Решение № 12020 от 23.09.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4840/2013 г.

Решение № 12020 от 23.09.2013 г. на ВАС по адм. д. № 4840/2013 г., VII о., докладчик председателят Ваня Анчева Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Главния секретар на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма (МИЕТ), чрез юрк. Жамгочиян, срещу решение № 1076/18.02.2013 г., постановено по адм. дело № 7289/2012 г. по описа на Административен съд - София - град (АССГ). Твърди се необоснованост и материална незаконосъобразност на съдебния акт и се претендира отмяната му. Ответната страна - Сдружение с нестопанска цел в обществена полза "ГНОМКА", със седалище и адрес на управление в гр. Варна, ул. "Генерал Колев" № 16, вх. "А", ап. 15, представлявано от председателя на Управителния съвет Светослав Генадиев Спасов, оспорва постъпилата жалба като неоснователна. Моли съдебният акт да бъде оставен в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на постъпилата жалба. Върховният административен съд, седмо отделение, счита постъпилата жалба за допустима, като подадена в срок, от активнолегитимирано лице, срещу подлежащ на обжалване валиден и допустим съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, поради следните съображения: С обжалваното решение АССГ е приел, че заповед № РД-16-926/16.07.2012 г. на Главния секретар на МИЕТ за отказ за достъп до обществена информация по подадено от ответната страна заявление за достъп, е незаконосъобразен. Съдът е отчел от една страна, че исканата информация представлява кореспонденция между експерти от министерството и Европейската комисия (ЕК) във връзка с готвен законопроект за изменение и допълнение на Закона за енергетиката (ЗЕ) и съдържа служебна информация, но от друга страна е посочил, че същата няма самостоятелно значение в производството по издаване на акт на органа, поради което е налице основание за ограничаване достъпа при условията на чл. 13, ал. 2 ЗДОИ. От друга страна, предвид факта, че не е потърсено съгласието на ЕК, съдът е установил нарушение на чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, като е препратил преписката на органа за продължаване действията и произнасяне по заявлението. Решението е неправилно. Законодателният процес е нормативноустановена процедура, осъществявана от Народното събрание (НС) в качеството му на законодателен орган. Законодателният процес се състои от няколко последователно осъществявани фази: законодателна инициатива, обсъждане на законопроекта и гласуване. Процесът приключва с приемането или отхвърлянето на законопроекта от НС. Съгласно чл. 87 от Конституцията на Република България (КРБ), Министерския съвет (МС) има право на законодателна инициатива, респ. законът за изменение и допълнение (ЗИД) по силата на Върховния закон, не е само акт на НС, както погрешно е приел първоинстанционният съд, а е и акт, обективиращ законодателната компетентност на МС. Съобразно чл. 108 КРБ отделните министри са членове на МС, респ. същите участват и спомагат дейността и упражняването на правомощията, които колективният орган има като такъв. Поради това, нормативно обяснимо и закрепено в чл. 31 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация е, че съответното министерство, регулиращо специфичните обществени отношения в дадена област, разполага с компетенцията да разработи и внесе за разглеждане в колективния орган (МС) съответния законопроект, който след дискреция от МС да бъде внесен в НС. При това положение следва да се приеме, че извършвайки дейност по подготовката на ЗИД на ЗЕ, МИЕТ е осъществявало своята нормативно призната компетенция, а тя самата е със спомагателен характер спрямо законодателната инициатива на колективния орган - Министерски съвет. Съгласно чл. 10 ЗДОИ, официална е информацията, която се съдържа в актовете на държавните органи при осъществяване на техните правомощия. Така правомощието да бъде внесен в НС съответният законопроект несъмнено е в компетенцията на МС. В този контекст крайният акт е именно съответният ЗИД и информацията в него ще има официален характер. От друга страна, установено е, че в качеството си на чл. на МС, чиято компетентност е предлагането на НС на конкретен ЗИД, МИЕТ има спомагателен, помощен спрямо упражняваната от МС компетенция, характер. Поради това и с оглед условията на чл. 11 ЗДОИ информацията, обективирана в актовете на МИЕТ в производството по подготовка на ЗИД на ЗЕ, следва да се квалифицира като информация със служебен характер. Не е налице спор между страните, че конкретната информация, заявена за достъп от касационния ответник представлява експертно становище от ЕК по подготовката на конкретния законопроект. Съгласно чл. 288 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), при упражняването на областите на компетентност на Съюза, институциите приемат регламенти, директиви, решения, препоръки и становища. Т. е. при положение, че не е налице спор относно формата на комуникация - чрез становище, се налага извода, че в рамките на комуникацията с експертите на МИЕТ, Комисията се произнася с официален свой акт. Съгласно чл. 4, § 2, б. "и" ДФЕС областта енергетика представлява област - споделена компетентност между Съюза и държавите-членки. Разпределението на компетентността означава, че както ЕС, така и неговите държави-членки могат да приемат правно обвързващи актове в дадена област. Държавите-членки обаче могат да правят това само, когато и където ЕС не е упражнил своята компетентност или недвусмислено е спрял да прави това. Конкретно в областта енергетика ЕС е използвал правото си да действа, което налага изцяло съобразяване на националното законодателство със съюзната нормативна уредба. От всичко дотук изложено следва, че така заявената информация представлява служебна информация, резултат от кореспонденцията на официални органи на национално и съюзно ниво, израз на техните компетенции и правомощия, т. к. е обективирана именно по повод изпълнение на нормативно признати компетенции и в нормативно установена форма на съответния акт. В случая обаче следва да се приеме, че е налице изключението по чл. 13, ал. 2 предл. второ ЗДОИ, т. к. исканата информация няма самостоятелен характер. Същата не представлява част от конкретна съгласувателна процедура, така че да бъде пречка или предпоставка относно крайния ЗИД, т. е. макар със служебен характер, подобна информация е без собствено правно значение. В настоящия казус и от гледна точка на съюзното законодателство, следва да се отбележат фундаменталното за дейността на ЕК правомощие и призвание - пазител на учредителните договори. Конкретното му проявление от една страна се изразява в наблюдение на изпълнението на политиките на общността, където ЕК е овластена да събира информация и да извършва проверки, а държавите-членки са задължени да съдействат на ЕК и да й предоставят информация и сведения, като паралелно с това ЕК разполага с правомощията да стартира процедури по отстраняване на вече допуснати нарушения. Това от своя страна прави сътрудничеството между националния законодател, респ. орган с право на законодателна инициатива и ЕК необходимо с оглед спазване и недопускане нарушения на правото на ЕС. Същото това сътрудничество обаче не е нормативно установено в рамките на конкретното производство. Иначе казано, подготовката на законопроект в област - поделена компетенция, където общността вече е упражнила правото си да действа, респ. компетенцията в материята е придобила общностен характер, не налага съгласуване между националния орган и ЕК, така че становището на ЕК в производството да има обвързващ, правопораждащ спрямо изработването на законопроекта характер. Същото няма самостоятелен правен ефект. Поради това следва да се приеме, че конкретното експертно становище на ЕК представлява информация, обезпечаваща оперативната дейност на органа, изготвящ конкретния законопроект, без да има обвързващо действията му значение. Върховният административен съд вече се е произнасял, че няма самостоятелно значение информация съставляваща мнения, препоръки, становища, свързани с оперативната подготовка на крайния акт на органа. (Решение № 3550 от 12.03.2012 г. на ВАС по адм. д. № 7844/2011 г.). Поради това, като е приел в мотивите на обжалваното решение, че исканата информация попада в хипотезата на чл. 13, ал. 2 ЗДОИ, АССГ е извел законосъобразен правен извод. В частта, квалифицираща действията на административния орган, като съществени процесуални нарушения съобразно чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ и налагаща санирането им посредством препращане преписката за изискване на съгласието на ЕК за предоставяне на исканата обществена информация, изводите на АССГ са незаконосъобразни. Приложното поле на цитираната разпоредба обхваща случаите, когато е налице подлежаща на предоставяне обществена информация, но свързана с дейността и интересите на трето лице. Тя има за цел да запази неговите и да намери баланса с обществените интереси, но само при условие, че исканата информация подлежи на предоставяне. В конкретния казус разпоредбата на чл. 13, ал. 2 ЗДОИ преклудира приложението на чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ, т. е. не е налице подлежаща на предоставяне обществена информация, поради което и становището на третото лице по предоставянето й е без значение. Неговите интереси нямат нужда от защита, защото самата информация не подлежи на предоставяне. Именно нормата на чл. 13, ал. 2 ЗДОИ не позволява на съда да анализира налице ли е хипотезата на чл. 37, ал. 1, т. 2 ЗДОИ. Допуснатото със съдебния акт нарушение обаче не може да се квалифицира като необоснованост на решението, както претендира касаторът, т. к. същото е обусловило погрешната правна квалификация на предприетите от органа действия. Така съдът незаконосъобразно е постановил връщане на преписката на органа, а дадените указания за продължаване на действията в производството са незаконосъобразни. Атакуваното решение е постановено в противоречие с материалния закон и следва да бъде отменено, а делото - решено по същество с отхвърляне на първоначалната жалба срещу заповед № РД-16-926/16.07.2012 г. на Главния секретар на МИЕТ. Разноски по делото не се претендират, поради което и не следва да бъдат присъждани. Водим от гореизложеното и на основание чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение