Решение № 4215 от 4.5.2022 г. на ВАС, V о.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Д. Иванов срещу решение 336/26.10.2021г., постановено по адм. д. 291/2021 г. по описа на Административен съд-Враца (АС-Враца). Касационният жалбоподател обжалва съдебното решение като твърди, че противоречи на събраните по делото доказателства (необоснованост) и материалния закон - касационни основания за отмяна по смисъла на чл. 209, т. 3 от АПК, поради което иска да бъде отменено и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена Заповед ЧР-П-16/08.04.2021 г. на министъра на икономиката. Подробни съображения в подкрепа на твърденията и исканията са изложени в касационната жалба. Претендира заплащане на разноски, Ответникът министърът на иновациите и растежа, конституиран по реда на чл. 153 от АПК на мястото на министъра на икономиката, оспорва касационната жалба по подробни съображения в писмен отговор и писмени бележки. Не претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура заявява становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна, в срок и е процесуално допустима, а разгледана по същество е основателна по следните съображения: С обжалваното решение 336/26.10.2021г., постановено по адм. д. 291/2021 г. по описа на АС-Враца е отхвърлена жалбата на Д. Иванов против Заповед ЧР-П-16/08.04.2021 г. на министъра на икономиката, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) във връзка § 4 от преходните и заключителни разпоредби на Постановление на Министерски съвет (ПМС) 70/02.03.2021 г. и утвърдено длъжностно разписание, в сила от 12.04.2021 г. е прекратено служебното му правоотношение за длъжността началник сектор, в Регионален сектор - Враца, отдел Изпълнение на проекти, Главна дирекция Европейски фондове за конкурентоспособност (ГДЕФК), Министерство на икономиката (МИ) считано от 12.04.2021 г. Административният съд е приел, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган, упражнил правомощията си при условията на оперативна самостоятелност в предвидената от закона форма, без да са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и материалния закон. Така постановеното решение е валидно, допустимо, но неправилно. При правилно установена фактическата обстановка по спора, административният съд е обосновал незаконосъобразни правни изводи. Законосъобразно АС-Враца е приел, че оспорената пред него заповед е издадена от компетентен орган в предвидената от закона форма и без допуснати нарушения на административнопроизводствените правила, но неправилно не е отчел наличието на хипотезата на чл. 87а от ЗДСл, която в случая изключва приложението на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, посочен като правно основание за издаване на оспорената пред административния съд заповед. Първоинстанционният съд е приел за установено от фактическа страна, че жалбоподателят Д. Иванов е изпълнявал длъжността началник сектор, в Регионален сектор - Враца, отдел Изпълнение на проекти, ГДЕФК въз основа на Заповед ЧР-Н-103/01.10.2015 г. и за тази длъжност е прекратено служебното му правоотношение поради съкращаването й. Не е налице спор между страните по делото и правилно е установено от АС-Враца, че с § 4 от преходните и заключителни разпоредби на ПМС 70/02.03.2021 г. (ДВ бр. 20/09.03.2021 г.) е изменен Устройствения правилник на МИ, като общата численост на служителите на ГДЕФК са намалени от 222 на 212, а служителите в териториалните звена на тази дирекция са намалени от 70 на 63. Но с последващо изменение на ПМС 70/2021 г. (ДВ бр.27/2021 г.) в § 4 от преходните и заключителните му разпоредби се създава нова алинея втора, според която служебните и трудовите правоотношения на служителите в МИ, осъществяващи функции на управляващ орган, осигурени с до 10 щатни бройки, преминават към Държавната агенция за научни изследвания и иновации (ДАНИИ) при условията и по реда на чл. 87а от ЗДСЛ, съответно по чл. 123 от Кодекса на труда. В изпълнение на това ПМС и доклад 93-00-674/06.04.2021 г. от главния секретар на МИ до министъра на икономиката е утвърдено ново длъжностно разписание, в което не съществува регионален сектор - Враца, отдел Изпълнение на проекти, ГДЕФК. От този факт АС-Враца е обосновал извод, че е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл по отношение на длъжността началник сектор, заемана от Д. Иванов, която не фигурира в длъжностното и поименното разписания на МИ в сила от 12.04.2021 г. При формиране на този правен извод, решаващият съд е игнорирал установения от него факт, а именно, че с доклад 93-00-674/06.04.2021 г. от главния секретар на МИ до министъра на икономиката освен предложение за изготвяне на заповед за утвърждаване на длъжностно разписание, считано от 12.04.2021 г. е представен и списък на служителите, преминаващи по реда и условията на чл.87а от ЗДСл от ГДЕФК" в ДАНИИ. Списъкът на служителите, които преминават в ДАНИИ по чл. 87а от ЗДСл е одобрен от министъра на икономиката и в него е включено името на жалбоподателя Д. Иванов. Съгласно чл. 87а от ЗДСл при преобразуване на администрация, при преминаване на дейност от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита администрация в друга, служебното правоотношение с държавния служител не се прекратява. С МПС 70/02.03.2021 г. е приет Устройствения правилник на ДАНИИ, а в преходните и заключителните разпоредби на постановлението са предвидени правила, с които да се осигури персоналния състав на новосъздадената структура. Изрично с изменението в сила от 12.04.2021 г. е предвидено, че служебните и трудовите правоотношения на служителите в МИ, осъществяващи функции на управляващ орган, осигурени с до 10 щатни бройки, преминават към ДАНИИ при условията и по реда на чл. 87а от ЗДСл, съответно по чл. 123 от Кодекса на труда. В доклада от 06.04.2021 г. е посочено, че е налице правна възможност служители, заемащи длъжности в ГДЕФК да преминат към ДАНИИ, от което следва извод, че дейности от тази дирекция преминават в новосъздадената структура. Списъкът на конкретните служители, които подлежат на преназначаване по реда на чл. 87а от ЗДСл е одобрен от министъра на икономиката и в него е включен Д. Иванов. Този списък се съдържа и в писмото на министъра на икономиката от 06.04.2021 г. до председателя на ДАНИИ. Действително в доклада на главния секретар на МИ от 06.04.2021 г. се съдържа несвързано изречение с неясен смисъл относно липсата на звено с месторабота Враца, но при недвусмислено волеизявление за наличие на предпоставките на чл. 87а от ЗДСл, направено в същия доклад и от органа по назначаването в други два отделни документа, се налага извод, че по отношение на поименно изброените служители от този сектор се провежда процедура по чл. 87а от ЗДСл, а не съкращаване на щата за отделни длъжности в администрацията на МИ. При тези установени факти АС-Враца е достигнал до неправилен правен извод, че е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСЛ като основание за прекратяване на служебното правоотношение на Д. Иванов за длъжността началник сектор. Действително регионалния сектор - Враца е закрит, но очевидно органът по назначаването е приел, че е налице преобразуване на администрацията/преминаване на дейност като се създава нова структура, която се обезпечава кадрово с конкретни служители, заемали длъжности и в този регионален сектор, включително и Д. Иванов. Щатната численост на персонала в тази новосъздадена структура е предвидено с ПМС да се осигури с до 10 щатни бройки от МИ, за което е изготвен и поименен списък на лицата, които подлежат на преназначаване. При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай с ПМС е предвидено запазване на служебни правоотношения, а конкретните лица, които са подходящи да изпълняват длъжности в новосъздадената структура са определени от министъра на икономиката поименно. Поради което дори да се приеме, че длъжността, заемана от Д. Иванов е престанала да съществува като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика поради закриване на целия сектор, на който той е бил началник, не е възможно да се обоснове извод за осъществяване на хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл като основание за прекратяване на неговото служебно правоотношение. В случая е установено, че за този държавен служител е прието от органа по назначаването, че подлежи на преназначаване при условията на чл. 87а от ЗДСл, поради което без основание т.е. в противоречие с материалния закон, след това е прекратено служебното му правоотношение. Като е достигнал до противоположен правен извод АС-Враца е постановил неправилно решение в противоречие с материалния закон касационно основание по чл. 209, т. 3 от АПК. Необосновано АС-Враца не е констатирал и наличието на още едно основание за оспорване на административния акт, а именно противоречие с целта на закона чл. 146, т. 5 от АПК. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал.1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал.5). Каква е преследваната цел за издаване на оспорената заповед не е възможно да се установи по категоричен начин при липса на мотиви за нейното издаване, а тезата, че липсата на териториално звено в гр. Враца на ДАНИИ не обяснява как ще бъде постигната поставената в нормативен акт цел да се осигури функционирането на новата структура с опитни служители на МИ, чийто служебни правоотношения да бъдат запазени. От направения анализ нееднозначно следва извод, че преследваната с издаването на оспорената заповед цел не е в синхрон с нормалната и предвидима цел на всяка структурна реформа, а именно: подобряване на работата чрез оптимизиране на администрацията и при възможност за запазване на стабилитета на държавната служба за използване в максимална степен на опита и знанията на работещите държавни служители. Напълно неясна е преследваната цел от прекратяване на служебното правоотношение на Д. Иванов, на когото дори не е отправено предложение по чл. 87а от ЗДСл за заемане на друга длъжност в новосъздадената администрацията. Проверката за спазването на основните принципи на АПК е част от задължителната проверка относно законосъобразност на административните актове, независимо дали те са издадени в условията на обвързана компетентност или по целесъобразност. При вземане на това решение за издаване на заповед за прекратяване на служебното правоотношение на Д. Иванов са допуснати нарушения и на други съществени принципи, въз основа на които следва да функционира администрацията. Съгласно чл. 2 от ЗА администрацията осъществява своята дейност при спазване на принципите на законност, откритост и достъпност, отговорност и отчетност, ефективност, субординация и координация, предвидимост, обективност и безпристрастност. Според чл. 2, ал. 6 от ЗА администрацията планира и изпълнява дейността си по начин, който води до постигане на висок обществен резултат при възможно най-икономично използване на ресурсите. В съответствие с чл. 18 от ЗДСл, изпълнението на държавната служба се основава на принципите на законност, лоялност, отговорност, стабилитет, политическа неутралност и йерархична подчиненост. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл. Основната същност на държавната служба предполага именно стабилност и устойчивост, гарантиращи непрекъсваемост на функционирането на държавната власт. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че при издаване на оспорената пред АС-Враца заповед е налице и основанието по чл. 146, т. 5 от АПК. Като е достигнал до противоположен правен извод първоинстанционният съд е постановил решение в нарушение на закона, което на основание чл. 221, ал. 2 от АПК трябва да бъде отменено, на основание чл. 222, ал. 1 от АПК вместо него да бъде постановено друго, с което оспорената заповед да бъде отменена. По водене на делото Д. Иванов е направил разноски за цялото производство по делото пред двете съдебни инстанции в размер на 1350 лв., които с оглед изхода на спора и направеното искане, трябва да му бъдат възстановени от бюджета на ответната страна в цялост като съответстващи на фактическата и правна сложност на спора. Воден от горното и на основание чл.221, ал.1 от АПК, Върховният административен съд, пето отделение