Решение № 3600 от 7.4.2025 г. на ВАС по адм. д. № 8329/2024 г.

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Българска асоциация на зъботехниците представлявана от председателя на управителния съвет С. С. К. чрез адв. Й. Николова от АК-Сливен против Наредба за изменение на Наредба 42 от 2004 год. за въвеждане на класификационни статистически системи за кодиране на болестите и проблемите, свързани със здравето, и на медицинските процедурив частта от пар.1-Приложение 1а към чл.1, ал.1, глава 6 Дентални услуги по отношение на медицински процедури с кодове 97599-10, 97599-11, 97599-12, 97599-13, 97456-10, 97456-11, 97631-11, 97632-11, 97674-11, 07711-11, 97712-11, 97719-11, 97711-12, 97712-12, 97719-12, 97729-14, 97729-15, 97566-00, 97811-11, 97812-12, 97821-11, 97822-12, 97823-11, 97824-11, 97824-10, 97830-11, 97832-10, 97834-10, 97835-10, 97836-10, 97837-10, 97838-10, 97839-10, 97814-00, 97965-11 и 97965-13, издадена от министъра на здравеопазването, обн., ДВ, бр. 69 от 16.08.2024 год. в сила от 01.01.2025 год. В жалбата се правят оплаквания за допуснати процесуални нарушения при приемането на оспорения акт-нарушение на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В мотивите приложени към проекта на наредбата били изложени общи съображения, които не давали ясна представа доколко предложените изменения ще допринесат за постигане на определени резултати. Оспорващият счита, че с измененията не просто се коригират кодовете на медицинските процедури в блокове от 466 до 490 от глава 6 Дентални услуги , а се въвеждат нови нерегламентирани до този момент медицински процедури. Липсват мотиви какво налага установяването на тези нови процедури. Счита, че е допуснато нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА. В разработването на проекта за изменение на наредбата Българска асоциация на зъботехниците не е участвала въпреки, че измененията пряко касаят дейността на всички зъботехници. Липсвало становище на Висшия медицински съвет към Министъра на здравеопазването, което било нарушение, тъй като съгласно чл.6, ал.3 от Закона за здравето Висшият медицински съвет е консултативен орган, който обсъжда и дава становища по законопроекти и проекти на нормативни актове на Министерския съвет в областта на здравеопазването и от компетентността на министъра на здравеопазването. В жалбата се навеждат и съображения относно материалната незаконосъобразност на Наредба 42 от 2004 год., в нейната оспорена част, тъй като с изменението на Наредба 42 от 2004 год. се въвеждат изцяло нови и несъществуващи до момента медицински процедури, чието извършване в дентален кабинет законодателят не е предвидил. За тези chairside процедури липсва законова дефиниция. Съгласно чл.9, ал.1 от ЗНА разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно. Не ставало ясно какво налага използването на чуждоезиков епитет за регламентация на процедурите. Оспорващият счита, че вложеното от Министерство на здравеопазването съдържание на тези процедури не се разбира от текста на наредбата. Чрез въведените изменения в Наредба 42 от 2004 год. касаещи т.нар. chairside процедури се регламентира извършване на дейности по зъботехника в дентални кабинети по време на преглед на пациент, което противоречи на нормативната уредба, тъй като съгласно действащото право само зъботехниците има право да извършват зъботехническа дейност. Оспорващият излага съображения, че професията зъботехник е регулирана професия. Съгласно чл.6, ал.3 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите, професията зъботехник се упражнява само от лица, които притежават диплома за придобито висше образование по съответната специалност на образователно-квалификационна степен професионален бакалавър по Закона за висшето образование и са вписани в Регистъра на съсловната организация. Съгласно Наредба 30 от 19.12.2003 год. за утвърждаване на медико-технически стандарт по Зъботехника Зъботехникът е лице с висше професионално образование по специалността "Зъботехника", образователно-квалификационна степен "специалист" и професионална квалификация "зъботехник".Зъботехникът има право да извършва определени специфични технически дейности и да изработва специализирани медицински и помощни средства по предписание на лекар-стоматолог - всички видове снемаеми и неснемаеми зъбопротезни конструкции, ектопротези, обтуратори и други, както и всички видове технически поправки и възстановяване на съществуващи зъбопротезни конструкции. Съгласно стандарта дейността на зъботехника се извършва в самостоятелни медико-технически лаборатории по зъботехника, които са лечебни заведения за извънболнична помощ по смисъла на чл.8, ал.1, т.3 от ЗЛЗ. Според Българска асоциация на зъботехниците действащото законодателство предвижда дейността на зъботехника да се реализира само от определен брой лица, които са придобили необходимата професионална квалификация, вписани са в съответния професионален регистър и упражняват дейността си регистрирани за целта самостоятелни медико-технически лаборатории по зъботехника. Оспорващият счита, че Наредба 42 от 2004 год. в обжалваната и част противоречи на гореизброените нормативни актове. Счита, че с подзаконов нормативен акт в нарушение на Закона за здравето, Закона за лечебните заведения, Закона за медицинските изделия, Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите се установяват нови правила и възможности, каквито законодателят не е предвидил до този момент. Прави се искане Наредбата за изменение на Наредба 42 от 2004 год. в оспорената част да бъде отменена, поради материална и процесуална незаконосъобразност. Претендират се присъждане на разноски. Ответникът министърът на здравеопазването чрез процесуален представител юрисконсулт Здравкова, намира жалбата за недопустима поради липса на правен интерес. Отделно от това оспорва жалбата като неоснователна, поради което иска същата да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност по смисъла на чл. 78, ал. 5 от ГПК. Заинтересованата страна Национален статистически институт в писмено становище намира жалбата за неоснователна. Счита, че са спазени всички законови изисквания при приемането на подзаконовия нормативен акт. Моли съдът да отхвърли жалбата като неоснователна. Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на оспорването. За да се произнесе, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, взе предвид следното: По допустимостта на оспорването: Жалбата е процесуално допустима като подадена от лице с правен интерес съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 от АПК. Жалбоподателят Българска асоциация на зъботехниците е съсловна организация на зъботехниците в България съгласно чл.2, ал.1, т.2 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите като част от основните и функции и цели са да представлява своите членове и да защитава професионалните им права и интереси и дава становища по проекти на нормативни актове в областта на зъботехниката. Дейността на членовете на асоциацията е засегната от процесната промяна на кодове на процедури включени в глава 6 Дентални процедури в приложение 1а, към чл.1, ал.1 от наредбата, съгласно която лица извън зъботехниците и извън самостоятелни медико-технически лаборатории по зъботехника имат право да изработват медицински изделия, които са част от изключителната компетентност на зъботехниците. На основание чл. 187, ал. 1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето. От представената административна преписка се установява следната фактическа обстановка: Със заповед РД-02-75/25.03.2024 год. на министъра на здравеопазването е създадена работна група със задача да доразвие кодове за липсващи дентални процедури в КСМП и да коригира наименованията на кодовете в блокове от 450 до 490 от глава 6 Дентални услуги в Кодиращата система за медицинските процедури. В изпълнение на заповедта е изготвен доклад от заместник-министъра на здравеопазването изх. 74-01-46/06.06.2024 год. до министъра на здравеопазването като към същия са приложени изготвени от работната група проект за изменение на Наредба 42 от 2004 год. и мотиви към нея. В доклада е посочено, че по предложения актуализиран вариант на глава 6 Дентални процедури е постигнат консенсус между Българския зъболекарски съюз, Национален център по обществено здраве и анализи и Информационно обслужване АД. Предвидено е изменението да влезе в сила от 01.01.2025 год. с оглед необходимостта от привеждане на софтуерите на лечебните заведения в съответствие с новите кодове и обучението на лекарите по дентална медицина. В изготвените мотиви към проекта на Наредбата е посочено, че е налице необходимост от актуализиране на утвърдените с приложение 1а кодове на медицинските процедури в областта на денталната медицина. С влизането в сила на Наредба Н-6 от 21.12.2022 год. за функционирането на Националната здравноинформационна система е въведено задължение за всички медицински специалисти за въвеждане на електронен здравен запис в Националната здравноинформационна система за извършените от тях медицински процедури. Установено е несъответствие между медицинските процедури в областта на денталната медицина и утвърдените кодове на процедурите по глава 6 Дентални процедури на приложение 1а. Доразвити са кодове за липсващи дентални процедури в КСМП и е направена корекция на наименованията на кодовете в блокове от 450 до 490. С промяната се цели създаване на възможност за коректно отчитане на извършените от лечебните заведения дейности в областта на денталната медицина. С решение по т. 4 от Протокол-Решение 33 от заседание проведено на 10.06.2024 год. на ръководството на МЗ е одобрен предложения проект на Наредбата като същият следва да се изпрати за публикуване на интернет страницата на министерството на здравеопазването и на Портала за обществени консултации. Проектът е публикуван на 13.06.2024 год. като срокът за становища е до 14.07.2024 год. В рамките на обществените консултации са постъпили становища от Българска асоциация на зъботехниците, от В. Н. Ц., Национален статистически институт и от Национален център по обществено здраве. Изготвен е доклад от 01.08.2024 год. от зам.министъра на здравеопазването относно предложенията и становищата постъпили в периода за обществените обсъждания. Отразено е кои от тях са приети и кои не са приети. Изложени са мотиви защо не се приемат направени предложения от участници в общественото обсъждане. С доклада на зам.министъра на здравеопазването е представен проекта на Наредбата с отразени постъпилите предложения. С решение по т. 12 от Протокол-Решение 45 от проведено на 05.08.2024 год. заседание на ръководството на министерството на здравеопазването е взето решение да се приеме проекта за изменение на Наредба 42 от 2004 год., одобрена е справката за отразяване на становищата получени по време на общественото обсъждане и е прието подписаната наредба да се изпрати за обнародване в Държавен вестник. Обнародването е направено в ДВ бр. 69/16.08.2024 год. в сила от 01.01.2025 год. По основателността на оспорването: Наредбата за изменение на Наредба 42 от 2004 год. за въвеждане на класификационни статистически системи за кодиране на болестите и проблемите, свързани със здравето, и на медицинските процедури е издадена от министъра на здравеопазването по законова делегация от чл.27, ал.3 от Закона за здравето, съгласно който формите и съдържанието, както и условията и редът за обработване, използване и съхраняване на медицинската документация и за обмен на медико-статистическа информация се определят с наредби на министъра на здравеопазването съгласувани с Националния статистически институт. Процесната наредба е съгласувана от Националния статистически институт с писмо от 17.06.2024 год. Следователно оспореният подзаконов нормативен акт е издаден от компетентен орган, на който е предоставена изричната компетентността да определи формите, съдържанието, условията, редът за обработване, използване и съхраняване на медицинската документация и за обмен на медико-статистическа информация. Оспореният нормативен административен акт е приет в предписаната от закона форма. При издаването на процесната наредба обаче са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. За да се осигури адекватна нормативна регулация на съответните обществени отношения изработването на проектите на нормативните актове се подчинява на специалните административнопроизводствени правила на чл. 26 - чл. 28 от Глава Трета от ЗНА. Разпоредбата на чл. 26, ал. 1 от ЗНА установява принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност, които следва да бъдат зачитани при изработването на проект на нормативен акт. В настоящият случай тези принципи не са спазени. Предмет на оспорване в настоящото производство е Наредба за изменение на Наредба 42 от 2004 год. за въвеждане на класификационни статистически системи за кодиране на болестите и проблемите, свързани със здравето, и на медицинските процедури, в частта от пар.1-Приложение 1а към чл.1, ал.1, глава 6 Дентални услуги по отношение на медицински процедури с кодове 97599-10, 97599-11, 97599-12, 97599-13, 97456-10, 97456-11, 97631-11, 97632-11, 97674-11, 07711-11, 97712-11, 97719-11, 97711-12, 97712-12, 97719-12, 97729-14, 97729-15, 97566-00, 97811-11, 97812-12, 97821-11, 97822-12, 97823-11, 97824-11, 97824-10, 97830-11, 97832-10, 97834-10, 97835-10, 97836-10, 97837-10, 97838-10, 97839-10, 97814-00, 97965-11 и 97965-13. Тези кодове пряко касаят работата на зъботехниците, тъй като с тях се отчита дейност по възстановителни дентални процедури, които се извършват не в зъботехническа лаборатория, а в дентален кабинет. Оспорващото сдружение е съсловна организация по смисъла на чл.2, ал.1, т.2 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите и съгласно чл.8, ал.1, т.1 от с.з. организацията представлява своите членове и защитава професионалните им права и интереси; т. 9 участва със свой представител със съвещателен глас във Висшия медицински съвет към министъра на здравеопазването, т.10 дава становища по проекти на нормативни актове в областта на здравните грижи осъществявани от съответните медицински специалисти. Видно от приложената административна преписка по издаване на подзаконовия нормативен акт Българска асоциация на зъботехниците не е участвала в работната група изготвила проекта за изменение на Наредба 42. В тази работна група са участвали представители на министерство на здравеопазването, на Националния център по обществено здраве и анализи, на Български зъболекарски съюз и на Информационно обслужване АД. Представител на Българска асоциация на зъботехниците не е участвал. Това влиза в пряко противоречие с нормата на чл.8 от Закона за съсловните организации на медицинските сестри, акушерките и асоциираните медицински специалисти, на лекарските асистенти, на зъботехниците и на помощник-фармацевтите, тъй като на Българска асоциация на зъботехниците не е предоставена възможност за изрази становище /на най-ранен етап от процедурата/ по приемане на проекта за изменение на нормативен акт, който пряко засяга професионалната област на зъботехниците. Отнета е възможността съсловната организация да защити професионалните права и интересите на членовете си. В хода на приемане на проекта за изменение на наредбата не е изискано становище на Висшия медицински съвет, който е консултативен орган към Министъра на здравеопазването. Съгласно чл.6, ал.3, т.3 от Закона за здравето Висшият медицински съвет е консултативен орган, който обсъжда и дава становища по законопроекти и проекти на нормативни актове на Министерския съвет в областта на здравеопазването и от компетентността на министъра на здравеопазването. Следователно след като оспореният акт е именно от компетентността на министъра на здравеопазването, то е следвало да се изиска становище от Висшия медицински съвет още повече, че представител на Българската асоциация на зъботехниците участва във Висшия медицински съвет със съвещателен глас. По делото обаче няма данни такова становище да е изискано. Във връзка с гореизложеното настоящият състав на ВАС намира за основателни възраженията наведени в жалбата за допуснати нарушения на принципите на чл.26, ал.1 от ЗНА. Допуснато е нарушение и на нормата на чл.9, ал.1 от ЗНА, съгласно който разпоредбите на нормативните актове се формулират на общоупотребимия български език, кратко, точно и ясно. В случая всички оспорени разпоредби на наредбата за изменение на Наредба 42 съдържат понятието chairside процедури . В наредбата не се съдържа легално определение на това понятие. Няма и препращане към друг нормативен акт, който да съдържа легална дефиниция на понятието. Не са налице изключенията предвидени в ал.2 на чл.9. Т.е. оспореният нормативен акт съдържа понятие, което не е на български език и което не е пояснено по никакъв начин. Не става ясно какво съдържание е вложил издателя на акта в това понятие, което дава възможност за различна интерпретация от засегнатите от нормативния акт, което е още една индиция за нарушение на принципите по чл.26, ал.1 от ЗНА. Основателно е възражението на оспорващия за нарушение на чл.28, ал.2 от ЗНА, тъй като приложените към оспорения акт мотиви не съответстват по съдържание на горепосочената норма. Съгласно чл. 26, ал. 3 от ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува заедно с мотивите, съответно - доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА. По този ред е необходимо да бъде изследвано и наличието на изискуемото според чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание на мотивите, които следва да съдържат информация относно причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. На първо място следва да са посочени причините налагащи приемането на акта. В изпълнение на това изискване в мотивите към акта публикувани в Портала за обществени консултации е посочено само, че проектът на Наредба за изменение на Наредба 42 от 2004 год. е разработен във връзка с влизане в сила на Наредба Н-6 от 21.12.2022 год. за функционирането на Националната здравноинформационна система и установено несъответствие на медицинските процедури в областта на денталната медицина с утвърдените кодове на медицинските процедури по глава 6 Дентални процедури на приложение 1а към Наредба 42 от 2004 год. Съобразно чл. 28, ал. 2, т. 2 от ЗНА в мотивите съответно доклада следва да се посочат и целите, които се поставят. В представения и приет по делото с преписката доклад на зам. министъра на здравеопазването от 06.06.2024 год. към процесния проект въобще не са посочени целите, които се поставят. Такива лаконично са описани в мотивите към проекта и са определени като коректно отчитане на извършените от лечебните заведения дейности в областта на денталната медицина . Липсва задълбочен анализ на причините за приемане на оспорената част от нормативния акт, обосновка на нейното съдържание и как ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица нейното прилагане. Както бе посочено по-горе на една част от заинтересованите лица не е дадена възможност да участват при изготвянето на проекта за нормативен акт, нито е отговорено на възраженията им. В този смисъл не са отразени очакваните резултати от прилагането. Правните норми, които са гаранция за спазването на основни принципи при изработването и приемането на нормативните административни актове, а с оглед на това и за защитата на субективни права и на законни интереси на правните субекти, безспорно са съществени сами по себе си. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите, освен формално нарушение по посочения текст, не дава възможност на съда и да извърши проверка спазени ли са принципите, на които трябва да отговаря подготовката на подзаконовия нормативен акт. Още повече че според изричното правило на чл. 28, ал. 4 от ЗНА, проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад и предварителна оценка на въздействието, съгласно изискванията по ал. 2, не следва изобщо да се обсъжда от компетентния орган. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че с оглед на допуснатите процесуални нарушения, които се преценяват като съществени е налице процесуален порок налагащ отмяна на оспорената част от наредба за изменение на Наредба 42 от 2004 год. на основание чл. 146, т. 3 от АПК. При този изход на правния спор претенцията на оспорващия за присъждане на разноски по делото се явява основателна. Следва да се осъди Министерство на здравеопазването да заплати на Българска асоциация на зъботехниците разноски в размер на 2 680 лева, от които 10 лева държавна такса, 30 лева такса за обнародване в Държавен вестник и 2 640 лева адвокатски хонорар, който съдът счита, че не е прекомерен. По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение