Решение № 10321 от 3.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14366/2018 г.

Решение № 10321 от 3.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 14366/2018 г., V о., докладчик съдията Мария Николова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във връзка с § 149 от Преходните и заключителни разпоредби към Закона за изменение и допълнение на АПК (обн. ДВ бр. 77/2018 г.). Образувано е по жалба на С. Стоянов срещу решение № 129 от 18.10.2018 г. постановено по административно дело № 230/2018 г. по описа на Административен съд /АС/ - Ловеч. В касационната жалба касаторът сочи, че оспорваното решение е неправилно поради нарушение на материалния закон, както и поради нарушение на съдопроизводствените правила, същото е необосновано. Твърди, че неправилно съдът е приел, че е налице реално съкращаване на длъжността му, тъй като по несъмнен начин са доказани двете кумулативно изискуеми предпоставки за наличието на законосъобразно прекратяване на служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител /ЗДСл/. Сочи, че действително длъжността в Отдел "Оперативни проверки" /"ОП"/ към Отдел "Проверки" е премахната, но в действителност функциите са възложени на друг отдел и то като система от дейности еднакви с изпълняваните от касатора. Сочи, че съдът не е изследвал функциите, възложени на инспекторите по приходите към Дирекция "Фискален контрол" към Централното управление /ЦУ/ на Национална агенция за приходите /НАП/, като е приел, че те не кореспондират с конкретния случай. Твърди, че съдът не е съобразил, че именно тези служители са с местоназначение към отделните офиси на НАП и на тях са възложени функциите на закрития отдел "ОП". Сочи, че считано от 1.01.2018 г. в НАП има увеличение с двеста щатни бройки. Издадена е заповед от 10.04.2018 г., от която е видно, че във всички ТД на НАП, както и в ТД на НАП Велико Търново са обявени конкурси за свободни щатни бройки в Отдел "Оперативни дейности", ГД "Фискален контрол" при ЦУ на НАП. Обявен е конкурс /външен подбор/ за назначаване на 28 бр. свободни щатни бройки в Отдел "Оперативни дейности" – Велико Търново. Съпоставяйки преките задължения по длъжностите характеристики за Отдел "ОП", Дирекция Контрол и за Отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи" в Главна дирекция "Фискален контрол" твърди, че е налице съвпадане на дейността като комплекс от функции извършвани от служителите в тези две звена и не е извършвано реално съкращаване на длъжността. Оспорва извода на съда, че изпълнителният директор на НАП може да извършва промени в структурата на НАП. Твърди, че става въпрос не за утвърждаване на щатно разписание, а за структурна промяна във всички териториални дирекции, която не може да се извърши без санкцията на Управителния съвет на НАП. Иска от съда да отмени оспорваното решение и да отмени оспорваната заповед и по съображения изложени в писмена защита. Твърди, че не е налице съкращаване на щата, защото реално функциите на служителите от закрития Отдел "Оперативни проверки" са възложени на служителите от Отдел "Фискален контрол", ГД "Фискален контрол" и Отдел "Проверки" към ТД на НАП, като е увеличен броя на техните служители. Претендира разноски. Ответникът по касация – изпълнителният директор на Национална агенция за приходите оспорва жалбата по съображения изложени в писмено становище и писмени бележки. Иска от съда да отхвърли жалбата и да потвърди оспореното съдебно решение като правилно и законосъобразно. Претендира заплащането на юрисконсултско възнаграждение за двете съдебни инстанции. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на Пето отделение, след като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, след съвещание, намира следното от фактическа и правна страна: Касационната жалба е процесуално допустима. Подадена е по пощата в законоустановения срок, от надлежна страна, за която е налице правен интерес от оспорването и срещу подлежащ на оспорване съдебен акт. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. С обжалваното решение съдът е отхвърлил жалбата на С. Стоянов срещу заповед № 1121/6.06.2018 г. на изпълнителния директор на НАП, с която е прекратено служебното правоотношение като държавен служител със С. Стоянов, инспектор по приходите в ТД на НАП Велико Търново, Дирекция "Контрол", изнесено работно място /ИРМ/ Ловеч, поради съкращаване на длъжността. За да постанови обжалваното решение, съдът е установил от фактическа страна, че С. Стоянов е заемал по служебно правоотношение длъжността "Инспектор по приходите" в ИРМ Ловеч към Отдел "Оперативни проверки", Дирекция "Контрол" в ТД на НАП Велико Търново. Със Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП са утвърдени длъжностни разписания на петте ТД на НАП в Бургас, Варна, Велико Търново, Пловдив и София, в сила от 1.05.2018 г. От новото длъжностно разписание на ТД на НАП Велико Търново, в