Решение № 11535 от 13.12.2022 г. на ВАС, 5-членен състав

Производството е по реда на чл. 208 - чл. 228 във връзка с чл. 179 - чл. 185 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Министерски съвет на Република България, чрез процесуалния представител В. Дeмирев правен съветник в дирекция Правна , против решение 6819 от 07.07.2022 г., постановено от Върховния административен съд, четвърто отделение, по адм. д. 3789/2022г. В жалбата се релевират касационни основания по смисъла на чл. 209, т.2 и т. 3 АПК недопустимост и неправилност на съдебния акт. Недопустимостта се обосновава с липса на действащ акт към момента на постановяване на оспореното решение, респективно липса на правен интерес от оспорване Неправилност се поддържа поради противоречие с материалния закон и необоснованост. Твърди се, че посочения срок в обжалвания пред първоинстанционния съд акт е в интерес на лицата, а в останалата част разпоредите на обжалвания акт са в съответствие с Директива 2001/55/ЕО и Решение на Съвета от 4 март 2022 г. Претендира обезсилване или отмяна на решението и връщане за ново разглеждане от друг състав на съда. Ответната страна Фондация за достъп до права - ФАР, чрез адв.Петков, в писмен отговор и в съдебно заседание излага доводи за неоснователност на доводите в касационната жалба. Ответната страна Фондация "Български адвокати за правата на човека" не взема становище по жалбата. Представителят на Върховна административна прокуратура дава заключение за допустимост и неоснователност на касационната жалба Като прецени данните по делото, настоящият петчленен състав намира касационната жалба за процесуално допустима - подадена от надлежна страна в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 АПК, поради което следва да бъде разгледана по същество. Предмет на оспорване пред първоинстанционния съд е била т. 3 на Решение 180 от 30 март 2022 година на Министерски съвет на Република България за изменение на Решение 144 на Министерския съвет от 10.03. 2022 г. за предоставяне на временна закрила на разселени лица от Украйна и за изменение на Националния план за действие при временна закрила в Република България. Решението е прието на основание чл. 2, ал. 2 от ЗУБ и точка 3 се изменя така: Лицата с чуждо гражданство или без гражданство, напуснали Украйна в резултат на военни действия, които са влезли и останали на територията на Република България, могат да получават временна закрила и без изричното им волеизявление и регистрация за ползване на временна закрила, в срок до 15 април 2022 г. Съгласно т. 3 на Решение 144 на Министерския съвет, лицата с чуждо гражданство или без гражданство, напуснали Украйна в резултат на военните действия и влезли и останали на територията на Република България, получават временна закрила считано от 24 февруари 2022 г. до изричното им волеизявление за ползване на временна закрила, но не по-късно от 31 март 2022 г. За да отмени обжалваната разпоредба първоинстанционният съд е разгледал доводите, инвокирани в жалбата и е извършил служебен контрол по валидността и законосъобразността на атакувания общ административен акт. Приел е, че е постановен при спазване на административнопроизводствените правила, в изискуемата писмена форма, при излагане на мотиви за приемането му. Възражението за липса на правен интерес съдът е приел за неоснователно, тъй като eвентуалното отменително решение не произвежда възстановително действие по отношение на предходната редакция на съответната разпоредба /в случая по отношение на регламентирания срок/. По същество на спора съдът е приел, че предвиденият в разпоредбата срок - до 15 април 2022 г. за получаване на временна закрила, отнасящ се за лица с чуждо гражданство и лица без гражданство, напуснали Украйна в резултат на военните действия,ь противоречи на приложимото материално право на Европейския съюз. На следващо място, решаващият състав е приел, че е налице неяснота относно кръга на лица имащи право на временна закрила. Категориите лица, които имат право на временна закрила в Република България вследствие на военните действия в Украйна са посочени в член 2, § 1, § 2 и § 3 от Решение за изпълнение (EC) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година и между тях не са предвидени посочените в обжалваното решение. Последният довод на съда е, че атакуваното решение на Министерския съвет противоречи на разпоредбите на Закона за убежището и бежанците /ЗУБ/. Относно липсата на изискване за регистрация обжалвания акт противоречи на чл. 41, ал. 1, т. 5 и ал. 5 от ЗУБ, а относно получаване на временна закрила, без изричното волеизявление на лицата на чл. 4, ал. 1 и 2 от ЗУБ. Решението е правилно в частта в която е отменен обжалвания акт, относно предвидения срок за получаване на временна закрила, а в останалата си част е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон. На първо място настоящият състав намира за неосноватален довода в касационната жалба за недопустимост на оспорения съдебен акт. Липсата на оспорване на първоначалното решение 144 на Министерския съвет от 10.03.2022 г. за предоставяне на временна закрила на разселени лица от Украйна и за изменение на Националния план за действие при временна закрила в Република България не обуславя действието на изменителното решение, а цитираната практика на ВАС е относима досежно оспорване на подзаконов нормативен акт. Неоснователен е довода в жалбата, че при наличие на отменително решение на съда, в правния мир остава да действа разпоредбата на т.3 на първоначалното решение 144, който е по неблагоприятен за лицата. Действието на решението на съда съгласно чл.183 АПК има действие по отношение на всички. Решението на съда /ако бъде отменен общия административен акт/ е конститутивно по своя характер, т.е. отменя с обратна сила обжалвания акт. Общият административен акт по дефиниция има еднократно действие и изтичане срока на действие на същия до приключване на съдебното производство, не налага извода за недопустимост на жалбата. В настоящият случай е изтекъл срока и по първоначалното Решение 144 на Министерския съвет от 10.03.2022 г., поради което е неоснователен довода в жалбата, че оспорената точка от процесното решение 180 на МС е по-благоприятна за адресатите на акта. Не може да бъде споделен и довода на касатора за липсата на правен интерес от обжалване на акта за Фондация за достъп до права ФАР, тъй като обжалваното решение на МС няма действие след датата на неговото действие - 15 април 2022 г. Действително правният интерес от обжалване се преценява към всеки момент, до приключване на съдебното производство, а не само към момента на подаване на жалбата, но за други производства /вкл. по ЗОДОВ/ се преценява допустимостта на производството, в съответствие с отменения Административен акт /индивидуален или общ/. Неоснователен е довода на касатора, че с процесното изменение на т.3 от Решение 144 не се въвеждат времеви ограничения на лицата, които имат право на временна закрила да заявят желанието си да се ползват от нея, нито се преклудира правото им на това след изтичането на определения срок. В тази част оспорената точка има съдържание лицата .могат да получават временна закрила и без изричното им волеизявление и регистрация за ползване на временна закрила, в срок до 15 април 2022 г. Дори при разширителното тълкуване на този текст, не може да се сподели довода на касатора, че срока се отнася за лицата, които не са успели да се регистрират и изявят изричното си изявление за това, поради различни причини. Това съдържание на разпоредбата не се установява и от мотивите за приемане на текста, съгласно които срока се удължава до 15.04.2022г., за да се позволи на лицата да вземат информирано решение относно статута си /л.32/. Както правилно в тази насока е приел първоинстанционният съд Решение за изпълнение (EC) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година за установяване на съществуването на масово навлизане на разселени лица от Украйна по смисъла на член 5 от Директива 2001/55/EO и за въвеждане на временна закрила /OB L 71, 4.3.2022 г./ и Директива 2001/55/ЕО не съдържат разпоредби, които да предоставят възможност държавите членки да въвеждат времеви ограничения за лицата, които имат право на временна закрила да заявят желанието си да се ползват от нея, още повече правото им да бъде преклудирано след изтичането на определен с нарочен акт срок. Такъв срок не е предвиден и в съобщението на Комисията за оперативни насоки за прилагане на Решение за изпълнение (EC) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година. Единствено в посоченото съобщение, във връзка с правото за свободно движение, се предвижда издаване на виза за срок от 15 дни за лицата, които не са освободени от изискването за виза С решението на Съвета се въвежда временна закрила на категориите лица, посочени в чл.2, §1, 2 и 3. Няма процедура за подаване на молба за временна закрила или адекватна закрила съгласно националното право, т.е правото на временна закрила се прилага незабавно. След като Р. България е решила да прилага решението на Света спрямо други лица, съгласно чл.2, §3 от същото, то определения срок за получаване на временна закрила е незаконосъобразен. Основателен е довода за неправилност на решението, в частта в която е прието че е налице неяснота относно кръга на лица имащи право на временна закрила. С решението на Съвета се въвежда временна закрила на категорите лица, посочени в чл.2, §1 и 2 и 3. Съгласно чл.2, § 3 в съответствие с член 7 от Директива 2001/55/ЕО държавите-членки могат също така да прилагат настоящото решение спрямо други лица, включително спрямо лица без гражданство и граждани на трети държави, различни от Украйна, които са пребивавали законно в Украйна и които не могат да се завърнат трайно в своята държава или регион по произход при безопасни условия. Оспорената точка 3 на Решението на МС в тази част е със следното съдържание Лицата с чуждо гражданство или без гражданство, напуснали Украйна в резултат на военни действия, които са влезли и останали на територията на Република България . От анализа на двете разпоредби се установява, че процесната точка се отнася именно за лицата посочени в чл.2, § 3 от решението на Съвета, като очевидно граждани на трети държави, различни от Украйна, съгласно решението на Съвета, съответстват на Лицата с чуждо гражданство, съгласно т.3 от решението на МС. Тази допълнителна закрила предвидена в Решението на Съвета е различна от закрилата на кръга лица визирани в чл.2, § 1 и 2 , тъй като преценката е на държавата-членка, дали да я предостави. Основателен е довода на касатора за неправилност на извода на съда досежно приетото противоречие на обжалвания акт с разпоредбите на ЗУБ. Настоящият състав счита, че оспорения общ акт е издаден на основание чл. 2, съгласно която Министерският съвет предоставя временна закрила по чл.1а, ал.3, въведена с решение на Съвета на Европейския съюз. Срокът на временната закрила се определя с решението на Съвета на Европейския съюз, поради което посочената разпоредба определя компетентността на органа и срока на временната закрила. Останалите предпоставки /лицата, задълженията за държавите членки, достъпа до процедурата за предоставяне на убежище ./ са регламентирани в Решението на Съвета и Директива 2001/55/ЕО относно минималните стандарти за предоставяне на временна закрила в случай на масов поток от разселени лица и мерките за постигане на баланс в усилията на държавите-членки по приемане на такива лица и поемане на поледиците от това. Съгласно съображение 14 от преамбюла на Решението на Съвета: Държавите членки може да разширят обхвата на временната закрила така, че да включва допълнителни категории разселени лица спрямо тези, за които се прилага настоящото решение, когато тези лица са разселени по същите причини и от същата държава или регион по произход като посочените в настоящото решение. В този случай държавите членки следва да нотифицират незабавно Съвета и Комисията......... В съображение 12 от преамбюла на Директива 2001/55/ЕО се посочва, че в самата същност на минималните стандарти е заложена възможността държавите-членки да въвеждат или поддържат по-благоприятни разпоредби за лицата, ползващи се с временна закрила в случай на масов поток от разселени лица. В съображение 17 на Решението на Съвета е предвидено, че ако държава членка има национална схема, която е по-благоприятна от условията, определени в Директива 2001/55/EО, държавата членка следва да може да продължи да я прилага, тъй като посочената директива предвижда държавите членки да могат да приемат или да запазят по-благоприятни условия за лицата, ползващи се с временна закрила. Ако националната схема е обаче по-неблагоприятна, държавата членка следва да осигури допълнителните права, предвидени в Директива 2001/55/EО. Р. България е транспонирала Директива 2001/55/EО в ЗУБ в Раздел V. Правила при временна закрила. Разпоредбите цитирани от тричленния състав на ВАС са свързани с предоставяне на международна закрила. Както беше посочено по-горе с решението на Съвета се въвежда временна закрила на категориите лица, като няма процедура за подаване на молба за временна закрила или адекватна закрила съгласно националното право, т.е правото на временна закрила се прилага незабавно. В съобщението на Комисията за оперативни насоки за прилагане на Решение за изпълнение (EC) 2022/382 на Съвета от 4 март 2022 година, се посочва, че за да се гарантира обаче правилно административно обслужване и регистрация на съответното лице, държавата членка може да реши относно изпълнението на някои изисквания като формуляр за регистрация и представяне на доказателства, както е предвидено в решението на Съвета. В този смисъл следва да се приеме, че Р. България не е поставила изискване за изрично волеизявление и регистрация за получаване на временна закрила, по отношение на лицата по чл.2, §3 от Решението на Съвета Предвид на изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав,