Решение № 330 от 11.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 7708/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Бургас срещу Решение 614 от 08.06.2023 г. на Административен съд (АС) Бургас по адм. дело 495/2023 г. С обжалваното решение съдът е обявил нищожността на чл. 15, т. 1, т. 2 и т. 3, чл. 16, чл. 17, ал. 1 и ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 34а, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от Наредбата за опазване на обществения ред и сигурност на територията на Община Бургас (НООРСТОБ/Наредбата), приета, в оспорената част, от Общински съвет - Бургас, с Решение Обс 08-00-13370 по т. 2 от Протокол 44 от 29.11.2022 г. Касационният жалбоподател Общински съвет Бургас, счита решението за неправилно, постановено в противоречие с материалния закон отменително основание по чл. 209, т. 3 АПК. Счита за неправилен извода на съда, че оспорените разпоредби от Наредбата са в противоречие с чл. 8 от Закона за нормативните актове (ЗНА), тъй като нормотворческата компетентност на общинските съвети се простирала само до случаите, които не са уредени с нормативен акт от по-висока степен, а в случая била налице изчерпателна и детайлизирана уредба в Закона за движението по пътищата (ЗДвП). Излага, че чл. 8 ЗНА ясно посочва, че наличието на уредба на законово ниво не е пречка за създаването на норми на подзаконово ниво в същата област на обществените отношения. В правомощие на общинския съвет е да приема разпоредби с нормативен характер, които имат за цел да регулират обществените отношения по опазване и обезпечаване на обществения ред на територията на съответната община. С оспорените разпоредби, общинският съвет не е излязъл извън правомощието си да предвиди правила, които имат за цел подобряване на пътната безопасност на територията на Община Бургас, в частта на движението на индивидуални електрически превозни средства (ИЕПС). Разпоредбата на чл. 8 ЗНА налага извод, че правомощието на общинския съвет да създава правни норми не произтича само от специален закон, както е счел първоинстанционният съд. Прави искане решението да бъде отменено. Ответникът по касационната жалба прокурор при Районна прокуратура Бургас не изразява становище по жалбата. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника, и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното: Касационната жалба е допустима подадена е в срока по чл. 211 АПК от надлежна страна, срещу подлежащ на обжалване съдебен акт. Разгледана по същество, касационната жалба е основателна, но по различни от изложените в нея съображения. С Решение 614 от 08.06.2023 г. АС Бургас по адм. дело 495/2023 г., е обявил нищожността на чл. 15, т. 1, т. 2 и т. 3, чл. 16, чл. 17, ал. 1 и ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 34а, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 НООРСТОБ. За да постанови решението си, съдът е установил от фактическа страна, че Наредбата, в оспорената й част, е приета по предложение на общински съветник от Политическа партия ВМРО - Българско национално движение, на база мотивирана докладна записка, адресирана до Общински съвет - Бургас, в която са посочени причините за приемането на посочените разпоредби, целите, които се поставят, очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива. Проектът е публикуван на сайта на Община - Бургас на 16.09.2022 г. Посочено е, че срокът за предложения и становища по проекта на нормативния акт е 30 дни, считано от 17.09.2022 г. Предложението е разгледано в Комисиите по туризъм, по международно сътрудничество и връзки с гражданското общество, по морско дело и рибарство, по обществен ред и сигурност, Комисията по опазване на околната среда, земеделие и храни, Комисията по транспорт и безопасност на движението, по спорт деца и младежки дейности, по култура и читалищна дейност, по устройство на територията, по бюджет и финанси, по общинска собственост и общински предприятия и дружества и по правни въпроси. Повечето и от комисиите не са подкрепили проекта за допълнение на Наредбата. Оспорените текстове са приети с Решение ОбС 08-0013370, по Протокол 44 от заседанието на ОС - Бургас, проведено на 29.11.2022 г. при кворум 42 души от 51 общински съветници, като решението е прието с 37 гласа "за", 1 глас "против" и 4 гласа "въздържал се". Измененията са приети на основание чл. 21, ал. 2 и чл. 80а, ал. 4 ЗДвП. При постановяване на решението си, съдът е анализирал разпоредбите на чл. 8 ЗНА, чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, чл. 80а, ал. 4 ЗДвП. По отношение на разпоредбата на чл. 15 от Наредбата е счел, че е приета от Общински съвет Бургас извън делегираните му правомощия. С нея са определени и въведени изисквания, отнасящи се до оборудването на ИЕПС и техническото състояние, на което следва да отговаря това оборудване, за да е възможно ползването му по пътищата на територията на Община Бургас. В противоречие с чл. 8 ЗНА с посочената разпоредба са уредени отношения вече уредени в нормативен акт от по- висока степен - чл.79, ал. 1, т. 4 и чл. 80а, ал. 1, т. 1 ЗДвП. АС Бургас е приел, че с чл. 16 НООРСТОБ недопустимо се урежда задължение, регламентирано в чл. 58 от Конституцията на Република България. По отношение на чл. 17 от Наредбата съдът е приел, че с него се създават правила, ограничаващи движението на ИЕПС на територията на Община Бургас, което е извън предвидената в чл. 80а, ал. 4 ЗДвП компетентност на Общински съвет Бургас. Детайлна уредба, уреждащата идентични обществени отношения, а именно тези свързани с площите, по които е забранено да се движат ИЕПС, се съдържа в чл. 80а, ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 10 ЗДвП. Преуреждането на този въпрос опорочава административния акт в посочената му част и води до неговата нищожност. Съдът е посочил, че противоречието създава изискване към водачите на ИЕПС да се съобразяват с правила от Наредбата, които се отличават от тези установени в ЗДвП, без Общински съвет - Бургас да е оправомощен за това, тъй като ЗДвП допуска по различен начин да се уреди единствено режимът на допустимата скорост на движение. АС - Бургас е изложил, че уредените с чл. 34а, ал. 2, 3 и 4 от Наредбата въпроси са уредени генерално в разпоредбите на чл. 167, ал. 2, т. 1 ЗДвП и чл. 189, ал. 12 ЗДвП. Достигнал е до извод, че приемането на разпоредби от подобна материя от орган, на когото това не е възложено и е уредено в ЗДвП е основание за прогласяване на тяхната нищожност. Освен изложеното, санкционните норми, предвиждащи наказания за нарушението на нищожни норми също са нищожни. Приел е още, че разпоредбата на чл. 34а, ал. 2 от Наредбата, предвиждаща наказание глоба в размер до 50 лв. противоречи на разпоредбата на чл. 183, ал. 4, т. 13 ЗДвП, с която е предвидено наказание глоба за идентично с уреденото в Наредбата нарушение, чийто размер е фиксиран на 50,00 лв. Предвид изложеното съдът е счел, че оспорените разпоредбите са нищожни и е обявил нищожността им. Решението е неправилно. Правомощието на общинския съвет по чл. 8 ЗНА във вр. с чл. 76, ал. 3 АПК във вр. с чл. 21, ал. 2 ЗМСМА да приема подзаконови нормативни актови, и в частност наредби, е нормативно регламентирано, но ограничено не само с оглед на териториалния обхват, но и по отношение на предмета на регулиране. Безспорно е по делото, предвид чл. 80а, ал. 4 ЗДвП, че общинският съвет е компетентен да приема подзаконова нормативна регламентация на правоотношенията, свързани с ИЕПС, досежно определянето на: 1. по-ниски максимално допустими скорости от определените в ал. 2, т. 4; 2. реда за определяне на задължителните зони за паркиране на индивидуални електрически превозни средства, включително и максимално допустимия брой, както и условията и реда за тяхното предоставяне и ползване. Извън тези конкретно посочени правоотношения общинският съвет може да урежда и други обществени отношения с местно значение, в случая касаещи ИЕПС, стига те да не са регламентирани от закона (чл. 8 ЗНА). Тази ограничената териториална и материална компетентност на общинския съвет е резултат не само на посочените нормативни актове, но и пряко следствие на неговата същност на орган на местното самоуправление чл. 136, ал. 1 от Конституцията на Република България. Видно от позитивното право, правоотношенията във връзка с индивидуалните електрически превозни средства се съдържат в Раздел ХVIII Особени правила за някои участници в движението, конкретно в чл. 79 и 80а ЗДвП. Никъде в ЗДвП не е предвидена компетентност на общинските съвети да уреждат отново или по различен начин уредените с тези разпоредби правоотношения, с изключение на предоставената им в чл. 80а, ал. 4 ЗДвП възможност да определят по-ниска максимално допустима скорост за движение на ИЕПС от определената в закона скорост от 25 km/h. С оглед на това следва да се извърши преценка доколко осъществената от Общински съвет Бургас регламентация попада в хипотезата на чл. 8 ЗНА и чл. 76, ал. 3 АПК. Видно от съдържанието на оспорените разпоредби чл. 15, т. 1, т. 2 и т. 3, чл. 16, чл. 17, ал. 1 и ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 34а, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 НООРСТОБ, те повтарят вече установени в закона забрани и преуреждат вече уредени с него обществени отношения. В чл. 15 от Наредбата е регламентирано, че Всяко ИЕПС трябва да е оборудвано с изправни: 1. спирачки; 2. механичен или електронен звънец, като не се използва друга звукова сигнализация; 3. устройства за излъчване на бяла или жълта добре различима светлина отпред и за излъчване на червена светлина отзад. С разпоредбата фактически се повтаря регламентираното в чл. 79, т. 1, 2 и 4 ЗДвП, съгласно който, за да участва в движението по пътищата, отворени за обществено ползване, всеки велосипед и индивидуално електрическо превозно средство трябва да има изправни: 1. спирачки; 2. (изм. ДВ, бр. 60 от 2020 г., в сила от 7.07.2020 г.) механичен или електронен звънец и да няма друг звуков сигнал; 4. устройство за излъчване на бяла или жълта добре различима светлина отпред и устройство за излъчване на червена светлина отзад. Съгласно чл. 16 НООРСТОБ Водачите на ИЕПС са длъжни да спазват всички задължения и забрани, изчерпателно изброени в разпоредбите на чл. 80а, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 ЗДвП. Посочената разпоредба, както правилно е установил първоинстанционният съд, преповтаря в частност разпоредбата на чл. 58 от Конституцията на Република България, в която се съдържа задължението на гражданите да спазват и изпълняват Конституцията и законите. С разпоредбата на чл. 17, ал. 1 от Наредбата е посочено, че се забранява движението на ИЕПС по тротоарните площи на всички населени места, с изключение на маркираните тротоарни велосипедни алеи. Съгласно ал. 2 на посочената разпоредба, в урбанизираната територия на гр. Бургас се забранява движението на ИЕПС в следните зони: 1. улиците Александровска и Богориди, както и другите пешеходни улици и алеи; 2. градските градини; 3. площадите; 4. детските и спортни площадки. С разпоредбата се въвеждат забрани за движението на ИЕПС, които отчасти преповтарят, а в другата си част се различават от установените в ЗДвП. Конкретно в чл. 80а, ал. 1 ЗДвП е предвидено, че водачът на ИЕПС при движение е длъжен да се движи по изградената велосипедна инфраструктура, а при липса на такава възможно най-близо до дясната граница на платното за движение. Съгласно чл. 80а, ал. 2, т. 1 ЗДвП му е забранено да се движи по пътища и улици, на които максимално разрешената скорост за движение е над 50 km/h, като ограничението не се прилага за улици с изградена велосипедна инфраструктура. Забранено му е да се движи в зони, обозначени с пътен знак В9 "Забранено е влизането на велосипеди" и по улици, обозначени с пътен знак Г13 "Пътна лента или платно за движение само на превозни средства от редовните линии; както и да управлява превозното средство по площите, предназначени само за пешеходци (чл. 80а, ал. 2, т. 2, 3 и 10 ЗДвП). Последната оспорена разпоредба е на чл. 34а НООРСТОБ. Съгласно чл. 34а, ал. 1 от Наредбата актовете за установяване на административни нарушения по Раздел III се съставят от длъжностни