Решение № 13959 от 24.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13692/2012 г.

Решение № 13959 от 24.10.2013 г. на ВАС по адм. д. № 13692/2012 г., V о., докладчик съдията Илияна Дойчева Производството по делото е по реда на чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалби на "Овергаз инк" АД гр. София, кметът на Община Несебър, кметът на Община Бургас, кметът на Община Царево, кметът на Община Поморие, кметът на Община Приморско, Общински съвет Поморие, Българска фондация "Биоразнообразие" и Институт за зелена политика против решение № 69/03.02.2011 г. на Министерски съвет на Република България, обнародвано в ДВ бр. 13/2011 г., с което е разрешено на "Ледербел БГ" АД да извърши за своя сметка и на свой риск търсене и проучване на нефт и природен газ в блок "1-14 Силистар" с конкретно дадени координати в приложение № 1 към решението. Жалбоподателите навеждат доводи за незаконосъобразност на оспорения акт като постановен при съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните норми на Закона за подземните богатства (ЗПБ). Молят решението да бъде отменено. Ответникът - Министерски съвет на Република България не е изразил становище по жалбата. Заинтересуваната страна - "Ледербел БГ" АД, чрез процесуалните си представители, оспорват жалбата. Заинтересованата страна "Интергрити Тауърс", чрез процесуалния си представител, изразява становище за основателност на жалбите. Заинтересуваните страни "Проучване и добив на нефт и газ" АД и министърът на икономиката и енергетиката не са изразили становище по жалбите. Жалбите са подадени в срок от страни с правен интерес и са допустими. Възражението на заинтересованата страна "Ледербел БГ" за недопустимост на жалбите на сдруженията с нестопанска цел и на кметовете на общини Бургас, Поморие, Царево и Несебър са неоснователни. Видно от приложената по делото информация на блок "1-14 Силистар" в континенталния шелф и изключителната икономическа зона на Република България в Черно море е, че същият е разположен в югозападните участъци от Западночерноморската мегадепресия и обхваща части от континенталния склон, подножието и абисалната част. Покрай брега от север на юг са разположени Несебър, Поморие, Бургас, Царево и Ахтопол. Съгласно правилото на чл. 41, ал. 1 от Закона за подземните богатства (ЗПБ) предоставените разрешения и концесии се обнародват в "Държавен вестник", публикуват се на интернет страницата на Министерството на икономиката, енергетиката и туризма и се обявяват в общините по местонахождението на обекта заедно със списъка на координатите на граничните точки на площта на разрешението или концесионната площ, като тази е и редакцията на нормата към момента на вземане на оспореното решение. Обявяването на решението и на територията на съответните общини обосновава качеството им на засегната общественост по смисъла на § 1, т. 49 от ДР на ЗПБ. Нормата на § 1, т. 25 от ДР на ЗПБ определя, че "проучвателни операции" са дейностите, провеждани в изпълнение на придобито разрешение за търсене и проучване или за проучване и на сключен договор, с оглед откриване на находище и неговата оценка, както и характеристиката и вероятното му поведение по време на добив, включващи: геоложки, геофизични, геохимични и други необходими специализирани наблюдения, анализи и изследвания, сондиране или минни изработки, тяхното удълбочаване, напускане или завършване, технологични изпитвания, както и свързани с това непредвидени операции. Следователно проучвателните операции като част от разрешението за търсене и проучване по своята същност биха могли да доведат до неблагоприятни за екологичното равновесие последици, поради което за засегнатата общественост е налице правен интерес от оспорване на решението. Обстоятелството, че територията, предмет на разрешението е в континенталния шелф не обосновава липса на засягане на околната среда в общините, развиващи туризъм, риболов и ползващи крайбрежието, в подкрепа на което е и добавянето на б. "е" на т. 2 от Приложение № 2 към чл. 93, ал. 1, т. 1 и 2 от Закона за околната среда ( ДВ бр. 32/2012 г.) включваща всички проучвателни сондажи за нефт и газ при преценяване на необходимостта от извършване на оценка на въздействие на инвестиционното предложение върху околната среда. Ето защо за засегнатите общини е налице правен интерес от оспорване на решението. Жалбата на Общински съвет Поморие е недопустима. Общинския съвет като орган на местното самоуправление е неперсонифициран и не може да представлява засегнатата общественост. Следователно жалбата е недопустима и следва да се остави без разглеждане, а производството по делото в тази му част да се прекрати. За да се произнесе по съществото на жалбите настоящият състав на Върховния административен съд приема за установено следното: Производството по издаване на оспореното решение е започнало по искане на "Овергаз инк" АД за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в блок "1-14 Силистар". На основание чл. 26 от ЗПБ (в редакцията му -ДВ бр. 70/2008 г.) министерството на икономиката и енергетиката е съгласувало откриването на производството за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ с министерството на културата, министерството на околната среда и водите, министерството на отбраната и министерството на вътрешните работи (писма съответно от 14.05.2008 г., 11.07.2008 г. и 07.05.2008 г.). Установено е, че на територията на блок "1-14 Силистар" не са регистрирани паметници на културата, същият не попада в защитени зони и защитени територии, а министерството на отбраната е съгласувало материалите с конкретни забележки. Извършено е и съгласуване със специализираните карта и регистър на разрешенията и със специализираните карта и регистър на находищата на подземни богатства. Министърът на икономиката и енергетика е изготвил доклад и е внесъл за разглеждане в Министерския съвет проект за решение за откриване на производство чрез конкурс за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ. На основание чл. 58, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет (в сила до 02.10.2009 г.) предложението е съгласувано с всички министри. С решение № 788/09.10.2009 г. Министерският съвет е открил процедура за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и газ в блок "1-14 Силистар" чрез конкурс, определил е условията и реда за провеждане на конкурса, разпоредил е министъра на икономиката и енергетиката да изпрати решението за обнародване в "Държавен вестник", в "Официален вестник" на Европейския съюз, на електронната страница на Министерския съвет и е упълномощил министъра да организира провеждането на конкурса. Решението на министерския съвет е обявено по указания в същото ред. В изпълнение на решението на Министерския съвет и на чл. 44, ал. 6 от ЗПБ със заповед РД-16-379/13.04.2010 г. министърът на икономиката и енергетиката е назначил комисия (в състав председател - зам. министър на МИЕ и шест члена, от които трима служители на МИЕ, един на министерството на околната среда и водите, един на министерството на финансите и един от администрацията на Министерския съвет) за провеждане на неприсъствен конкурс за предоставяне на разрешението, наредил е комисията да организира и проведе конкурса, да приеме вътрешни правила за своята работа, критериите за оценка, конкурсните книжа и да класира участниците в конкурса. Тази заповед е изменена на 24.06.2010 г. и на 24.08.2010 г. като са заменяни отделни членове на комисията. На 29.06.2010 г. назначената комисия е приела вътрешни правила, критериите за оценка на предложенията и конкурсните книжа. На 11.08.2010 г. комисията в състав председателят й - зам. министър на министерството на икономиката и енергетиката и трима члена, от които двама служители на министерството на икономиката и енергетиката и един на министерството на околната среда и водите е допуснала всички кандидати, подали заявление за участие в конкурса. На това заседание не са обсъдени представените документи, а само са цитирани. На проведеното заседание на 10.09.2010 г. комисията е разгледала постъпилите конкурсни предложения и е извършила класиране. Изготвена е сравнителна таблица на предложенията на кандидатите в конкурса. Взето е решение предложението на "Интегрити Тауърс" да не се оценява, тъй като несъответства с изискванията на конкурса. Извършено е класиране на участниците и за спечелил конкурса е обявено "Ледербел БГ" АД. Видно от приложените таблици е, че попълнените от председателя на комисията и члена Г. Желев са без дата; членът на комисията Н. Нецов е дал оценка на 09.09.2010 г.; Цв. Цветков и Й. Кирков са дали оценка на 08.09.2010 г., Илиев е дал оценка на 01.10.2010 г., а Иванова е дала оценки на 09.09.2010 г. На основание чл. 31, ал. 2 от Устройственият правилник на Министерският съвет и неговата администрация министърът на икономиката и енергетиката е изготвил доклад и е внесъл в Министерския съвет предложение за издаване на разрешение за търсене и проучване на нефт и природен газ на "Ледербел БГ" АД. Предложението е съгласувано с всички министерства без забележки. С решение № 69/03.02.2011 г. Министерският съвет е дал разрешение на "Ледербел БГ" АД да извърши за своя сметка и на свой риск търсене и проучване на нефт и природен газ в блок "1-14 Силистар". По делото е приложен и доклад от Агенция за държавна финансова инспекция за извършена финансова инспекция на министерството на икономиката и енергетиката, както и извлечение от писмо от 11.10.2010 г. от електронната поща на Диана Янева до Марий Косев с поставена резолюция от Янева за класирането на "Ледербел БГ". Докладът е оспорен от процесуалните представители на "Ледербел БГ" АД относно изводите в същия за незаконосъобразност на проведения конкурс. Изложените в доклада правни изводи, действително са относими към законосъобразността на проведения конкурс, което не е в правомощията на лицата, изготвили същия, но изложените в него факти и обстоятелства, установяващи допуснати нарушения на конкурса изцяло съответстват на приложените по делото доказателства. С оглед на така установената фактическа обстановка настоящият състав на Върховният административен съд намира, че обжалваното решение е издадено от компетентен орган и в предписаната от закона форма, но същото е постановено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и на целта на закона. Съобразно практиката на Върховния административен съд проверката за законосъобразност на оспореното решение се свежда до това спазени ли са процедурните изисквания - кворум и необходимо мнозинство за вземане на решението, спазени ли са критериите за оценка, налице ли е оценка по всеки един от конкурсните критерии, мотивирани ли са изводите на комисията и съответстват ли те на наличните в преписката доказателства. На проведеното заседанието на конкурсната комисия на 11.08.2010 г. е взето решение за допускане на кандидатите, подали заявление за участие в конкурса, като на заседанието са присъствали трима члена, представители на министерството на икономиката и енергетиката и един чл. представител на министерството на околната среда и водите, което е в нарушение на императивното изискване на чл. 43, ал. 5 от ЗПБ, съгласно който мнозинството от състава на комисията не може да бъде формирано от представители на един орган. Следователно при вземане на решението за допускане на кандидатите е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила. При оценяване на кандидати и при класирането им също са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. На проведено заседание на конкурсната комисия на 10.09.2009 г. не е направено обсъждане на конкурсните предложение, а е изготвена сравнителна таблица на същите, като при предложенията за критерия "предложени средства за опазване на околната среда" за предложението на "Ледербел БГ" АД е записано 5 000 000 евро, като в административната преписка липсват доказателства дружеството да е правило такова предложение. Напротив видно от направеното предложение за предвидени финансови средства за опазване на компонентите на околната среда е, че същото е предвидило за тази цел не абсолютно число, а 10 % от дейностите, водещи до въздействие върху околната среда, предвидени в съответния годишен работен проект, което е в противоречие с т. 2.2 от Критериите за оценка на конкурсните предложения - предвидените средства за опазване на околната среда да са в евро. Така направеното предложение е неопределяемо и не може да се сравни с предложенията на останалите кандидати по този критерий. Следователно това предложение не е записано, както е направено, а е посочено произволно, което е довело до даване на необосновано предимство на "Ледербел БГ" АД при оценяване на конкурсните предложения, без дружеството да е посочило такава сума в подаденото конкурсно предложение. Участникът в конкурса - "Интегрити тауърс" не е направило предложение по този критерий, което е послужило като основание комисията да не извърши класиране на същото. Следователно нарушен е принципа на чл. 8, ал. 2 от АПК в пределите на оперативната самостоятелност, при еднакви условия, сходните случаи да се третират еднакво. В протокола от проведеното заседание на 10.09.2010 г. изрично е записано, че на това заседание са разгледани конкурсните предложения, извършено е оценяването им и е направено класирането, като персоналните оценки на отделните членове на комисията са неразделна част от протокола. От приложените в административната преписка таблици с индивидуални оценки на всеки един чл. от комисията се установява, че оценяването не е извършено в деня на проведеното заседание. Както бе посочено по-горе четирима от членовете на комисията са оценили конкурсните предложения на 08.09.2010 г. и на 09.09.2010 г., т. е. преди разглеждането им на 10.09.2010 г., двама не са посочили дата на оценяването, а един е дал своите оценки на 01.10.2010 г. т. е. след обявяване на кандидата, спечелил конкурса. В подкрепа на този извод е и приложеното и заверено от министерството на икономиката и енергетиката писмо от електронната поща на Диана Янева - бивш чл. на конкурсната комисия до Марий Косев - председател на конкурсната комисия от 11.10.2010 г. относно размера на предложения бонус от "Ледербел БГ" АД и предимството, което същият им дава, както и разпореждането на 28.10.2010 г. дружеството да бъде класирано на първо място. От изложеното следва, че оценяването не е извършено съобразно направените конкурсни предложения и приетите критерии за оценка, което води до незаконосъобразност на оспореното решение. Описаните нарушения са довели и до неспазване на изискването на чл. 23, ал. 4 от ЗПБ, съгласно което процедурите по предоставяне на разрешения за търсене и проучване и за проучване и концесии за добив се провеждат в съответствие с принципите за прозрачност, публичност и конкуренция. В този смисъл неоснователни са възраженията на процесуалните представители на "Ледербел БГ" АД, че разминаването на датите на оценяването и датата на протокола от проведеното трето заседание на комисията не опорочава класирането на участниците. Фактът, че всички членове на комисията са подписали протокола, не обосновава извод, че оценяването е извършено на 10.09.2010 г., тъй като приложените доказателства го опровергават. Що се отнася до твърдението за евентуална фактическа грешка в изписване на датата на протокола, то такова твърдение може да бъде направено от издателя му, но не и от участник в конкурса, който не е присъствал на същото. Решението е постановено и в нарушения на материалния закон и целта му. Съгласно нормата на чл. 23, ал. 1 от ЗПБ разрешения за търсене и проучване и за проучване и концесии за добив се предоставят на физически и юридически лица, регистрирани като търговец, които докажат наличието на необходимите за извършване на съответните дейности управленски и финансови възможности. От приложените по делото писмени доказателства по несъмнен начин е установено, че дружеството, класирано на първо място не притежава необходимите финансови възможности. Видно от приложените счетоводни отчети за 2007, 2008 и 2009 г. и работната програма на същото е, че предвидената сума за първоначалния пет годишен период е 74 767 000 евро. Капиталът на "Ледербел БГ" АД е 5000 лв., като през 2007 г. дружеството е със загуба 1000 лв., за 2008 г. - 2000 лв., а през 2009 г. не е извършвало дейност. В конкурсното предложение не са приложени препоръки от банкови и други финансови институции, а са представени съгласия за съвместна дейност с други дружества за финансиране на програмата, каквото изискване в закона липсва, тъй като разрешението за търсене и проучване се предоставя с оглед финансовите и управленски възможности на съответния кандидат, а не на негови бъдещи партньори. От изложеното следва, че оспореното решение е постановено в противоречие с материалноправните норми на ЗПБ и неговата цел, а именно разрешението за търсене и проучване на нефт и газ да се реализира от търговец, притежаващ необходимия управленски и финансов ресурс. С оглед на изложеното настоящият съдебен състав намира, че оспореното решение е незаконосъобразно като издадено при съществени нарушения на административнопроизводствените правила, в нарушение на материалноправните норми на ЗПБ и целта на закона, поради което същото следва да бъде отменено. Искането на жалбоподателя "Овергаз инк" АД за връщане на административната преписка на органа за довършване на конкурсната процедура от етапа на последното законосъобразно действие, е неоснователно. След като оспореният административен акт е незаконосъобразен, то същият подлежи изцяло на отмяна, а не в отделни негови части. В правомощията на административният орган е да прецени дали да открие нова процедура за издаване на разрешение за търсене и проучване в блок "1-14 Силистар". Предвид изхода на делото следва да се осъди Министерският съвет на Република България да заплати на "Овергаз инк. " АД сумата 200 лв., представляваща направени по делото разноски, от които 50 лв. заплатена държавна такса и 150 лв. юрисконсулско възнаграждение и на Община Бургас сумата 150 лв., представляваща юрисконсулско възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,