Решение № 8230 от 31.7.2023 г. на ВАС, VI о.

Производство по чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационни жалби на Сдружение За Земята достъп до правосъдие , гр. София, представлявано от И. Попов и Г. Кондарев, чрез пълномощници адвокат Р. Стоилова и адвокат А. Коджабашев; The Green Tank - гражданско сдружение с нестопанска цел Република Гърция, представлявано от адвокат С. Ангелов; Г. Пасчалидис, Република Гърция, представляван от адвокат С. Ангелов против Решение 358 / 28.08.2020 г. по административно дело 225 / 2019 г. на Административен съд Стара Загора. Поддържат се оплаквания за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществени нарушения на съдопроизводствени правила и необоснованост касационни основания по чл. 209, т.3 АПК. Касаторът Сдружение За Земята достъп до правосъдие , гр. София, сочи, че в нарушение на чл. 123а, ал.3 от Закона за опазване на околната среда, респ. чл. 15, ал.4 от Директива 2010/75/ЕС са предоставени изключения от НДНТ-СЕН. Неправилно е приложен чл.123, ал.11 ЗООС, респ. чл. 18 Директива 2010/75/ЕС. Допуснати са съществени нарушения на съдопроизводствени правила поради недопускане на писмени доказателства по чл. 192 ГПК, вр. с чл. 144 АПК за изискване от Европейската агенция за околна среда и Генерална дирекция по околна среда към Европейската комисия на ръководства, указания и анализи, подготвителни документи, комуникации относно оценката на екологичните ползи по чл. 15, ал.4 от Директива 2010/75/ЕС. Развиват се доводи за необоснованост и съществени нарушения на съдопроизводствени правила при анализа на калкулацията на разходите за ползите за околната среда поради неправилно потвърдения от директора на Изпълнителна агенция по околна среда (ИАОС) подход на т.нар. път на въздействието , който кредитира само резултатите за ползите на околната среда, макар те да са почти 100 пъти по-ниски от резултатите, получени по т.нар подход на щетите и липсата на мотиви в първоинстанционното съдебно решение досежно този важен за спора факт. Посочва се, че в противоречие със събраните по делото доказателства и приложимото право, съдът е приел за законосъобразно да не се оценят 20% от емисиите на централата за целите на анализа на ползите, което е и пряко нарушение на принципа за истинност по чл. 7 АПК. Първоинстанционният съд неправилно е приложил изискването компетентният орган във всички случаи да гарантира, че не се причинява значително замърсяване и че се постига висока степен на опазване на околната среда като цяло и в нарушение на материалния закон неправилно е потвърдил решението на директора на ИАОС, което не е взело предвид кумулативния ефект с други източници на серен диоксид. Касаторът се позовава на противоречие на първоинстонционното съдебно решение с решението на Съда на Европейския съюз по дело С-375/21, което отбелязва задължението, вменено на държавите членки от чл. 23 от Директива 2008/50, че плановете за качество на атмосферния въздух следва да бъдат гарантирани и допустимите периоди на превишение на нормите на КАВ да бъдат възможно най-кратки. Съдът е отказал да цени и обсъжда Програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсителите: фини прахови частици /ФПЧ10/ и серен диоксид /SO2/ 2019 2023 год. както и нейната правна природа и действие. Касаторите The Green Tank - гражданско сдружение с нестопанска цел Република Гърция и Г. Пасчалидис, Република Гърция, представлявани от адвокат С. Ангелов развиват доводи за неправилност на съдебното решение. Същите твърдят, че макар и да са участвали като заинтересовани страни в първоинстанционното производство имат право на касационни жалби по смисъла на чл. 210, ал.2 АПК. Позовават се на §1, т.19 от Допълнителните разпоредби на Закона за опазване на околната среда. Развиват съображения за нарушения на материалния закон във връзка с прилагането на чл. 122а, ал.5 ЗООС, чл. 8 и чл. 17, ал.3 от Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни (НУРИКР), чл. 6, параграф 1 във връзка с чл. 6, параграф 2 и чл. 6, параграф 10 от Конвенцията за достъпа до информация, участието на обществеността в процеса на вземането на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция), както и чл. 2, ал.4 от Конвенцията за оценка на въздействието върху околната среда в трансграничен контекст (Конвенцията от Еспо). Ответниците по касационните жалби изпълнителният директор на Изпълнителна агенция по околна среда (ИАОС), чрез юрисконсулт С. Георгиев и ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, със седалище [населено място], община Раднево, област Стара Загора, представлявано от изпълнителния директор инженер Ж. Динчев, чрез пълномощник юрисконсулт П. Попова-Антонова изразяват становища за неоснователност на същите. Изпълнителният директор на ИАОС, чрез юрисконсулт С. Георгиев моли да бъде оставено в сила първоинстанционното съдебно решение като правилно. Счита, че решението за актуализиране на комплексното разрешително на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] е в пълно съответствие с тълкуването на Съда на Европейския съюз, постановено по отправеното от Върховния административен съд преюдициално запитване, според което при разглеждане на искане за дерогация по чл. 15, параграф 4 от Директива 2010/75/ЕС компетентният орган е взел предвид всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната агломерация. Позовава се на чл. 123а, ал.1, т.2 ЗООС, съгласно който е предвидена възможност емисионните нива на серен диоксид да се различават от определените в Заключенията за НДНТ, но при условие, че бъдат спазени изискванията на чл. 123, ал.10 ЗООС, съгласно който нормите в КР не могат да бъдат по-високи от нормативно определените в българското законодателство. Във връзка с исканата дерогация е установено, че коефициентът на съотношение между постигнатите допълнителни ползи за околната среда, спрямо разходите за тяхното постигане е значително под приетата препоръчителна гранична стойност от 0,7, съгласно насоките за подготовка на информация и кандидатстване за предоставяне на дерогации по реда на чл. 123а, ал.3 ЗООС, респ. чл.15, §4 на Директива 2010/75/ЕС относно емисиите от промишлеността, което потвърждава, че разходите за постигане на емисионните заключения по ВАТ 21 и ВАТ 23 от Решение (ЕС) 2017/1442 за формулиране на заключения за НДНТ при големи горивни инсталации са несъразмерни в сравнение с очакваните ползи за околната среда. Посочва, че административният съд законосъобразно не е обсъждал и е отказал да цени Програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, която макар и да има стратегически характер не е била обсъдена със засегнатите субекти, между които и ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] и тъй като нейната цел е да задава политики и мерки в областта на качеството на атмосферния въздух тя не е юридически акт, който създава права и задължения за гражданите и бизнеса и няма отношение към предмета на делото. Програмата има значение само за изпълняващите я общински органи. Позовава се на съдебна практика решение 17252 от 17.12.2019 г. по адм. дело 12128 / 2019 г. на Върховния административен съд. Процесуалният представител на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] посочва, че административният съд законосъобразно е приел, че в Република България липсват насоки, правила, нормативни или подзаконови изисквания, които да определят на какво разстояние от източника следва да се изчисляват ползите за околната среда от намаляване на замърсяването. Обосновано е кредитирал с доверие резултатите от математическото моделиране, изготвено по метода Plume, което установява, че при 97% степен на десулфуризация на 29,5 км. от източника ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] е точката на максимална приземна концентрация на серен диоксид, като изчислените емисии са на стойност 27,25 µg/m3, при максимална еднократна (средночасова) концентрация на серен диоксид 350 µg/m3 и максимална средноденонощно концентрация от 125 µg/m3, т.е. в пъти под пределно допустимите по Наредба 12 норми за серен диоксид, азотен диоксид, фини прахови частици, олово, бензен, въглероден оксид и озон в атмосферния въздух. Според ответника, административният съд правилно е приел, че са изпълнени всички изисквания за подготовка на документацията за кандидатстване по предоставяне на дерогация като е приложена утвърдената със Заповед РД-925/13.12.2012 г. на министъра на околната среда и водите, на основание чл. 11, ал.1, т.5 от Закона за опазване на околната среда и §3 от ЗР на Наредбата за условията и реда за издаване на комплексни разрешителни Методика за определяне на най-добри налични техники (НДНТ). За оператора на ГГИ не е налице нормативно задължение за изчисляване на индивидуален количествен принос от вторично замърсяване, не само поради обстоятелството, че това е твърде сложен процес, но и поради факта, че полученият резултат очевидно няма да е достоверен. Ответникът счита, че съдът законосъобразно е кредитирал с доверие приетата по делото тройна съдебно-техническа експертиза, според която при спазване на установените пределно допустими концентрации съгласно Наредба 12 от 15.07.2010 г. за норми на серен диоксид, азотен диоксид, фини прахови частици, олово, бензен, въглероден оксид и озон в атмосферния въздух и Наредба 14 от 23.09.1997 г. за норми за пределно допустимите концентрации на вредни вещества в атмосферния въздух на населените места не може да са налице значими замърсявания. Първоинстанционният съд подробно е обсъдил в мотивите си методите за определяне на концентрация на емисиите Плуме, както и предложения от А. Уилър метод Аермод и приложеният от свидетеля Л. Миливирта метод Калпуф. Анализирани са подробно приетите по делото експертизи, свидетелски показания и материалите по административната преписка и не са налице претендираните с касационните жалби пороци на съдебното решение. Според ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място] допустимите норми за качество на атмосферния въздух за серен диоксид и живак няма да бъдат надвишени, дори напротив в точките на максимални приземни концентрации на 29,5 км при разсейването на емисиите от серен диоксид, респ. до 55,7 км при разсейване на емисиите от живак изчислените стойности са в пъти по-малко от пределно допустимите емисии по нормативна уредба за тези замърсители. Не е налице нарушение на чл.8 НУРИКР, тъй като при липса на задължение в процедура по предоставяне на дерогация да се извършва ОВОС и при категорично доказана липса на значително вредно трансгранично въздействие към съседни държави не съществува задължение в тежест на ИАОС да изпраща техническа оценка на засегнатата държава заедно с решението съгласно чл.127, ал.1 ЗООС, т.е. разпоредбата на чл. 8 НУРИКР не намира приложение. Във връзка с решение по дело С-375/2021 г. на Съда на Европейския съюз по преюдициално запитване касателно Програма за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсители: фини прахови частици и серен диоксид 2019 2023 г. ответникът ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, заявява, че дори и да се приеме същата за относима, в частност определената мярка в нея за всички ТЕЦ от 98% степен на десулфуризация не е приета при спазване на принципа за постигнато равновесие между целта за намаляване на опасността от замърсяване и различните засегнати обществени и частни интереси, аргумент от параграф 140 на решение на СЕС по дело С - 635/18 г., параграф 134 от решение на СЕС по дело С 644/18 г. и параграф 130 от решение на СЕС по дело С 730/19 г. Мярката не посочва информация за актуализирането ѝ, за финансирането ѝ, за очакваното въздействие за постигане на посочената цел и не е обсъдена със засегнатите субекти. Същата се явява прекомерна, тъй като четирите централи в Източномаришкия басейн работят при една и съща степен на десулфуризация от 97%. Програмата за качеството на атмосферния въздух на Община Гълъбово не съдържа всички задължителни реквизити съгласно Приложение 15 от Директива 2008/50/ЕО и в този смисъл не може да обоснове прилагането от национална юрисдикция по-висок процент на десулфуризация. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на касационното оспорване. Посочва, че обжалваното съдебно решение е валидно, допустимо, но неправилно. Отбелязва, че Решение 50 Н0 ИО А5 / 21.12.2018 година на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околната среда, гр. София, с което е актуализирано комплексно разрешително 50/2005 г. на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място], община Раднево е издадено при липса на мотиви и съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Констатира, че при моделиране на замърсяването от точков източник е следвало да се вземат предвид всички останали източници на замърсяване съгласно Методиката за изчисляване на височината на изпускащите устройства, разсейването и очакваните концентрации на замърсяващи вещества в приземния слой, че са нарушени условията за мониторинг за емисиите на живак, че не са взети всички относими научни данни за замърсяването, включително кумулативния ефект с други източници на съответния замърсител, както и мерките, определени в относимия план за качество на въздуха, приет за съответната зона или агломерация съгласно чл. 23 от Директива 2008/50. Върховният административен съд, шесто отделение, намира касационните жалби за подадени от надлежни страни, в предвидените от закона процесуални срокове при отсъствие на процесуални пречки за тяхното разглеждане и наличие на всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на касационно съдебно оспорване, поради което са процесуално допустими. Разгледани по същество на основанията посочени в тях и след проверка на съдебното решение във връзка с пороците за нищожност, недопустимост и нарушение на материалния закон, съгласно чл. 218, ал.2 АПК същите са основателни. Предмет на делото пред касационната инстанция е първоинстанционното съдебното решение. Касационното обжалване е редовно средство за защита срещу порочни съдебни решения(а не срещу индивидуални административни актове), при което касационният съд извършва проверка за наличието на точно посочени в закона отменителни основания, представляващи абстрактно формулирани нарушения в дейността на предходната инстанция, като е обвързан, изцяло или частично от нарушенията, посочени от оспорващия. Касационното производство не решава материалноправния спор, а спора за законосъобразността на първоинстанционното съдебно решение, затова е контролно-отменително, а не въззивно. В този смисъл Върховният административен съд е съд по правото, а не по фактите. Касационното производство е средство за отстраняване на грешките на съда при прилагане на закона, а не за отстраняване на грешките на страните при попълване на делото с доказателства. Съгласно чл. 219 АПК доказателства относно спорното материално право в касационното производство са недопустими. С решение 358 / 28.08.2020 г. по адм. дело 225 / 2019 г. Административен съд Стара Загора е отхвърлил жалбата на сдружение За земята достъп до правосъдие срещу Решение 50 Н0 ИО А5 / 21.12.2018 година на изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околната среда, с което е актуализирано комплексно разрешително 50/2005 г., издадено на ТЕЦ Марица-изток 2 ЕАД, [населено място]. Приел е, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в предвидената форма след спазване на административнопроизводствените правила, при точно прилагане на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона. Решението на директора на ИАОС е издадено на основание чл. 124, ал.2, т.5 от Закона за опазване на околната среда във връзка с публикуваното на 17.08.2017 г. Решение за изпълнение (ЕС) 2017 / 1442 на Комисията от 31.07.2017 г. за формулиране на заключения за най-добри налични техники за големи горивни инсталации съгласно Директива 2010/75/ЕС (Заключения за НДНТ за ГГИ). Съгласно чл. 21, ал.3 от Директива 2010/75/ЕС относно емисиите от промишлеността (комплексно предотвратяване и контрол на замърсяването) в срок от 4 години от публикуването на Заключения за НДНТ за ГГИ, т.е. до 17 август 2021 г., всички условия в разрешителните на големите горивни инсталации следва да се преразгледат и при необходимост, актуализират, за да се гарантира съответствие със Заключенията за НДНТ за ГГИ. Първоинстанционният съд е приел, че съгласно чл.12,ал.1 от Наредбата за норми за допустими емисии на серен диоксид, азотни оксиди и прах, изпускани в атмосферата от големи горивни инсталации (Наредбата за ГГИ или Наредбата) в случаите, когато в горивни инсталации се изгаря местно твърдо гориво, което поради своите характеристики не позволява спазването на нормите на допустими емисии (НДЕ) за серен диоксид, определени в чл. 5, могат да бъдат прилагани минималните степени на десулфуризация, определени в част 5 от приложение 1, в съответствие с правилата, определени в част 6 от приложение 1. В чл.12, ал.2 от Наредбата е предвидено, че прилагането на изключението по ал. 1 може да бъде разрешено на основание на представена от оператора преди издаване/преразглеждане на комплексното разрешително (КР) и одобрена от министъра на околната среда и водите или от упълномощено от него длъжностно лице техническа обосновка за невъзможността за спазване на НДЕ, определени с чл. 5. Министърът на околната среда и водите преди предоставяне на дерогацията е дал становище по представената от оператора документация като във връзка с това е създал работна група. Извършено е моделиране с метода Плуме в два варианта, установени са емисиите на замърсителите и са дадени конкретни препоръки да се предостави дерогация за емисиите на серен диоксид за СОИ 1,2,3, 4, 7 и 8 минимална степен на десулфуризация 97%, а за СОИ 5-6 / ЕК 9-10- минимална степен на десулфуризация 97,5 процента. Административният съд е отказал да обсъди и оцени значението на Актуализация на програмата за управление на качеството на атмосферния въздух в Община Гълъбово, разработена за замърсителите: финни прахови частици /ФПЧ10/ и серен диоксид /SO2/ 2019 2023 год. Посочил е, че тя е неотносима към предмета на оспорване. Обобщил е, че в подробно регламентираната процедура за издаването и актуализациите на комплексните разрешителни (КР), съдържаща се Наредбата за условията и реда за издаване на комплексните разрешителни (НУРИКР), не се изисква изработването на такава програма като предпоставка за актуализация на което и да е КР, а още по-малко административният орган в лицето на изпълнителния директор на ИАОС следва да съобразява своите актове със съдържанието й. Първоинстанционният съд е приел, че съгласно чл. 123, ал.1, т.1, б. б от ЗООС НДЕ могат да бъдат изпълнени или заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда. Такава възможност е предвидена и в чл.14. 2 от Директива 2010/75/ЕС (Директивата), според която НДЕ могат да бъдат допълнени или заменени от равностойни показатели или технически мерки, осигуряващи равностойна степен на опазване на околната среда.