лица, определени от кмета на общината на осн. чл. 167, ал. 2, т. 1 от Закона за движението по пътищата. Посоченото е повторение на чл. 37, ал. 1, б. б) ЗАНН, съгласно който Актове могат да съставят длъжностните лица определени от кметовете на общините, на които е възложено приложението или контрола по приложението на съответните нормативни актове. Съгласно чл. 34а, ал. 2 НООРСТОБ, за нарушения на чл. 14 и чл. 17 от тази Наредба на виновните лица се налагат наказания глоба в размер до 50,00 лв. Нормата е в противоречие с чл. 183, ал. 4, т. 13 ЗДвП, който за аналогични нарушения на чл. 80а, ал. 1, т. 2 4 и ал. 2 и 3 ЗДвП при управление на ЕИПС предвижда фиксиран размер на глобата от 50,00 лв. Член 34а, ал. 3 от Наредбата регламентира, че за нарушения на Раздел III, извън случаите по предходната алинея, се налагат предвидените в Закона за движението по пътищата административни наказания. Посоченото следва от самия ЗДвП. Случаите извън предходната алинея обхващат нарушения на чл. 15 от Наредбата, който преповтаря чл. 79, т. 1, 2 и 4 ЗДвП и на чл. 16 от Наредбата, който, преповтаря задължението на водачите на ИЕПС да спазват задълженията и забраните, изброени в на чл. 80а, ал. 1, ал. 2 и ал. 3 ЗДвП. Съгласно чл. 34а, ал. 4 от Наредбата, на основание чл. 189, ал. 12 от ЗДвП наказателните постановления за нарушения по предходните алинеи се издават от кмета на общината или определено от него длъжностно лице. Посочената разпоредба частично преповтаря посочената в нея норма на чл. 189, ал. 12 ЗДвП. Изложеното установява по безспорен начин, че с оспорените разпоредби Общински съвет - Бургас е повторил вече установени в закона разпоредби, касаещи ИЕПС и е създал нови такива, без по отношение на тях да е установена необходимост от урегулиране с оглед на особености от местно значение. Това е довело до правна несигурност, тъй като е неясно какъв е фактическият състав на конкретно въведената забрана и с оглед на това какви са санкциите, предвидени за нея тези, по реда на закона, и/или тези, по реда на Наредбата. Първоинстанционният съд е приел, че преуреждането на уредени в норми от по-висок ранг въпроси лишава от компетентност общинския съвет да приеме разпоредби с такъв предмет и е основание за тяхната нищожност. Въпросът не е в това, че по принцип с Наредбата се въвеждат забрани, а че по отношение на тези забрани не е налице материалноправната предпоставка за установяването им липсват обстоятелства от местно значение, които да налагат въвеждането им, тъй като по своята същност те представляват неточно преповтаряне на установеното в закона. Горното сочи, че порокът, от който страда актът в оспорената част не е нищожност, защото нищожността е налице тогава, когато органът изобщо не е имал правомощието да приеме съответния акт, което в случая не е налице. По принцип органът е компетентен да регулира правоотношенията във връзка с ИЕПС, посочени в чл. 80а, ал. 4 ЗДвП, както и тези, които не са уредени в закон, ако урежда обществени отношения с местно значение. Оспорените разпоредби не нареждат явно престъпление или явно невъзможно положение. В случая е налице неспазване от органа на материалноправните предпоставки за издаване на подзаконов нормативен акт, чрез който да се регулират в контекста на конкретното местно значение правоотношенията във връзка с ИЕПС, както и е налице нарушение на по-висок по степен нормативен акт, но това са пороци, които правят акта унищожаем, а не нищожен. С оглед на изложеното преценката на съда за характера на порока е неправилна оспорените разпоредби не са нищожни поради несъобразяване с нормативен акт от по-висока степен, а незаконосъобразни поради липса на материалноправните предпоставки за приемането им и несъобразяване със закона. Това налага съдът да отмени акта в тази му част и да постанови решение, с което да отмени оспорените чл. 15, т. 1, т. 2 и т. 3, чл. 16, чл. 17, ал. 1 и ал. 2, т. 1, т. 2, т. 3 и т. 4, чл. 34а, ал. 1, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от Наредбата. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд