Решение № 13538 от 11.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6749/2019 г.

Решение № 13538 от 11.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 6749/2019 г., V о., докладчик съдията Тинка Косева Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба, подадена от изпълнителния директор на Национална агенция за приходите (НАП), чрез процесуалния му представител юрисконсулт М. А., против решение № 1257 от 26.02.2019 г., постановено по адм. дело № 6253/2018 г. на Административен съд - С. - град (АССГ), с което по жалба на Г. Ц. е отменена негова заповед № 2386 от 02.05.2018 г. В касационната жалба са развити доводи за неправилност на съдебното решение, поради необоснованост на изводите на съда, нарушение на материалния закон и постановяването му при допуснати съществени съдопроизводствени нарушения - отменително основание по чл. 209, т. 3 от АПК, като се иска отмяната му, отхвърляне на жалбата срещу заповедта и присъждане на юрисконсултско възнаграждение на НАП за двете съдебни инстанции. Ответникът по касационна жалба - Г. Ц. в съдебно заседание, чрез пълномощника си адв. Янков, оспорва касационната жалба и моли като неоснователна да бъде отхвърлена, а решението на съда да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени данните по делото и доводите на страните, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена от надлежна страна, против подлежащ на оспорване съдебен акт, който е неблагоприятен за нея, както и в рамките на преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество е основателна. Предмет на контрол пред АССГ е цитираната по-горе заповед на изпълнителния директор на НАП, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител (ЗДСл) поради съкращаване на длъжността е прекратено служебното правоотношение на Г. Ц. за длъжност "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки", дирекция "Контрол", ТД на НАП - С. След като е обсъдил събраните по делото доказателства, съдът е приел за установена следната фактическа обстановка: Съкращаването е извършено съгласно ново длъжностно разписание на ТД на НАП - С., утвърдено със заповед № 3 ЦУ-560/23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП, считано от 01.05.2018 г., с което са съкратени 114 щатни бройки на различни длъжности в отдел "Оперативни проверки", Дирекция "Контрол" в ТД на НАП - С., който е отдел е закрит. Със същата заповед на изпълнителния директор на НАП са утвърдени нови длъжности разписания на ТД на НАП - Б., ТД на НАП - В., ТД на НАП - В. Т. и ТД на НАП - П. Съгласно новото длъжностно разписание в ТД на НАП С., дирекция "Контрол" не съществува отдел "Оперативни проверки", а само следните отдели: "Разследване на особени случаи", "Селекция", "Ревизии", "Проверки", при общ нов щат на Дирекция "Контрол" от 503 щатни бройки, т. е. с 119 щатни бройки по-малко. Отдел "Проверки" се състои от 1 началник отдел, 8 бройки главни инспектори по приходите, 6 бройки старши инспектори по приходите и 1 брой старши специалист, общо 16 щатни бройки. Общият нов щат на ТД на НАП - С. е 1977 щатни бройки, като 1731 щатни бройки са специализирана администрация с 66 броя по-малко, в сравнение с предходното щатно разписание. Видно от предходното длъжностно разписание на ТД на НАП - С., в сила от 10.04.2018 г., в Дирекция "Контрол" на ТД на НАП - С. има отдел "Оперативни проверки", като има още и отдели "Разследване на особени случаи", "Селекция", "Ревизии", "Проверки", а общият щат на Дирекция "Контрол" е 622 щатни бройки. Отдел "Проверки" се състои от 1 началник отдел, 8 бройки главни инспектори по приходите, 6 бройки старши инспектори по приходите и 1 брой старши специалист, общо 16 щатни бройки. Отдел "Оперативни проверки" е с общ щат 119 щатни бройки, от които 1 началник отдел, 2 бройки началник сектор, 19 бройки главни инспектори по приходите, 21 бройки старши инспектори по приходите, 71 бройки инспектор по приходите, 1 брой главен специалист и 4 бройки старши специалист. Общият щат на ТД на НАП - С. е 2043 щатни бройки, като 1797 щатни бройки са специализирана администрация. Сравнявайки щатните бройки по двете длъжностни разписания, съдът е приел, че при съкратен цял отдел "Оперативни проверки" от 119 бройки, в рамките на цялата ТД на НАП - С., намалението в щата по новото длъжностно разписание е сведено до 66 бройки от специализираната администрация. Останалите 53 бройки от съкратения отдел са назначени в други структури на ТД на НАП - С., като от отдел "Оперативни проверки" за 21 бройки за старши инспектори по приходите няма данни дали са с прекратени служебни правоотношения или са преназначени на други длъжности. Обсъждайки представените длъжностни характеристики преди и след съкращението, съдът е приел, че функциите на съкратената длъжност са прехвърлени в нови щатни бройки на длъжностите "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности", Дирекция "Оперативни дейности", Главна Дирекция "Фискален контрол" при Централно управление (ЦУ) на НАП. При тези фактически установявания съдът е приел от правна страна, че заповедта е издадена от компетентен орган, в кръга на предоставените му по закон правомощия - от органа по назначаването съгласно чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, във вр. с чл. 13, ал. 1 от ЗНАП, в писмена форма, съдържа всички изискуеми реквизити и при липсата на съществени процесуални нарушения, но същата е материално незаконосъобразна. Според първонистанционният съд съкращаването на длъжността на служителя е извършено въз основа на утвърдено щатно разписание, което е в противоречие с изискванията на закона, тъй като утвърждаването със заповед № ЗЦУ - 560/23.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП на нулева численост на дирекция "Контрол", отдел "Оперативни проверки", изпълнителният директор на НАП е променил структурата на ТД на НАП С., без одобрение на УС на НАП по реда на чл. 5, ал. 5, т. 6 от ЗНАП. Изложени са мотиви, че прекратяването на правоотношението на служителя с оспорената заповед не съответства и на принципа на съразмерност по чл. 6, ал. 2 АПК и с целта на закона, за което съдът се позавава на съдебна практика на ВАС. П. тези съображения съдът е формирал извод, че оспорената заповед е незаконосъобразна по смисъла на чл. 146, т. 4 и т. 5 от АПК и е постановил отмяна на оспорената заповед. Така постановеното решение е неправилно. Незаконосъобразни са изводите на първонистанционният съд за допуснато нарушение на разпоредбите на ЗНАП и ЗДСл, изразяващо се в неспазване на процедурата по промяна на структурата на НАП както и, че закриването на отделите "Оперативни проверки" към ТД на НАП е извършено без одобрение и решение на Управителния съвет на НАП. Действително по делото не е представено такова решение, но на настоящата съдебна инстанция е служебно известно и на интернет страницата на министерството на финансите е публикувано решение № РМФ-21/23.03.2018 г. на Управителния съвет на НАП за одобряване на организационно-управленските структури на Централно управление на НАП и Териториалните дирекции на НАП - С., П., Б., В. и В. Т., съгласно Приложение № 1, 2, 3, 4, 5 и 6 към решението, считано от 01.04.2018 г. Следователно закриването на отделите "Оперативни проверки" към ТД на НАП е извършено с решение на УС на НАП в съотвествие с чл. 5, ал. 1, т. 6 и чл. 5, ал. 6 от Закона за националната агенция за приходите и чл. 3, ал. 1, т. 6, чл. 3, ал. 4 и чл. 7, ал. 4 от Правилата за работа на УС на НАП. Със заповед № ЗЦУ - 560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП на осн. чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от ЗНАП са утвърдени длъжностните разписания на ТД на НАП Б., В., В. Т., П. и С. в изпълнение на правомощията на изпълнителния директор на НАП е извършването на промяна на числеността на служителите в ЦУ на НАП и ТД на НАП в рамките на общата численост на агенцията, именно с утвърждаване на новите длъжностни разписания. Със заповедта не е извършено закриване на отдели и преобразуване на такива. Както се посочи по-горе в решението, организационно-управленската структура е одобрена с решение на УС на НАП, а не със заповедта на изпълнителния директор. Превид горното изводите на първоинстанционният съд, че съкращаването на длъжността е извършено въз основа на утвърдено щатно разписание в противоречие с изискванията на закона, тъй като изпълнителния директор на НАП е променил структурата на ТД на НАП С., без одобрението на УС на НАП по реда на чл. 5, ал. 5, т. 6 от ЗНАП са незаконосъобразни. Относно спорния момент дали е налице реално съкращаване на длъжността, заемана от Г. Ц., като обем от функции, задължения и изисквания, с оглед приетите по делото и неоспорени доказателства се налага изводът за реално съкращаване на длъжността "главен инспектор по приходите" в дирекция "Контрол" в ТД на НАП С. по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Съгласно разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, органът по назначаването може да прекрати служебното правоотношение в случай на съкращаване на длъжността. Предвид легалната дефиниция на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на единния класификатор на длъжностите в администрацията (обн. – ДВ, бр. 49 от 2012 г., в сила от 01 юли 2012 г.) "длъжност в администрацията" е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на ЗМВР, на ЗОВСРБ, на ЗИНЗС или на ЗДСл, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Налице е реално съкращаване на длъжността "главен инспектор по приходите" в Дирекция "Контрол" в ТД на НАП – С., тъй като видно от представените по делото писмени доказателства, считано от 01.05.2018 г. е утвърдено ново длъжностно разписание, в сила от същата дата, в което е посочено, че числеността на ТД на НАП – С. е намалена от 2043 на 1977 щатни бройки. Числеността на дирекция "Контрол" също е с по-малък щат – 503 бройки, разпределени в следните четири отдела: "Разследване на особени случаи", "Селекция", "Ревизии", "Проверки", като съществуващият по старото разписание отдел "Оперативни проверки" е закрит. При съпоставка на общата численост на специализираната администрация на ТД на НАП – С., по двете длъжностни разписания - действащото до 01.05.2018 г. и това след тази дата е видно, че намаляването на числеността е от 1977 на 1731 щатни бройки, т. е. действително е налице намаляване на щатната численост с 66 бройки, които са за длъжността "главен инспектор по приходите", "инспектор по приходите", "старши инспектор по приходите" и други. Също така по делото са приложени длъжностни разписания като от съдържанието им се установява, че 53 от бройките на закрития отдел "Оперативни проверки" са разпределени в други звена на администрацията, изпълняващи обаче различни функции от посочения отдел. Видно от длъжностната характеристика на длъжността " главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" основна цел на длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчно-осигурителното законодателство чрез извършване на оперативни проверки на задължени лица, докато на същата длъжност в дирекция "Оперативни дейности" на Главна дирекция "Фискален контрол" на ЦУ на НАП е възложено осъществяването на контрол по прилагане на данъчното законодателство, чрез извършване на фискални проверки на задължени лица, свързани със стоки с висок фискален риск. Съществени различия се откриват и в преките задължения на длъжността "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни проверки" и длъжността "главен инспектор по приходите" в отдел "Оперативни дейности" дирекция "Оперативни дейности" на Главна дирекция "Фискален контрол" на ЦУ на НАП, както относно предмета на проверките - в първия случай оперативни проверки, свързани с предварителен преглед и анализ на информацията свързана със задълженото лице и посещение на офиси, търговски помещения, складове и други свързани с дейността му, изискване на доказателства, съставяне на АУАН, протоколи от проверките, връчване на документи по реда на ДОПК, във връзка с проверките, а във втория случай осъществяване на фискален контрол, чрез спиране на транспортни средства, проверка на документи, придружаващи стоката, поставяне на технически средства за контрол на транспортното средство, проверки за съответствието на вида и количеството на стоката по придружаващите я документи и установената действително на място, участие в дейности, свързани с международно сътрудничество, както и при реализация на проекти, финансирани от ЕС. Т. разлики са обусловени от различния обект на проверка, приложими нормативни актове и начин на осъществяване. Незначителен брой е този на сходните функции, като в голямата част тези сходни функции са присъщи на всички инспектори по приходите и общо на органите по приходите, в това число и на публичните изпълнители. Така изброените различни задължения, сочещи значителни различия между сравняваните длъжности "главен инспектор по приходите" водят до извод за липса на запазване на системата от функции и задължения присъщи на заеманата от ответника по касация длъжност, т. е. за реално съкращаването на длъжността, по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - длъжността на Цветинов е престанала да съществува като позиция по длъжностното разписание и като система от изисквания за заемането й, функции и задължения. Предвид изложеното не е нарушена и целта на закона - липсват вакантни незаети бройки от същата длъжност като съкратената след 01.05.2018 г., което обстоятелство води и до необоснованост на изводите на АССГ за нарушаване на принципа за несъразмерност. Предвид изложеното решението като неправилно - необосновано и материално незаконосъобразно, следва да бъде отменено. Делото е постановено при изяснена фактическа обстановка, поради което не се налага връщането му за ново разглеждане и настоящият състав следва да се произнесе по същество. Следва да се има предвид, че правилно решаващият съд е приел и изводите му се възприемат от настоящата инстанция, че оспорената заповед е издадена от компетентен орган - орган по назначаването, в изискуемата писмена форма и съдържа реквизитите по чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. Извършеното преструктуриране е на основание служебно известното на съда, по смисъла на чл. 155 от ГПК, във вр. с чл. 144 от АПК решение № РМФ - 21/23.03.2018 г. на Управителния съвет на НАП, с което са одобрени организационно-управленските структури на ЦУ на НАП и ТД на НАП - С., П., Б., В. и В. Т., считано от 01.04.2018 г. Новото длъжностно разписание от 01.05.2018 г. е съобразено с цитираното решение на УС на НАП и е в рамките на правомощията на изпълнителния директор по чл. 10, т. 8 от ЗНАП. При издаване на заповедта не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, както и същата е съобразена с материалния закон - налице е реално съкращение на длъжността на Г. Ц. По тези съображения оспорването срещу заповедта следва да бъде отхвърлено поради липса на отменителни основания по чл. 146 от АПК. С оглед изхода на делото на НАП следва да се присъди юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева общо за двете съдебни инстанции (по сто лева за всяка съдебна инстанция), своевременно претендирано, определено по размер на основание чл. 78, ал. 8 от ГПК, вр. чл. 37 от Закона за правната помощ, вр. чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, както и разноски за държавна такса в размер на 70 лв. или общо в размер на 270 лв.. По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 от АПК Върховният административен съд, пето отделение,