Решение № 8218 от 3.7.2024 г. на ВАС по адм. д. № 1850/2024 г.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационната жалба, подадена от Общински съвет- Девня, чрез пълномощника адв. В. Маркова, срещу решение 1636/22.11.2023 г., постановено по адм. дело 2046/2023 г. по описа на Административен съд- Варна. В касационната жалба и в депозирано на 15.04.2024 г. становище, имащо характер на писмени бележки, са релевирани доводи за неправилността на атакувания съдебен акт, като необоснован и постановен в противоречие с приложимия процесуален и материален закон, по които се претендира отмяната му и постановяване на нов акт по съществото на спора, с който да бъде отхвърлена жалбата, по която е образувано първоинстанционното производство, ведно с присъждането на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът "4Б Солар" ЕАД, представлявано от Б. З. А., чрез процесуалния си представител адв. М. Гроздев, в писмен отговор по делото, както и в съдебно заседание, оспорва касационната жалба като неоснователна. Отправя искане да бъде оставен в сила обжалвания съдебен акт, както и да бъдат присъдени разноските, сторени в касационната инстанция. Представителят на Върховната прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, в настоящия тричленен състав на четвърто отделение, като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: С обжалвания съдебен акт е обявена нищожността на Решение 606 по Протокол 56 от редовно заседание на Общински съвет- Девня, проведено на 30.08.2023г., с което на основание чл.21, ал.1, т.8 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ вр. чл.30, ал.2 от Закона за опазване на земеделските земи /ЗОЗЗ/ вр. чл.37 от Закона за общинската собственост /ЗОбС/ е прието предложение с вх. ОбСВ 0800-132/21.08.2023г. на кмета на Община Девня за определяне на местна такса за промяна на предназначение на земеделски земи в землището на гр. Девня от общинския поземлен фонд, както следва: ПИ 20482.34.5- Х кат.- 300 лв./дка; ПИ 20482.27.63- Х кат.- 300 лв./дка; ПИ 20482.194.2- Х кат.- 300 лв./дка. За да постанови този резултат, административният съд е приел, че от общински съвет- Девня е определен размер на таксата чрез индивидуален административен акт, което противоречи на императивните изисквания на чл.30, ал.2 ЗОЗЗ във вр. с чл.6, ал.1, т."е" и "к" от Закона за местните данъци и такси /ЗМДТ/, както и на чл.9 ЗМДТ, според койтообщинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Определянето на местните такси и цени на услуги, съгласно чл.9 ЗМДТ, следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на това основание; не е налице нормативно предвидено правомощие на общинския съвет, като административен орган, да приема решения за определяне на местна такса за промяна предназначението на земеделски земи, поради което и обжалваното решение, като прието от некомпетентен орган, е нищожно. Административният съд е изложил и допълнителни съображения в подкрепа на тезата за нищожност на оспорения акт, основани на разпоредлата на чл.177, ал.2 АПК. Констатирал е, че решението на общински съвет- Девня не е съобразено с влязлото в сила решение по адм.д. 301/2021г. на Административен съд- Варна, с което са отменени чл.5, ал.2, т.2, чл.5, ал.3- в частта на коефициентите за категория на населеното място за обектите от вида на чл.7, посочени в колона 3 на таблицата и чл.5, ал.5 от Тарифата за таксите, които се заплащат при промяна предназначението на земеделски земи от Общинския поземлен фонд на Община Девня за неземеделски нужди, представляваща Приложение към чл.38б от наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, предоставяни от Община Девня. Решението е неправилно, макар и не по съображенията, изложени в касационната жалба. Същото е постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, водещо до евентуално неправилно приложение на материалния закон. По данни от приложеното по делото писмо на заместник- министъра на земеделието изх. АО-842/ 01.06.2023г., се установява, че "4Б Солар" ЕАД е депозирало в Министерството на земеделието заявление с рег. АО-842/12.04.2023г. /неприложено по делото/ за промяна на предназначението на 3967,043 дка земеделска земя в поземлени имоти 20482.34.5, 20482.33.46, 20482.27.63 и 2-482.194.2, находящи се в землището на гр. Девня, община Девня, област Варна. В същото писмо е посочено, че за имотите, предмет на заявлението, Комисията за земеделските земи се е произнесла с Решение КЗЗ-10/28.05.2019г.