, ал. 1 от ЗНФО. Налагането на дисциплинарната мярка по чл. 40, ал. 3, т. 7 от приложимия ЗНФО е от компетентността на ДС. Въведено е задължително обжалване пред УС на ИДЕС на актовете на ДС, при ограничаване на съдебния контрол по отношение на един от тях (за налагане на дисциплинарната мярка по чл. 40, ал. 3, т. 1 от ЗНФО). На съдебно обжалване подлежи решението на УС, в което се разглежда въпросът относно законосъобразността на дисциплинарна мярка по чл. 40, ал. 3, т. 2 - 7 от ЗНФО, независимо дали тя е наложена от ДС или от УС като компетентен за това орган, респективно УС в отделни хипотези (включително тази по чл. 40, ал. 3, т. 7 от ЗНФО) се е произнесъл по жалба срещу решение на ДС. АССГ не е допуснал процесуални нарушения при определяне предмета на съдебен контрол и правилно е разгледал жалбата на С. Д. против решението на УС на ИДЕС. Първоинстанционният съд е установил фактическата обстановка по спора въз основа на приетите по делото доказателства - ангажираните от страните доказателства, както и тези, представени като административна преписка. АССГ е установил точно фактическите обстоятелства по спора, описал е същите в решението и правилно е намерил, че решението на УС е прието без допуснати съществени нарушения на административно производствените правила и не е налице ограничаване правото на защита на дисциплинарно наказаното лице. По делото е безспорно установено, че С. А. Д. е регистриран одитор, дипл. 0509, и като такъв е адресат на задължението да участва в признати форми на продължаващо професионално развитие, в които половината от минималния брой задължителни часове( 40 часа съгласно чл.30, ал.1 ЗНФО) да бъдат отчетени от участие във форми, организирани от ИДЕС или с участието на ИДЕС, съгл. чл.30, ал.2 ЗНФО и чл.8, т.5 от Устава на ИДЕС във вр. с чл.22, т.2 от Правилата за продължаващо професионално развитие на регистрираните одитори. В решението на ДС 02/07.04.2022г. за налагане на дисциплинарна мярка, в констативната част, органът е посочил нормата на чл.30, ал.1 ЗНФО, регламентираща минималния брой часове обучение за календарната година(40 часа), а в диспозитивната част е цитирал нормата на чл.30, ал.2 ЗНФО, уреждаща определянето на условията и редът за провеждане и отчитане на обучението за поддържане и развитие на професионалната квалификация. При определяне на правната квалификация, органът е приел за установено виновно нарушение на чл.30, ал.2 от ЗНФО, съответно на чл. чл. 8, т. 5 от Устава на ИДЕС, във вр. с чл.22, т.2 от Правилата за продължаващо професионално развитие. Тези Правила са издадени на основание чл. 30 от Закона за независимия финансов одит (ЗНФО), чл. 4, т. 4 и чл. 8, т. 5 от Устава на ИДЕС и са насочени към професионалната организация, подчинена на органа, с чието волеизявление са утвърдени, към която се числи и С. Д.. В конкретния случай от ДС е установено и посочено, че Д. е извършил нарушение по чл. 8, т. 5 от Устава на ИДЕС, която разпоредба предвижда задължение на членовете на института "да поддържат постоянно професионалната си квалификация в рамките на изискванията на съответните нормативни актове, регулиращи професията на независимия финансов одитор и съобразно Правилата за продължаващо професионално развитие , а съгл. чл.22, т.2 от Правилата, половината от минималния брой задължителни часове трябва да бъдат отчетени от участие в признатите форми на ППР, организирани от ИДЕС или с участие на ИДЕС. На осн. чл.47, ал.5 от Устава на ИДЕС(съответно чл.41, ал.5 вр. чл.40, ал.1 ЗНФО) е наложена дисциплинарна мярка по чл.46, ал.1, т.7 от Устава( съответно на чл.40, ал.3, т.7 ЗНФО). Настоящият съдебен състав намира, че изводите на решаващия съд относно неправилната квалификация на нарушението и незаконосъобразност на наложената санкция е неправилен.