Решение № 10925 от 5.11.2025 г. на ВАС по адм. д. № 5875/2025 г.

Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 73, ал. 4 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ).

Образувано е по касационна жалба на ръководителя на Управляващия орган на Програма Околна среда 2021 2027 година (УО на ПОС) срещу решение 3707/11.04.2025 година на Административен съд гр. Хасково по адм.д. 935/2024 година. С последното е отменено негово решение N-177/10.09.2024г. за определяне на община Димитровград на финансова корекция. Релевира касационни основания по чл. 209, т.3 от АПК неправилно приложение на материалния закон и необоснованост. Съдът неправилно приел, че за програмен период 2021 2027 година е приложим Регламент 1303/2013 година, вместо Регламент 2021/1060. Оспорват се изводите на съда от правна страна за неосъществяване на нарушенията по: чл.59, ал.2 във връзка с чл.2, ал.2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 70, ал.5, изр.1 и 3 във връзка с чл. 2, ал.2 ЗОП. Спорният критерий за подбор и спорният показател за оценка не били относими към предмета на поръчката. По своята същност този предмет включвал организационни и административни дейности, които не били пряко свързани с дейности по компоненти от околната среда по смисъла на чл. 4 от Закона за опазване на околната среда. Прави искане за отмяна на обжалваното съдебно решение и постановяване на друго, с което да се отхвърли жалбата на община Димитровград срещу решение N-177 от 10.09.2024г. на ръководителя на управляващия орган на Програма Околна среда 2021-2027. Претендира разноски за две съдебни инстанции.

Ответникът по касационната жалба, община Димитровград чрез адв. Белчева, оспорва касационната жалба като неоснователна. Претендира разноски по списък.

Представителят на Върховна касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба.

При извършена служебна проверка за допустимост на касационната жалба, съдебният състав на седмо отделение на Върховния административен съд приема, че същата е подадена в срока по чл.211, ал.1 от АПК, от страна с правен интерес.

Производството пред Административен съд гр.Хасково е образувано по жалба на община Димитровград срещу решение N-177/10.09.2024г. на ръководителя на Управляващия орган на Програма Околна среда 2021 2027 година.

За да отмени оспорения административен акт с правна квалификация чл. 73, ал.1 от Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ), първоинстанционният съд е приел, че актът е издаден във валидна писмена форма, от компетентен орган, при спазване на процедурата по издаването му, но при неправилно приложение на материалния закон. Според първоинстанционния съд, при приложение на чл.2, т.36 и т.37 от Регламент 1303/2013 година, чл. 70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ, чл.59, ал.2 във връзка с чл.2, ал.2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) и чл. 70, ал.5, изр.1 и 3 във връзка с чл. 2, ал.2 от ЗОП, както и чл.4 от Закона за опазване на околната среда, не се установява да са извършени твърдените нарушения: Първо: да е извършено нарушение на разпоредбата на чл.59, ал.2 във вр. с чл.2, ал.2 от ЗОП, което да дава основание за определяне на финансова корекция по т.11, б.а от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентни показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ. Въвеждането на критерий за подбор участникът да прилага система за управление на качеството съгласно Стандарт ISO 9001:2015 или еквивалентен с обхват (съдържащ всъщност изискване за изпълнение на консултантски услуги в областта на околната среда) бил изцяло съответен на предмета на обществената поръчка, представляващ подмяна на уреди на твърди гориво с нови екологични алтернативи. Второ: Според съда, не се установява и да е извършено нарушение на разпоредбите на чл.70, ал.5, изр. 1 и 3 във вр. с чл.2, ал.2 от ЗОП, което да дава основание за определяне на финансова корекция на основание т.11, б.а от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентни показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ. Съдът посочва, че в случая изискването на възложителя Ключов експерт Финанси да се оценява по критерий Брой изпълнени дейности/услуги, в качеството на експерт по финанси, за остойностяване на мерки/действия при изготвянето на стратегически/програмни документи в областта на околната среда и/или при подготовка и/или управление и/или изпълнение на проект в областта на околната среда не е в противоречие с разпоредбата на чл.70, ал.5, изр.1 от ЗОП, тъй като изискването е пряко свързано с предмета на обществената поръчка.

При извършена служебна проверка на основанията по чл. 218, ал. 2 от АПК, касационният състав приема, че обжалваното съдебно решение е валидно и допустимо.

Касаторът не релевира възражения за допуснати съществени процесуални нарушения.

Досежно възражението за неправилно приложение на материалния закон и необоснованост на съдебния акт, касационната инстанция приема следното:

1.Основателно е възражението на касатора за неправилно приложение от първоинстанционния съд на Регламент 1303/2013 година за програмен период 2021 2027 година: Нормативно основание за определяне на финансови корекции (ФК) в процедура по контрол върху разходването на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) за програмен период 2014 2020 г. дава чл.143, пар. 1 и 2 от Регламент 1303/2013. Държавите-членки носят отговорност при разследване на нередности и извършват ФК чрез отмяна на публичния принос. За програмен период 2021 2027 г. нормативното основание е в чл.103 от Регламент 1060/2021 година. Законът за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ) е обнародван с това заглавие с ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г. Съгласно §7 от ДР на ЗУСЕСИФ, в загл. и редакция към ДВ, бр. 101 от 22.12.2015 г., този закон предвижда мерки по прилагане на Регламент (ЕС) 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) 1083/2006 на Съвета (Регламент (ЕС) 1303/2013). Последният определя общоприложимите правила за европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), като очертава мерките, които са необходими, за да се осигури ефективността на управлението на тези средства, отчетите по разходването им, контрола върху това разходване, както и финансовите корекции при допуснати нередности. Регламент 1303/2013 е приложим за програмен период 2014-2020 г.. Чл.1, ал.2, §4, ал.3 и §5 от ДР на ЗУСЕСИФ в първоначалната му редакция очертават приложното поле на закона, като за разлика от Регламент 1303/2013 неговото действие не е ограничено до определен програмен период. Предвид различните политики, приоритети и дейности по разходване на средства от европейските фондове, след приемането на Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския парламент и на Съвета от 24 юни 2021 година за установяване на общоприложимите разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд плюс, Кохезионния фонд, Фонда за справедлив преход и Европейския фонд за морско дело, рибарство и аквакултури, както и на финансовите правила за тях и за фонд Убежище, миграция и интеграция", фонд Вътрешна сигурност" и Инструмента за финансова подкрепа за управлението на границите и визовата политика (Регламент (ЕС) 2021/1060), който очертава рамката при разходване на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) за новия програмен период 2021-2027 г., националният ЗУСЕСИФ е изменен със Закона за изменение и допълнение на ЗУСЕСИФ (ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.). ЗУСЕСИФ е преименуван на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Промяната във фондовете е отразена на национално ниво чрез изменението на чл.1, ал.2 от Закона. Съгласно разпоредбата на § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г. до приключването на програмите за програмен период 2014 2020 г., съфинансирани от ЕСИФ, разпоредбите на ЗУСЕСИФ, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Текстът на § 71, ал. 1 от същия закон предвижда в срок до 6 месеца от влизането в сила на ЗИД на ЗУСЕСИФ Министерският съвет и министърът на финансите да приемат или приведат в съответствие с него нормативните актове по прилагането на ЗУСЕФСУ. Според нормата на ал. 2 на пар.71 приетите от Министерския съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 2020 г. Съгласно §71, ал. 3 - нормативните актове по ал. 2 ще се прилагат до приемането на актовете по ал. 1 и за програмен период 2021 2027 г., доколкото не противоречат на този закон. За двата програмни периода, съответно 2014-2020 г. и 2021-2027 г. са одобрени Споразумение за партньорство на Република България, очертаващо помощта от ЕСИФ за периода 2014-2020 година, и Споразумение за партньорство 2021-2027, одобрено в окончателния му вариант, представен на 11 май 2022 година с Решение за изпълнение на Комисията от 6.07.2022 година. Средствата от ЕСИФ, от ЕФСУ за двата периода се предоставят на Република България по програмите, включени в Споразумението за партньорство за всеки период, след тяхното одобрение от Европейската комисия.

1. Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление е изменена и допълнена с Постановление 248 от 05.07.2024 г. на Министерски съвет обн. в ДВ, бр. 59 от 2024 г. С разпоредбата на § 1 от ПМС 248 от 05.07.2024 г. в наименованието на наредбата думите Европейски структурни и инвестиционни фондове се заменят с "Европейските фондове при споделено управление". По отношение на процесния спор са приложими разпоредбите на Наредбата действали след влизането в сила на ПМС 248 от 05.07.2024 г., доколкото същият спор се отнася до законосъобразността на административен акт издаден по Програма "Околна среда" за програмен период 2021-2027 г., проверката по който е започнала след влизане на ПМС 248 от 05.07.2024 г. в сила. В тази насока, правилно РУО е приложил редакцията на Наредбата, приета с Дв-к, бр. 59/12.07.2024 година.

1. Касационната инстанция приема за правилни изводите на първоинстанционния съд, че оспореният административен акт с правна квалификация чл. 73, ал.1 от ЗУСЕФСУ е издаден от компетентен орган, във валидна писмена форма, при спазване на процедурата по издаването му.

1. Първоинстанционният съд е установил съответстваща на доказателствата фактическа обстановка по спора:

В действителност, страните не спорят, че:

На 03.04.2024г. е сключен Административен договор рег. Д-34-25 (регистрационен номер на договора BG16FFPR002-5.001-0010-С01) за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Програма Околна среда 2021-2027г., съфинансирана от Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд на Европейския съюз по процедура чрез директно предоставяне на конкретен бенефициент BG16FFPR002-5.001 За по-чист въздух! от Програма Околна среда 2021-2027г., между УО по Програмата и община Димитровград.

На 16.11.2023г., на основание чл.73, ал.1 от ЗОП, от община Димитровград е открита процедура за възлагане на обществена поръчка открита процедура, с предмет: Техническа помощ за организация и изпълнение на дейности по проект За по-чист въздух в Община Димитровград, проект, финансиран по Процедура BG16FFPR002-5.001 За по-чист въздух! по Приоритетна ос 5 Въздух на Програма Околна среда 2021-2027г.

На 04.04.2024г. между община Димитровград (като Възложител) и Обединение Екологично отопление Димитровград 2024 (като Изпълнител) е сключен Договор за изпълнение на обществена поръчка (с рег. Дог-МСП-200/04.04.2024г. в община Димитровград). От чл.1. (1) от Договора е видно, че Възложителят възлага, а Изпълнителят приема да предостави, срещу възнаграждение и при условията на договора, услуги с предмет Техническа помощ за организация и изпълнение на дейности по проект За по-чист въздух в Община Димитровград, наричани за краткост Услугите. Съгласно чл.6.(1) от договора, за предоставянето на Услугите Възложителят се задължава да плати на Изпълнителя обща цена в размер на 655 000 лева без вкл. ДДС и 786 000 с вкл. ДДС.

С писмо изх. 08-00-978/02.08.2024г., Ръководителят на УО на ПОС е уведомил община Димитровград, че във връзка с осъществен последващ контрол за законосъобразност на гореописаната обществена поръчка и сключения в резултат на нея договор, са констатирани 2 (два) броя нарушения с финансов ефект - нарушение на чл.59, ал.2 от ЗОП, във връзка с чл.2, ал.2 от ЗОП относно критерии за подбор, които водят до ограничаване на достъпа на кандидатите или на участниците до конкретната процедура за възлагане на обществена поръчка и наличие на незаконосъобразна методика за оценка на офертите, в нарушение на чл.70, ал.5, изр. първо и последно от ЗОП във връзка с чл.2, ал.2 от ЗОП. В писмото се съдържа и уведомление за предстоящо определяне на финансова корекция. Предоставен е 14-дневен срок за представяне на възражения и прилагане на доказателства.

От Община Димитровград е представено възражение с регистрационен индекс: РД-22-232#1/09.08.2024г., с което се оспорва основателността и размера на предложената финансова корекция.

С Решение N-177/10.09.2024г. на Ръководителя на УО на ПОС 2021 2027 година, е определена на община Димитровград, на основание чл. 70, ал. 1, т. 9 от ЗУСЕФСУ и на основание т. 11, буква а от Приложение 1 към чл. 2, ал. 1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Наредба за посочване на нередности в редакцията й ДВ, бр. 59/2024 година), за допуснати нарушения по чл. 59, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), във връзка с чл. 2, ал. 2 от ЗОП и нарушение на чл. 70, ал. 5, изречение първо и последно от ЗОП във връзка с чл. 2, ал. 2 от ЗОП, финансова корекция в размер на 10% от стойността на разходите, признати от УО на ПОС за допустими за финансиране по ПОС 2021-2027, представляващи средства от Европейските фондове при споделено управление (ЕФСУ) по смисъла на чл. 1, ал. 2 от ЗУСЕФСУ по сключен Договор Дог-МСП-200/04.04.2024 г. с изпълнител Обединение Екологично отопление Димитровград 2024 на стойност 655 000 лв. без ДДС, в резултат на проведена процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: Техническа помощ за организация и изпълнение на дейности по проект За по-чист въздух в Община Димитровград.

1. Поставеният пред касационната инстанция спор се състои в това: Осъществени ли са твърдените от органа нарушения? Ако са осъществени, съставляват ли те нередности по чл.70, ал.1, т.9 от ЗУСЕФСУ? Правилно ли е определена финансовата корекция на посоченото от РУО основание/размер?

5.1. По отношение на нарушението на чл.59, ал.2 във вр. с чл.2, ал.2 от ЗОП:

Страните не спорят, че възложителят е поставил критерий за подбор участникът да прилага система за управление на качеството съгласно Стандарт ISO 9001:2015 или еквивалентен с обхват, съдържащ изпълнение на консултантски услуги в областта на околната среда. Спорът е в това дали така поставеният критерий е относим към предмета на поръчката.

Касационният състав приема, че изводът на АС гр. Хасково за относимост на критерия към предмета на поръчката е неправилен.

За да обоснове извод за неотносимост, РУО е направил анализ на Техническата спецификация по поръчката, като обосновано и правилно е приел, че целта на поръчката е да се избере изпълнител с екип от квалифицирани експерти, който да изпълни дейности, свързани с организация на процеса на кандидатстване от заинтересовани лица за подмяна на уреди на твърдо гориво с екологични алтернативи, оценка и класиране на кандидатите и сключване на договори с крайните получатели на нови отоплителни уреди. Като е направил анализ на обхвата на работа по Техническа спецификация: 1. дейност: Организация на процеса на кандидатстване за подмяна на отоплителни уреди; 2. дейност: Изготвяне на пакети документи за кандидатстване; 3. дейност: Приемане и обработка на документи за кандидатстване; 4. дейност: Обследване на място чрез посещение в жилищни имоти; 5.дейност: Класиране на кандидатите и сключване на договори с класирани лица, РУО е формирал обоснован извод, че поставеното изискване за изпълнение на поръчката от участник прилагащ система за управление на качеството съгласно Стандарт ISO 9001:2015 или еквивалентен с обхват, съдържащ изпълнение на консултантски услуги в областта на околната среда е неотносимо към предмета на същата.

Нарушението правилно е квалифицирано от РУО като такова по чл.59, ал.2 във вр. с чл.2, ал.2 от ЗОП, осъществено чрез поставяне на критерий за подбор неотносим към предмета на поръчката, доколкото не е необходим за изпълнението й съобразно заложените дейности/цели.

Нарушението осъществява нередността по т.11, б.а от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентни показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (ред ДВ бр. 59/2024 година), като предвид финансовото отражение на нарушението върху бюджета на общността законосъобразно на община Димитровград е определена финансова корекция в размер на 10% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ПОС за допустими за финансиране по ПОС 2021-2027 разходи, представляващи средства от ЕФСУ по смисъла на чл.1, ал.2 от ЗУСЕФСУ, от Договор Дог-МСП-200/04.04.2024 г. с изпълнител Обединение Екологично отопление Димитровград 2024.

Като неправилно решението на АС гр. Хасково в тази част следва да бъде отменено.

Изводите на касационния състав в частта за първото нарушение са относими и към тези за второто, както следва:

5.2.По отношение на посоченото нарушение на разпоредбата на чл.70, ал.5, изр.1 и 3 във вр. с чл.2, ал.2 от ЗОП:

Страните не спорят, че възложителят е поставил в методиката за оценка на офертите критерий към Ключов експерт Финанси, както следва: Брой изпълнени дейности/услуги, в качеството на експерт по финанси, за остойностяване на мерки/действия при изготвянето на стратегически/програмни документи в областта на околната среда и/или при подготовка и/или управление и/или изпълнение на проект в областта на околната среда .

Спорът пред касационната инстанция е в това дали поставеното изискване към Ключов експерт Финанси под формата на Брой изпълнени дейности/услуги, в качеството на експерт по финанси, за остойностяване на мерки/действия при изготвянето на стратегически/програмни документи в областта на околната среда и/или при подготовка и/или управление и/или изпълнение на проект в областта на околната среда е относимо към предмета на поръчката?

Касационната инстанция намира за неправилен извода на АС гр. Хасково за относимост на изискването.

РУО и тук е направил анализ на Техническата спецификация на поръчката, като мотивирано е приел, че визуализираните дейности на експерта Финанси във връзка с предмета на поръчката не изискват опит на експерт специалист по проекти в областта на околната среда.

Правилен е и изводът за неотносимост на Решение на СЕС по дело С-195/21, тъй като последното касае спор за пропорционалност на поставен критерий за подбор, а не за относимост на поставено изискване при оценка на оферентите към предмета на поръчката. В случая органът е направил анализ както на предмета на поръчката и дейностите/целите на същата, така и на дейностите на експерта, като е направил обоснован извод за неотносимост на поставеното изискване към предмета на поръчката.

Нарушението правилно е квалифицирано от РУО като такова по чл.70, ал.5, изр.1 и 3 във вр. с чл.2, ал.2 от ЗОП, осъществено чрез поставяне на изискване, критерий за възлагане при съставяне на методиката за оценка, неотносимо към предмета на поръчката, доколкото не е необходимо за изпълнението й съобразно заложените цели/дейности.

Нарушението осъществява нередността по т.11, б.а от Приложение 1 към чл.2, ал.1 от Наредба за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентни показатели за определяне на размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕФСУ (ред. ДВ бр. 59/2024 година), като предвид финансовото отражение на нарушението върху бюджета на общността законосъобразно на община Димитровград е определена финансова корекция в размер на 10% от стойността на засегнатите от нарушението и признати от УО на ПОС за допустими за финансиране по ПОС 2021-2027 разходи, представляващи средства от ЕФСУ по смисъла на чл.1, ал.2 от ЗУСЕФСУ, от Договор Дог-МСП-200/04.04.2024 г. с изпълнител Обединение Екологично отопление Димитровград 2024.

Като неправилно решението на АС гр. Хасково в тази част следва да бъде отменено.

Предвид гореизложеното, решението на АС гр. Хасково следва да бъде отменено изцяло като неправилно. Вместо него следва да се постанови друго, с което да се отхвърли жалбата на община Димитровград срещу решение N-177/10.09.2024г. на ръководителя на Управляващия орган на Програма Околна среда 2021 2027 година.

Предвид изхода на спора, на РУО се дължат разноски за две съдебни инстанции в размер на 400 лева юрисконсултско възнаграждение за две съдебни инстанции и 262 лева заплатена държавна такса за касационна инстанция.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 222, ал.1 АПК съставът на Върховния административен съд