сила от 1.05.2018 г. сравнено с предходното такова, в сила от 1.01.2018 г. съдът установил, че в Дирекция "Контрол" към ТД на НАП Велико Търново, целият Отдел "Оперативни проверки", обслужващ територията на цялата дирекция, се закрива. Общата численост на служителите на Дирекция "Контрол" от 382 бройки след 1.05.2018 г. остава 360 бройки, като от длъжностното разписание са отпаднали всички служители от Отдел "Оперативни проверки", вкл. двамата служители "Инспектор по приходите" в ИРМ Ловеч. До служителя е било отправено едномесечно предизвестие с № 20/08.05.2018 г., връчено лично на Стоянов на 10.05.2018 г., за прекратяване на служебното му правоотношение с НАП на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. Считано от 12.06.2018 г. служебното правоотношение на Стоянов е прекратено с процесната заповед № 1121/6.06.2018 г. С новото длъжностно разписание, в сила от 01.05.2018 г. е увеличен броят на служителите в Отдел "Проверки" в Дирекция "Контрол" при ТД на НАП Велико Търново, като за ИРМ Ловеч щатът е увеличен от 15 на 16 служители – разкрита е една свободна щатна бройка за длъжност "Инспектор по приходите". За тези свободни длъжности, вкл. и за свободната щатна бройка в ИРМ Ловеч в Отдел "Проверки", е обявен конкурентен подбор в ТД на НАП Велико Търново и офисите от региона за набиране на кандидатури за заемане на свободни щатни бройки. С обявата е определен срок до 04.05.2018 г. за подаване на заявление за участие от служителите на ТД на НАП Велико Търново, отговарящи на посочените изисквания. Като доказателства по делото са приобщени длъжностните характеристики за длъжностите "Инспектор по приходите" в Отдел "Оперативни проверки" и в Отдел "Проверки" към Дирекция "Контрол", ТД на НАП; обява за конкурс за 28 свободни щатни бройки за длъжност "Инспектор по приходите" в Отдел "Оперативни дейности"-Велико Търново, Дирекция "Оперативни дейности" в Главна дирекция "Фискален контрол", ЦУ на НАП, от които 12 свободни щатни бройки в Сектор "Мобилни групи"-Велико Търново с месторабота гр. Монтана, 13 свободни щатни бройки в Сектор "Мобилни групи"-Велико Търново с месторабота гр. Плевен и 3 свободни щатни бройки в Сектор "Гранични контролно-пропускателни пунктове"-Велико Търново с месторабота ГКПП Свищов; Решение № РМФ-30/14.05.2018 г. на Управителния съвет на НАП, с което е одобрена организационно-управленската структура на Централно управление на НАП в сила от 10.05.2018 г., както и Решение № РМФ-189/20.12.2013 г. на Управителния съвет на НАП, с което е одобрена организационно-управленската структура на Централно управление на НАП, считано от 1.01.2014 г. От правна страна съдът е посочил, че обжалваният административен акт е валиден административен акт, като издаден в изискуемата писмена форма, съдържаща реквизитите по чл. 108, ал. 1 от ЗДСл., от компетентния административен орган. Не са установени съществени нарушения на процесуалните правила. По отношение съответствието с материалния закон съдът е развил съображения, че същият е спазен. Посочил е, че по отношение на заеманата от жалбоподателя (настоящ касатор) длъжност е установено, че е налице първото кумулативно изискване, за да се приеме, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. – длъжността не съществува като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание, в сила от 1.05.2018 г., предвид закриването на съществуващите две длъжности "Инспектор по приходите" в Сектор "Проверки" ИРМ Ловеч към Отдел "Оперативни проверки" в ТД на НАП Велико Търново, в следствие на закриването на целия Отдел "Оперативни проверки" за територията, обслужвана от Териториалната дирекция – областите Велико Търново, Ловеч, Плевен, Враца, Монтана, Видин и Габрово. Развил е съображения, че преценката коя длъжност да бъде съкратена е свързана с оперативната самостоятелност на управляващия дейността и негово право е да я организира по най – ефикасния начин. Съгласно чл. 10, ал. 1, т. 8 от ЗНАП, Изпълнителният директор определя числеността на централното управление и териториалните дирекции в рамките на общата численост на агенцията. Следователно в правомощията на органа по назначаването е да извършва структурни промени в рамките на нормативно определената структура и численост на НАП. Целесъобразността на вътрешно-организационното управление и на кадровата политика на ръководителя на ведомството не е елемент от съдебната проверка и не подлежи нито на косвен, нито на самостоятелен съдебен контрол. Посочил е, че е налице и второто кумулативно изискване – липсата на специфична система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика, за длъжността на жалбоподателя, която да е запазена в същия обем. При сравняване на длъжностните характеристики за инспектор по приходите в съкратения Отдел "Оперативни проверки" и в Отдел "Проверки" било видно, че същите не са идентични. Инспектор по приходите във втория отдел освен функциите, характерни за инспектор по приходите в Отдел "Оперативни проверки", изпълнява и множество други специфични за длъжността функции: проверка на счетоводната и търговска документация на проверяваното лице; изготвяне и изпращане на искания за насрещни проверки; изготвяне на молба и съпътстващ доклад за обмен на информация съгласно Регламент (ЕО) 1798/2003; връчване на АУАН и изготвяне на проект на наказателно постановление; изготвяне на отговор по получено запитване/молба за информация от администрацията на друга държава-членка; изготвяне на уведомления до териториалния директор и до прокуратурата в определени случаи; регистриране на индикации за установени данъчни и осигурителни измами, и др. Посочил е, че заповедта съответства и на целта на закона. Съкращаването е насочено към повишаване на ефективността и следователно не е в противоречие с целта на закона – да се оптимизира работата на органа, като дейността на ТД на НАП Велико Търново да се организира по начин, който да позволи ефективно изпълнение на функциите от по – малко на брой служители. Преценил е, че не е нарушен и принципът на стабилитет на служебното правоотношение предвиден в чл. 18 ЗДСл. За неоснователно е прието възражението на жалбоподателя, че органът не е изпълнил задължението си по чл. 82 от ЗДСл. да преназначи служителя на друга длъжност в администрацията, при наличие на увеличен щат в Отдел "Проверки" и Отдел "Фискален контрол", като е уточнил, че в ТД на НАП Велико Търново няма Отдел "Фискален контрол". Има ГД "Фискален контрол", но същата е към ЦУ на НАП и не е в структурата на ТД на НАП. Посочил е, че при сравнение на старото и новото длъжностни разписания се установява, че е увеличен броят на служителите в Отдел "Проверки" в Дирекция "Контрол" при ТД на НАП Велико Търново, като за ИРМ Ловеч щатът е увеличен от 15 на 16 служители – разкрита е една нова щатна бройка за длъжност "Инспектор по приходите" в сектор "Проверки". Преназначаването на свободната длъжност в същата администрация не е императивно задължение на органа съгласно регламентацията в чл. 82, ал. 1 от ЗДСл., а само правна възможност. Изпълнителният директор на НАП не е имал задължение да извършва и подбор, тъй като в ЗДСл. липсват разпоредби, които да го задължават да извършва подбор при прекратяване на служебното правоотношение при условията и реда на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДС. Въпреки това, за тази свободна длъжност е обявен конкурентен подбор в ТД на НАП Велико Търново и офисите от региона за набиране на кандидатури за заемането й – противно на твърденията на оспорващия. С обявата е бил определен срок до 4.05.2018 г. за подаване на заявление за участие от служителите в ТД на НАП Велико Търново, отговарящи на посочените изисквания, като жалбоподателят е разполагал с право и възможност да участва в конкурентния подбор. Обсъдено е и възражението на Стоянов, че предизвестието е отправено преди да е възникнало основанието за прекратяване на служебното правоотношение. Съдът е обсъдил Решение РМФ-30/14.05.2018 г. на УС на НАП. Посочил е, че това решение касае одобряване на организационно-управленската структура на Централно управление на НАП, а не териториалните дирекции на агенцията, и същото е взето на основание правомощията на УС по чл. 5, ал. 6, т. 6 от ЗНАП. Прекратяването на служебното правоотношение със Стоянов е считано от 12.06.2018 г., т. е. от дата, следваща датата на влизане в сила на длъжностното разписание на ТД на НАП Велико Търново и на решението на Управителния съвет на НАП. Именно от тази дата насетне настъпват правните последици за държавния служител. За неотносим към законосъобразността на оспорената заповед съдът е приел конкурса за заемане на 28 свободни щатни бройки за длъжност "Инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности"-Велико Търново. Свободните длъжности, обявени с конкурса, са за Сектор "Мобилни групи"-Велико Търново с месторабота гр. Монтана и гр. Плевен, както и за Сектор "Гранични контролно-пропускателни пунктове"-Велико Търново с месторабота ГКПП Свищов, но не и за ИРМ Ловеч към ТД на НАП Велико Търново. Освен това тези свободни щатни бройки са към Дирекция "Оперативни дейности" в Главна дирекция "Фискален контрол", ЦУ на НАП, а не към териториалната дирекция, а и видно от обявлението за конкурса, функциите за обявените длъжности коренно се различават от функциите на "Инспектор по приходите" в съкратения отдел "Оперативни проверки". Решението е неправилно. Легалното определение на понятието длъжност в администрацията се съдържа в чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията /НПКДА, Наредбата/. От посоченото в чл. 2, ал. 1 НПКДА следва, че понятието длъжност в администрацията се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование – нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. В случая правилен и в