Решение № 13877 от 17.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7173/2018 г.

Решение № 13877 от 17.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7173/2018 г., III о., докладчик съдията Аглика Адамова Производството е по реда на чл. 208 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Септември срещу Решение № 237 от 18.04.2018 г., постановено по адм. д. № 60/2018 г. на Административен съд Пазарджик (АСП), с което, по протест на прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик са отменени чл. 5, ал. 1, т. 4, т. 11, т. 20 и т. 21 и чл. 18, ал. 1, т. 8 и т. 15 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет на община Септември и взаимодействието му с общинска администрация, приет от Общински съвет – Септември с Решение № 3 от 11.11.2015 г., взето с Протокол № 2. Касационният жалбоподател Общински съвет Септември, чрез процесуалния си представител твърди, че решението е неправилно поради необоснованост, съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушения на материалния закон – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа, че първоинстанционният съд не е изискал и събрал доказателства за установяване кога са приети оспорените текстове на Правилника, като твърди, че те са съществували преди 11.11.2015 г. Моли за отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав на административния съд. Ответникът - прокурор при Окръжна прокуратура Пазарджик не взема становище. Представителят на Върховна административна прокуратура изразява мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, трето отделение, като взе предвид становището на страните и извърши проверка на обжалваното решение на посочените касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК, и след служебна проверка за допустимостта, валидността и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211 от АПК и от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество, е неоснователна. Административен съд гр. Пазарджик е сезиран с протест на прокурор от Окръжна прокуратура Пазарджик против чл. 5, ал. 1, т. 4, т. 11, т. 20 и т. 21 и чл. 18, ал. 1, т. 8 и т. 15 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет на община Септември и взаимодействието му с общинска администрация, приет от Общински съвет – Септември с Решение № 3 от 11.11.2015 г., взето с Протокол № 2. С обжалваното решение оспорените текстове са отменени. След като на два пъти е дал изрични указания на общинския съвет да представи доказателства за датата на публикуването в интернет на проекта на оспорения акт с мотивите, съответно доклада за приемане на решението, с което е приет правилника и предвид изричното признание в този смисъл, съдът е приел, че проектът на правилника не е обявяван на интернет страницата на община Септември. Поради това съдът е счел, че не е спазена процедурата по чл. 26, ал. 2 от ЗНА (в редакцията му до 04.11.2016 г.), съгласно която проектът с мотивите за приемане на нормативен акт следва да бъдат разгласени чрез интернет в 14-дневен срок преди приемането му, в който срок заинтересованите лица да представят предложения и становища по проекта. На това основание и без да излага съображения по същество, съдът е отменил оспорените разпоредби. Решението е правилно като краен резултат. Не са налице посочените касационни основания. Административният съд е формирал обосновани и правилни изводи, които следва да бъдат споделени. Процесният правилник е приет с Решение № 3/11.11.2015 г., взето с Протокол № 2 от извънредно заседание на Общински съвет гр. Септември, проведено на 11.11.2015 г. и това обстоятелство е изрично посочени в самия правилник, приет по делото в заверено от самия общински съвет копие. Също в самия правилник е изрично посочено, че той отменя изцяло действащия до този момент Правилник по чл. 21, ал. 3 ЗМСМА, утвърден с Решение № 35 от 20.12.2011 г. При тези доказателства, неоснователни са доводите на касатора, че оспорените разпоредби са приети в по-ранен момент, както и че съдът не е установил в кой точно момент са приети оспорените разпоредби. Към представената преписка липсват каквито и да е доказателства за спазване на изискванията на чл. 26 ЗНА при приемане на подзаконовия нормативен акт. В отговор на изричните и конкретни указания, на съда е представена разпечатка от компютърна страница със списък на файлове с дата на създаване през месец февруари 2017 г., от който очевидно не се установява спазване на процедурата, предвидена в чл. 26 ЗНА, публикуване на проекта на интернет страницата на общината и предоставяне на възможност на заинтересованите лица за предложения и становища по проекта към датата на приемане на правилника. Представената пред касационната инстанция втора подобна разпечатка, освен че, както и първата, е с неустановено авторство и дата на издаване, съдържа списък на файлове с различна дата, всяка от които също е неотносима към релевантния за спора момент, а именно 11.11.2015 г. Съгласно чл. 7, ал. 2 от Закона за нормативните актове, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. С разпоредбата на чл. 8 от ЗНА е предвидено, че всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Аналогични са разпоредбите на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2, вр. с ал. 1 от ЗМСМА. Административният съд е направил обоснован и правилен извод, който следва да бъде споделен, че оспореният правилник е приет при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които представляват основание за отмяна на акта - чл. 146, т. 3 от АПК. Първоинстанционният съд правилно е приложил ЗНА в относимата му редакция, приемайки, че допуснатите нарушения на процесуалните норми на чл. 26, ал. 2 от този закон са съществени по своя характер. Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта и мотивите към него е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, заложен в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. В тази връзка, нарушението на чл. 26, ал. 2 от ЗНА е съществено, тъй като обезпечава правото на участие на заинтересованите лица, чието упражняване винаги би могло да доведе до друг изход от провежданото административно производство. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА кореспондира с чл. 77 от АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. Констатираните нарушения на административно-производствените правила действително са достатъчно основание за отмяна на протестираните текстове на общинската Наредба. Следва да се отбележи обаче порочната практика на административния съд да не обсъжда оспорените разпоредби и по същество. Задължение на съда е да обсъди всички основания за незаконосъобразност на оспорения акт, още повече, когато такива основания са изрично заявени, в случая с протеста на прокурора при ОП Пазарджик. За пълно изясняване на спора, касационната инстанция следва да се обсъди и наведените пред първата инстанция доводи за нарушения на материалния закон. Оспорените разпоредби на чл. 5, ал. 1, т. 4, т. 11, т. 20 и т. 21 въвеждат изискване за квалифицирано мнозинство, т. е. повече от половината от общия брой на общинските съветници при приемане на определен вид решения на общинските съвети, а именно: по т. 4 за определяне размера на трудовите възнаграждения на кметовете в рамките на действащата нормативна уредба и средствата за работна заплата на персонала от общинския бюджет; по т. 11 за приемане на стратегии, прогнози, програми и планове за развитие на общината, които отразяват и европейските политики за развитие на местните общности; по т. 20 за одобряване символ и печат на общината; по т. 21 за удостояване с почетно гражданство български и чуждестранни граждани. Тези разпоредби противоречат на чл. 27, ал. 3 ЗМСМА в последната му, приложима към момента редакция, която предвижда, че решенията на общинския съвет се вземат с явно гласуване с мнозинство повече от половината от присъстващите съветници. Никоя от разгледаните по-горе хипотези не попада в изключенията, посочени в чл. 27, ал. 4 ЗМСМА. Оспорената разпоредба на чл. 18, ал. 1, т. 8 от Правилника противоречи както на чл. 21, ал. 1, т. 6 ЗМСМА, така и на чл. 25 от ЗМСМА. Изричната законова уредба на правомощието за контрол върху бюджета, предвидена за Общинския съвет като колективен орган изключва упражняването на такива правомощия от Председателя на ОбС еднолично. Неговите правомощия са уредени изрично в разпоредбата на чл. 25 ЗМСМА и не могат да се тълкуват разширително, още по-малко - да се допълват с подзаконов нормативен акт. По същата причина е незаконосъобразен и текстът на чл. 18, ал. 1, т. 15 от Правилника. Като краен резултат и с изложеното допълнение на мотивите, обжалваното решение е правилно и следва да бъде оставено в сила. При този изход от спора, разноски на касатора не се дължат. Водим от изложеното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, трето отделение