Решение № 15266 от 12.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11712/2017 г.

Решение № 15266 от 12.12.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11712/2017 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Милка Панчева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на министъра на младежта и спорта, чрез процесуалния представител гл. юрк. М., против решение № 9837 от 24.07.2017 г. по адм. д. № 2305/2016 г. на Върховния административен съд, пето отделение. В жалбата се излагат доводи за необоснованост и неправилност на решението, поради допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и материалния закон - касационни основания за отмяната му по чл. 209, т. 3 от АПК. Претендира се отмяна на решението и вместо него постановяването на друго, с което да се отхвърли оспорването. Ответникът - В. Д. М., чрез адв. К., изразява становище за неоснователност на касационната жалба и моли да бъде отхвърлена, а решението оставено в сила, като законосъобразно. Претендира разноски. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба и предлага да се остави в сила решението, тъй като не страда от пороците по чл. 209, т. 3 от АПК. Върховният административен съд, петчленен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в законоустановения срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от надлежна страна по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, а разгледана по същество - за неоснователна, по следните съображения: С обжалваното решение е отменена като незаконосъобразна заповед № ЧР-15-684/11.12.2015 г. на министъра на младежта и спорта, с която е наложено дисциплинарно наказание на В. Д. М. - старши вътрешен одитор в Звено за вътрешен одит на Министерството на младежта и спорта (ММС) за извършени нарушения на чл. 89, ал. 2, т. 3 и т. 5 от ЗДСл във вр. с чл. 6, ал. 1 от Кодекса за етично поведение на служителите в държавната администрация (КЕПДА) с мотиви, че служителката не е спазила кръга на служебните си задължения и правилата на КЕПДА. За да отмени оспорената заповед тричленният състав е приел, че заповедта е постановена без да са посочени мотиви, в нарушение на административнопроизводствените правила, материалния закон и целта на закона. Решаващият състав е констатирал, че в оспорения административен акт липсват реквизитите по т. 4 и т. 5 от чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, т. к. липсва описание на извършените нарушения, както и дата и място на извършването им, и обстоятелствата, при които са извършени. На следващо място, административният орган е изпълнил задължението по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл да изиска писмени обяснения от служителя, но не му е предоставил възможност да се запознае с доклада, въз основа на който е дисциплинарно привлечен и не е посочил всички нарушения, които се твърдят, че лицето е извършило. Изслушването на М. е протекло формално, като се е провело в присъствието на чл. от дисциплинарния състав, което от своя страна е довело до нарушаване на принципа на равенство в процеса, поради изказване на становище от страна на министъра, че не приема обясненията на изслушаната и до ограничаване на правото на защита на лицето. Установено е също, че дисциплинарния състав не е изяснил фактите и обстоятелствата от значение за случая, предвид безкритичното преповтаряне на изложеното в доклада на ръководителя на инспектората в ММС. Т. състав е приел освен това, че е нарушен и материалния закон, тъй като за твърдяните от административния орган нарушения на Вътрешните правила за осъществяване дейността на "Звено за вътрешен одит" в ММС (Вътрешни правила), не може да се ангажира дисциплинарната отговорност на М. в качеството й на държавен служител, заемащ длъжността "старши вътрешен одитор". Наказаната служителка законосъобразно е изпълнила служебните си задължения, които са й възложени от по-горестоящ служител - "главен вътрешен одитор", поради това, че липсва щатна бройка в министерството, който да изпълнява предвидената в чл. 8, ал. 3 от Вътрешните правила длъжност "ръководител на звено вътрешен одит". Не може да се ангажира и отговорността за нарушение по чл. 13 от Вътрешните правила, задължаващ министъра на младежта и спорта да издаден заповед за възлагане на одит на годишната програма за вътрешен одит, както и за нарушение на чл. 24 от същите правила, тъй като срокът за даване на становище за одита, се определя от ръководителя на одиторския екип, който в случая, не е бил дисциплинарно наказаната. Предвид горното, първоинстанционният съд е приел, че процесната заповед е издадена и в нарушение на целта на закона, поради което я отменил като незаконосъобразна. Така постановеното решение е правилно и законосъобразно, съобразено с изяснената по делото фактическа обстановка. Законосъобразен е изводът на съда, че заповедта е издадена в нарушение на императивното изискване на чл. 97, ал. 1, т. 4 и т. 5 от ЗДСл, което съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и е основание за незаконосъобразност на заповедта. Видно от мотивната част на заповедта, същата не съдържа описание на извършеното от служителя нарушение, дата и мястото, където е извършено, обстоятелствата при които е извършено, както и доказателствата, които го потвърждават. Такива установявания липсват и в съпътстващи издаването на заповедта документи, изготвени в хода на дисциплинарното производство - извод за нарушение на чл. 8, ал. 4, чл. 13, ал. 1 и чл. 24, ал. 1 от Вътрешните правила, не се съдържа и в решението на Дисциплинарния състав от 19.11.2015 г., който приема "виновно" извършените действия (нарушения) по смисъла на чл. 89, ал. 1, т. 3 и т. 5 от ЗДСл във вр. с чл. 6, ал. 1 от КПСДА и то без да са приети писмени обяснения на държавния служител по всички точки, за които се твърди, че е допуснал нарушение, както и без възможността на лицето да се запознае с доклада, въз основа на който е констатирано, нарушението по чл. 13, ал. 1 от Вътрешните правила. Освен това на лицето не е съобщено, че е допуснала други нарушения на Вътрешните правила, освен посоченото в писмо изх. № 43-00-46/22.10.2015 г. на министъра на младежта и спорта - нарушението по чл. 13, ал. 1. На срещата за изслушване на държавните служители от министъра, на която е присъствал и членът от дисциплинарния състав - В. П., проведена на 23.11.2015 г., В. М. е успяла да каже само, че е била запозната за включването й в екипа за одит на Дирекция "Спорт за всички и регионална координация". В останалата част участие в изслушването са взели само министърът и отговарящите на въпросите му - М. Й., главен вътрешен одитор в Звено за вътрешен одит и Д. Л., вътрешен одитор в Звено за вътрешен одит. В края на краткото изслушване, в което на практика настоящата жалбоподателка, не е успяла да даде своите лични обяснения във връзка в твърденията на министъра за извършено от нея нарушение, дисциплинарно наказващият орган е заявил, че на него всичко в тази ситуация му е ясно и счита, че е нарушена процедурата на одитиране. Посочил е още, че обясненията са били дадени не по темата, а по отношение на извършвана дейност в предходен период, и счета че са неоснователни. С това свое изявление министърът е изразил своето крайно становище пред чл. на дисциплинарния състав, който следва да изясни фактите и обстоятелствата от значение по извършеното нарушение. Предвид йерархичната зависимост на членовете на дисциплинарния състав от органа по назначаването - министъра на младежта и спорта, настоящият състав, намира, че и процедурата по изслушването е опорочена, поради нарушаване правото на защита на дисциплинарнопривлеченото лице. Към изложеното следва да се добави и че в протокол № 1 от 19.11.2015 г. е отразено, че решението по дисциплинарното дело е взето въз основа на доклад с вх. № РД-09-469/2 от 12.10.2015 г. от ръководител Инспекторат по чл. 46 ЗА, писмо изх. № 43-00-46 от 22.10.2015 г. на министъра на младежта и спорта, писмени обяснения на В. М., дадени във връзка с посоченото писмо на министъра и протокол от 23.10.2015 г., на което формално е изслушана дисциплинарно привлечената. Дисциплинарният съвет е взел решение, позовавайки се на горните документи да предложи на министъра на младежта и спорта, като орган по назначаването да наложи дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 4 от ЗДСл - "понижение в по-долен ранг за срок от 6 месеца до 1 г.", при условие, че е констатирал обстоятелството, че М. не е запозната нито с доклада на инспектора, нито с факта, че е ангажирана отговорността й и за нарушения по чл. 8, ал. 3 и чл. 24, ал. 1 от Вътрешните правила, нито реално е била изслушана. Предвид изложеното процедурата пред дисциплинарния състав е извършена в нарушение на чл. 96, ал. 2 от ЗДСл, според която дисциплинарният съвет изяснява фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, както и изслушва при необходимост обясненията на държавния служител и обсъжда представените от него доказателства. Неоснователен в тази връзка е доводът в касационната жалба, че съставът на дисциплинарния състав е определен със заповед № РД-09-48/05.02.2015 г. на министъра на младежта и спорта. В случая правото на защита на лицето за ангажирането на дисциплинарната му отговорност е нарушено във всяко едно действие на административния орган и дисциплинарния състав по провеждане на дисциплинарната процедура. С оглед тези данни, настоящият състав намира, че изводите на първоинстанционния съд досежно нарушение на административнопроизводствените правила, като основание за незаконосъобразност на оспорената заповед, е правилен. Изложеното е довело и до нарушение на чл. 91, ал. 1 от ЗДСл - липсва обосновка за вида и размера на наложеното наказание, т. е. преценка за тежестта на нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител. Въпреки наличието на основанието по чл. 93, ал. 2 от ЗДСл, според който, когато дисциплинарно наказващият орган не е изслушал държавния служител или не е приел и обсъдил писмените му обяснения, съдът отменя дисциплинарното наказание, без да разглежда спора по същество, първоистанционният съд е разгледал законосъобразността на заповедта на всички основания по чл. 146 от АПК, като е констатирал порочността й и по отношение на противоречието й с материалния закон и целта на закона. Съгласно чл. 8, ал. 4 от Вътрешните правила (първото от трите нарушения, визирани в оспорената заповед), одитния план и работната програма се подписва "Запознат съм" от участниците в одитния екип. В случая М. е участвала в одитния екип и е направила посоченото отбелязване, но отговорността, че е одитирала, не е нейна, а на лицата определени от същите правила за определяне на одитния план и работната програма - ръководителят на одитния екип и РВО. Поради липса на заета щатна бройка на ръководител на одитния екип и ръководител вътрешен одит, по разпореждане на най-високата йерархична длъжност в звеното - "главен вътрешен одитор", М. е взела участие в одитирането и както правилно е посочил първоинстанционният съд е изпълнила задълженията си по чл. 24, ал. 1 от ЗДСл и чл. 6, ал. 1 от КПСДА, което е в абсолютно противоречие с твърденията на административния орган, че е нарушила т. 3 и т. 5 от чл. 89, ал. 1 от ЗДСл, а именно неспазване кръга на служебните правомощия и неспазване на правилата на Кодекса за поведение на служителите в държавната администрация. В чл. 13, ал. 1 от Вътрешните правила (второто сочено от министъра нарушение), е отбелязано, че одитният ангажимент за даване на увереност се възлага чрез заповед на министъра. От съдържанието на посочената разпоредба не може да се установи как М. е допуснала нарушение, водещо да налагане на дисциплинарно наказание, поради неизпълнено от административния орган задължение за издаване на заповед, поради което ангажиментът за даване на увереност, в случая е открит с паметна записка от М. Й.. Правилно първоинстанционният съд е отбелязал, че е абсурдно да се наложи наказание на служител за това, че дисциплинарно наказващият орган не е изпълнил именно задължението си по чл. 13, ал. 1 от ЗДСл. По отношение на третото от сочените нарушение - чл. 24, ал. 1 от ЗДСл, според който в срок до 5 работни дни ръководителят на одитирания обект представя на РВО становище относно направените в предварителния одитен доклад констатации, изводи и препоръки. От доказателствата по делото, не се установява, кой е служителят, който е дал по-дълъг срок за становище на ръководителя на одитирания обект, а предвид липсата на изясняване на случая, настоящият състав счита, че търсенето на отговорност за нарушение на посочената разпоредба от М. е необосновано и незаконосъобразно. Горните изводи, мотивират настоящият състав да приеме, че в случая целта на административния орган не е била регламентираната от законодателя, да се накаже служител, който не е спазил кръга на служебните си правомощия и е нарушил КПСДА, а е имал друга цел, която правилно е приета от първоинстанционния съд за незаконосъобразна. Предвид изложеното, обжалваното решение, с което е отменена заповедта, поради нарушение на административнопроизводствените правила, материалния закон и целта на закона се явява обосновано и правилно и следва да се остави в сила, а касационната жалба - без уважение като неоснователна. С оглед изхода на делото и своевременно заявената претенция за присъждане на разноски от процесуалния представител на ответника, касаторът дължи разноските за настоящата инстанция възлизащи в размер на 600 лв. адвокатско възнаграждение по представения договор за правна защита и съдействие. Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,