съответствие с доказателствата по делото е изводът на съда, че първото кумулативно изискване, за да се приеме, че една длъжност е съкратена по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. – тази длъжност да не съществува като нормативно определена позиция в утвърденото длъжностно разписание, е правилен. Установено е, че в новото длъжностно разписание, в сила от 1.05.2018 г., предвид закриването на целия отдел "Оперативни проверки" ТД на НАП Велико Търново длъжността на жалбоподателя не съществува като нормативно определена позиция. По отношение наличието на второто кумулативно изискване, по делото не са събрани достатъчно доказателства, за да се отговори по категоричен начин, че и то е изпълнено и да се провери дали е спазен закона. Още с жалбата до първоинстанционния съд, жалбоподателят (настоящ касатор) е навел твърдения, че функциите на заеманата от него длъжност са прехвърлени и реално ще се изпълняват от служителите в Отдел "Фискален контрол" в ЦУ на НАП и в Отдел "Проверки" в ТД на НАП Велико Търново. Съгласно чл. 7, ал. 1, т. 4 от Закона за Национална агенция по приходите органи по приходите са служителите, заемащи длъжност "държавен експерт по приходите", "държавен инспектор по приходите", "главен експерт по приходите", "старши експерт по приходите", "експерт по приходите", "главен инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "инспектор по приходите". Правомощията на органите по приходите са разписани в чл. 12 Данъчно-осигурителния процесуален кодекс /ДОПК/. По делото съдът не е събрал доказателства каква е утвърдената функционална характеристика на Дирекция "Контрол" в ТД на НАП и на Дирекция "Фискален контрол" ЦУ на НАП. Следва да се изискат Функционална характеристика на Дирекция "Контрол" в ТД на НАП и Функционална характеристика на Дирекция "Фискален контрол" в ЦУ на НАП. Следва да се изискат длъжностните характеристики на органите по приходите – "инспектор по приходите" в ТД на НАП и в ЦУ на НАП и да се извърши сравнение между тях, за да се отговори на въпроса дали длъжността заемана от С. Стоянов като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната му характеристика, е запазена. По делото съдът е събрал като доказателства длъжностните характеристики за длъжностите "Инспектор по приходите" в Отдел "Оперативни проверки" и в Отдел "Проверки" към Дирекция "Контрол", ТД на НАП. Липсва длъжностната характеристика за длъжността "Инспектор по приходите" в ГД "Фискален контрол" ЦУ на НАП, отдел "Оперативни дейности", сектор "Мобилни групи". Липсват длъжностните характеристики за длъжността "Инспектор по приходите" в другите отдели на Дирекция "Контрол" в ТД на НАП. Липсата на доказателства за функциите и задължения за длъжността "Инспектор по приходите" е пречка да се провери твърдението на касатора, че в действителност функциите на заеманата от него длъжност са възложени на друг отдел и то като система от дейности еднакви с изпълняваните от него. По делото като доказателства са събрани Длъжностното разписание на ТД на НАП Велико Търново в сила от 1.01.2018 г. и Длъжностното разписание на ТД на НАП Велико Търново в сила от 1.05.2018 г. Като доказателство не са събрани последното утвърдено длъжностно разписание за ЦУ на НАП и предходното такова, т. е. не са събрани доказателства за това колко щатни бройки за длъжността "инспектор по приходите" са открити в ЦУ на НАП, Дирекция "Фискален контрол", вкл. за сектор "Мобилни групи", вкл. за изнесени работни места на територията обслужвана от ТД на НАП Велико Търново. Не е отговорено на въпроса съкратените бройки за длъжността заемана от жалбоподателя прехвърлени ли са към други отдели в ТД на НАП и ако да към кои или дали са прехвърлени в ЦУ на НАП и ако да към кои отдели. По този начин не може да се прецени основателността на довода на касатора, че има увеличение в числеността на НАП и че неговата длъжност не е съкратена. При служебно извършената проверка по чл. 218, ал. 2 АПК съдът констатира, че оспорваното решение е валидно и допустимо. По изложените съображения обжалваното решение като неправилно следва да бъде отменено, поради наличието на касационното основание по чл. 209, т. 3 АПК. Делото ще следва да се върне за ново разглеждане от друг състав на съда, който след като събере съответните доказателства да отговори на въпроса налице ли е реално съкращаване на длъжността заемана от С., като с оглед дадения отговор да извърши преценка на законосъобразността на оспорваната заповед за прекратяване на служебно правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. На основание чл. 226, ал. 3 АПК по искането за присъждане на разноски за настоящата инстанция ще следва да се произнесе административният съд при новото разглеждане на делото. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение второ във връзка с чл. 222, ал. 2, т. 1 от АПК, Върховният административен съд, Пето отделение