- т.96 /също неприложено по делото/, с което е променено предназначението на 3967, 043 дка земеделска земя от десета категория, неполивна, собственост на община Девня, за нуждите на "4Б Солар" ЕАД за изграждане на обект "Фотоволтаична централа", в землището на гр. Девня, поземлени имоти с идентификатори 20482.34.5, 20482.33.46, 20482.27.63 и 2-482.194.2, при граници, посочени в приложените скици и влязъл в сила ПУП- ПЗ. Самото дружество, в жалбата си до първоинстанционния съд, е посочило, че е в "процес на подготовка за изграждане на фотоволтаична централа, като по силата на Договор от 29.08.2017г. община Девня му е учредила право на строеж върху общински земеделски имоти за строителство на електроцентралата"; както и че още на 17.06.2019г., на основание чл.30, ал.2 ЗОЗЗ е внесло в общински съвет- Девня искане за определяне на местната такса за промяна предназначението на зебята, но се "оказало", че такава такса не е предвидена в Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, предоставяни от Община Девня. Документацията по така описаната процедура, твърдяна като проведена, също не е приобщена от административния съд като част от административната преписка. Настоящият състав намира, че, допускайки съществено нарушение на съдопроизводствените правила, съдът вместо да попълни делото с всички необходими доказателства, в т.ч. и с документи, несъмнено представляващи част от административната преписка, и да изясни фактическата обстановка по делото, е направил изцяло необосновани фактически и правни изводи. Макар да е принципно правилен изводът на решаващия съд, че определянето на местните такси следва да се извърши с отделен подзаконов нормативен акт, приет на основание чл.9 ЗМДТ, то неправилно в мотивите на обжалваното решение е прието, че само тази принципна постановка е достатъчна за правилното решаване на спора. Първостепенният съд не е поставил спорните отношения в дължимия нормативен контекст, като не е отчел, че съгласно чл.41 от Правилника за приложение на ЗОЗЗ /ППЗОЗЗ/, "в решението на комисията по чл.17, ал.1 ЗОЗЗ се посочват размера на таксата, която следва да се заплати по чл. 30 ЗОЗЗ за цялата площ или за съответния етап, както и други задължения, произтичащи от разпоредбите на ЗОЗЗ и този правилник". Иначе казано, изискването на закона е именно в решението на Комисията по чл.17, ал.1 ЗОЗЗ да бъде посочен размера на местната такса, дължима при промяна предназначението на земеделска земя, определена по реда на чл.30, ал.2 ЗОЗЗ. Предвид неприлагането по делото на Решение КЗЗ-10/28.05.2019г. на КЗЗ, не може да бъде извършена преценка дали в разглеждания случай такава такса е била определена, респективно не е възможна и преценка дали евентуално определената такса е станала действително дължима, тъй като няма данни дали горепосоченият административен акт е влязъл в сила. Настоящият състав намира за необходимо да подчертае, че дължимата преценка за стабилитета на административния акт е от страна на съда и същата следва да бъде направена на базата на самостоятелен анализ на релевантния доказателствен материал, а не чрез препращане, както е сторил в настоящия случай административния съд, който на стр.втора от съдебното решение е възприел като свое становището на зам. министъра на земеделието, че горепосоченото решение на КЗЗ от 28.05.2019г. следва да се счита съобщено по реда на чл.24а ЗОЗЗ именно с писмото от 01.06.2023г. Моментът на влизане в сила на решението на комисията по чл.17, ал.1 ЗОЗЗ и обстоятелството дали с него е определена местна такса е особено съществен, тъй като, предвид данните по делото, потенциално е възможно към този да е бил налице действащ подзаконов нормативен акт, въз основа на който да е определена дължимата такса от ответника по касация и същата да е станала дължима. Вместо да извърши внимателен анализ на подлежащия на събиране доказателствен материал, първоинстанционният съд повърхностно и едностранчиво е възприел тезата, застъпена от зам. министъра на земеделието отново в писмото от 01.06.2023г., непритежаващо какъвто и да било обвърхващ характер, че Решение КЗЗ-10/28.05.2019г.- т.96 "не е загубило правно действие, тъй като срокът по чл.24, ал.5, т.1 ЗОЗЗ е спрян вследствие на съдебното производство". Нито от мотивите на съда, нито от съдържанието на писмото става ясно въз основа на кое от съдебните производства е счетено, че срокът по посочената разпоредба е спрян: дали въз основа на някое от двете съдебни производства по оспорване на подзаконов нормативен акт или по споменатото в писмото от 01.06.2023г. производство пред Административен съд- Варна, завършило с постановяването на определение 3064/ 25.11.2025г. по адм.д. 2395/2021г., с което е отменено Решение КЗЗ-17/30.09.2021г. на КЗЗ, с което е спряна процедурата за промяна на предназначението на 3967,043 дка земеделска земя и преписката е изпратена до КЗЗ за продължаване на административното производство и произнасяне по същество по заявлението на "4Б Солар" ЕАД. Данни за това производство могат да бъдат извлечени само въз основа съдържанието на горепосоченото писмо от 01.06.2023г. на зам. министъра на земеделието, а постановения по него резултат и произтеклите въз основа на акта на КЗЗ отношения между страните са от значение за правилната преценка на спорните отношения, включително и не на последно място във връзка с преценката на обстоятелството дали и в каква степен решението за промяна предназначението на земеделски земи е запазило правното си действие, съобразно предпоставките по чл.24, ал.5 ЗОЗЗ. Необходимо е да се посочи, че макар посредством две съдебни производства, завършили с влезли в сила съдебни актове съответно през 2020г. и 2023г. /решение 298/ 24.02.2020г. по адм.д. 2346/2019г. и Решение 1563/ 25.11.2022г. по адм.д. 301/2021г., двете на АС- Варна/, да са отменени определени части от Тарифата за таксите, които се заплащат при промяна предназначението на земеделски земи от ОПФ на Община Девня за неземеделски нужди, представляващи съответно части от Приложение към чл. 38а и чл.38б от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, предоставяни от Община Девня, отмяната на подзаконов нормативен акт действа занапред, поради което със съдебните решения не се премахват породените от оспорения подзаконов нормативен акт правни последици от датата на неговото издаване /в какъвто смисъл по същество са формулираните от административния съд изводи/, а се премахват от деня, в който съдебните актове влязат в сила и за в бъдеще. Прави впечатление, че решаващите мотиви на първостепенния съд са и вътрешно противоречиви и взаимоизключващи се, тъй като, от една страна, съдът приема, че не е налице нормативно предвидено правомощие на общинския съвет да приема решения за определяне на местна такса, а, от друга, че при издаването на акта органът е бил длъжен да се съобрази с постановеното от съда досежно законосъобразния подход при изчисляването на местната такса за промяна на предназначението на земеделски земи от общинския поземлен фонд. Налага се изводът, че в разглеждания случай съдът неправилно е изместил основния спор, фокусирайки се единствено върху развилите се съдебни производства пред Административен съд - Варна и Върховен административен съд и произтеклите от тях последици по отмяна на нормативен акт, като не е изяснил релеванни за спора факти, намерили проявление в хода на протеклата процедура за промяна предназначението на общинските земеделски земи, инициирана още през 2017г. във връзка с реализацията на учреденото право на строеж и сервитутни права по договора за суперфиция от 29.08.2017г. В нарушение на служебното начало по чл. 168, ал. 1 АПК, във връзка с чл. 146 АПК, съдът се е произнесъл по валидността на оспорения административен акт без да окомплектова цялата административна преписка, включително като изиска горепосочените документи, съществени за правилното решаване на спора. Посочените по-горе, допуснати от административния съд, съществени нарушения на процесуални правила и необоснованост на решението, налагат отмяната на постановения съдебен акт. Едва след пълно изясняване на спора от фактическа и правна страна и окомплектоване на цялата административна преписка, при съобразяване на правилата за разпределение на доказателствената тежест в процеса, би могло да бъде постановено решение по съществото на спора. С разпоредбата на чл. 220 АПК изрично е предвидена забрана за нови фактически установявания в касационното производство, което препятства възможността касационната инстанция да извърши за първи път проверка на релевантните за спора факти. Това налага връщане на делото за ново разглеждане и обсъждане налице ли са изобщо предпоставките за определяне на местна такса за промяна предназначението на земеделски земи към месец август 2023г., дали такава такса не е била определена и ако да- от кой орган, с кой акт и в какъв размер. Необходима е нова преценка на всички относими доказателства, съществена част от които не се намират по делото, поотделно и в тяхната съвкупност. Спорът не е изяснен от фактическа страна в резултат допуснато от първоинстанционния съд съществено нарушение на процесуални правила, поради което в случая е налице основание за отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на същия съд, при съобразяване с указанията дадени в настоящия отменителен акт, съгласно чл. 222, ал. 2, т. 1 АПК. В заключение настоящият състав намира за необходимо да отбележи, че при новото разглеждане на спора, преди да извърши анализ на спорните отношения, възникнали от акта на общинския съвет, дължи преценка досежно обстоятелството дали самата промяна на предназначението на земеделски земи е извършена с валиден акт, при при отчитане на законовите ограничения , въведени със ЗОбС и ЗСПЗЗ. Във връзка с направените от страните искания за присъждане на разноски следва да се отбележи, че при този изход от спора въпросът относно разноските за настоящото производство, следва да бъде решен според чл. 226, ал. 3 АПК - от административния съд при новото разглеждане на делото. Поради това и на основание чл. 221, ал. 2, вр. чл. 222, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение