Решение № 1442 от 29.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2027/2019 г.

Решение № 1442 от 29.01.2020 г. на ВАС по адм. д. № 2027/2019 г., VII о., докладчик председателят Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на Акредитационния съвет на Националната агенция за оценяване и акредитация, гр. София, бул. "Цариградско шосе" № 125, бл. 5 срещу Решение № 7198 от 30.11.2018 г. на Административен съд, София град, постановено по административно дело № 247/2018 г.

С обжалваното решение съдът е отменил решение 1. по т. 1 по Протокол № 26 от 16.11.2017 г. на Акредитационния съвет на Националната агенция за оценяване и акредитация, с което на основание чл. 88, ал. 1, т. 5 от Закона за висшето образование на Стопанската академия "Д. А. Ценов", гр. Свищов, е дадена институционална акредитация на основание на обща оценка по критериите 8, 98.

І. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател – Акредитационният съвет на Националната агенция за оценяване и акредитация (Съветът), счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК.

Съдът е направил смесване между правомощията на Акредитационния съвет и постоянната комисия като не е тълкувал и приложил правилно чл. 81, ал. 4 във вр. с ал. 1, т. 1 и чл. 83 от Закона за висшето образование (ЗВО), както и чл. 35 от Правилника за дейността на Националната агенция за оценяване и акредитация (Правилника). Неправилен счита извода на съда за липса на мотиви на оспорения акт, както и изискването към оценката на всеки един от членовете на съвета да има мотиви по всеки критерий. Излага подробно процедурата по акредитация и сочи, че изискването за мотивиране е на крайния акт, който е на колективен орган. Сочи конкретните основания за определената оценка.

Счита, че съдът не е отчел дадената по-висока оценка на академията от предишната, установените слабости в работата й, необвързващият характер на оценката на постоянната комисия, вземането на решението след подробно обсъждане, което е видно от протокола на заседанието на съвета. Излага подробно разликата между институционална и програмна оценка, както и ролята и функциите на Акредитационния съвет за развитието на висшето образование.

Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да остави в сила решението на Съвета. Претендира направените по делото разноски. Прави възражение по чл. 78, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК). Касаторът се представлява от адв. А. Блидов, Софийска адвокатска колегия.

2. Ответникът по касационната жалба – Стопанска академия "Д. А. Ценов", гр. Свищов, счита същата за неоснователна.

Съдът ясно е разграничил правомощията на Съвета и на постоянната комисия и е направил обоснован извод за липса на мотиви относно гласуването на всеки от членовете на Съвета. Правилно е приел за неясно как органът е стигнал до решението си.

Не оспорва факта, че обжалваната оценка е по-висока от предишната, но от мотивите на решението на Съвета не става ясно защо е приел занижена оценка в сравнение с предложената от постоянната комисия. Излага подробно доводите си за незаконосъобразност на оспорения акт – решението на Съвета.

Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Ответникът се представлява от адв. М. Тютюнджиева, Софийска адвокатска колегия.

3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба.

ІІ. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима – подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211, ал. 1 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

ІІІ. Фактите по делото:

За да постанови обжалваното решение първоинстанционният съд приема от фактическа страна, че:

1. На 28.11.2016 г. ректорът на Стопанска академия "Д. А. Ценов" подава до Постоянната комисия по стопански науки и управление (Постоянната комисия) заявление за откриване на процедура по институционална акредитация.

2. На 30.11.2016 г. Постоянната комисия приема решение, с което предлага на Акредитационния съвет да открие процедура за институционална акредитация на Стопанската академия.

3.08.12.2016 г., с решение по Протокол № 27, Акредитационният съвет приема решение за откриване на процедура по институционална акредитация на Стопанската академия.

4. На 09.03.2017 г., с решение по Протокол № 6, Акредитационният съвет определя експертната група по процедурата.

5. На 20.09.2017 г. Постоянната комисия приема доклада на експертната група и възлага изготвянето на доклада на Постоянната комисия.

6. На 18.10.2017 г. Постоянната комисия, с решение по т. 2. 1., приема доклад на Постоянната комисия по процедурата за институционална акредитация на Стопанската академия като го предоставя за становище на академията.

7. На 08.11.2017 г. Постоянната комисия, с решение по т. 3. 1., изпраща доклада с приложените към него фишове за гласуване и становището на висшето училище на Акредитационния съвет.

8. На 16.11.2017 г., с решение по т. 1. 1. на Протокол № 26, Акредитационният съвет дава на Стопанска академия институционална оценка по основание на обща оценка по критериите 8, 98. Решението е взето с участието на 10 от 11-те члена на Съвета, след дискусия и въз основа на попълнени фишове за цифрова и словесна оценка по всеки от критериите.

ІV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените по делото факти първоинстанционният съд приема от правна страна, че оспореното решение е прието от компетентен орган с оглед на чл. 83, ал. 1 и чл. 88, ал. 1, т. 5 ЗВО. За компетентна съдът приема и определената постоянна комисия, представила доклада, с оглед на чл. 51 от Правилника.

Съдът приема, че оспореното решение е прието при допуснато от органа съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон. В нарушение на чл. 83, ал. 1 във вр. с чл. 83, ал. 2 и чл. 79, ал. 1 и 2 ЗВО оспореното решение не е мотивирано. Дадените от членовете на Акредитационния съвет оценки в попълнените фишове не съдържат мотиви по начин, от който да е видно при възможност за поставяне на оценка в диапазон от точки и непоставянето на максималния брой точки, какви са конкретните причини тези точки да бъдат намалени. Осъщественото от членовете на Съвета оценяване само с цифрова оценка и посочена словесна оценка само с наименование не дава възможност да се установят мотивите на всеки от членовете на Съвета. Поставянето на обща оценка по критериите не дава възможност да се преценят мотивите за оценката и спазването на методиката, както и да се направи преценка на доказателствата.

Първоинстанционният съд приема, че дори и членовете на Съвета да са се съгласили с посочените в рамките на обсъждането недостатъци, то тези недостатъци са относими само до четири показателя като за останалите оценките остават немотивирани.

Въз основа на горното съдът прави извод за незаконосъобразност на оспорения акт и го отменя.

Изводът на съда е неправилен.

V. По съществото на спора:

Върховният административен съд, след като обсъди твърденията и доводите на касатора и възраженията на ответника и провери обжалваното съдебно решение с оглед на правомощията си по чл. 218, ал. 2 АПК, счита същото за валидно и допустимо, но неправилно.

С оглед на мотивите на първоинстанционното съдебно решение и нормативно установените процедура и критерии за извършване на институционалното акредитиране съдът счита за необходимо да посочи следното:

Институционалната акредитация, като част от акредитацията на висшите училища, има визираните в чл. 75, ал. 2 ЗВО цели - да стимулира висшето училище да развива своя потенциал и да повишава и да поддържа качеството на предлаганото образование. С оглед на разпоредбата на чл. 77, ал. 1 ЗВО институционалната акредитация се основава на начина, по който висшето училище осъществява своята мисия и цел като организация в съответствие с чл. 17 ЗВО и е резултат от оценяването на ефективността, с която училището контролира, поддържа и повишава качеството на обучението в предлаганите области на висшето образование и професионални направления. В алинея 2 на чл. 77 ЗВО законодателят е регламентирал осем конкретни дейности на училището, чиято ефективност формира институционалната оценка. При така зададената от законодателя цел и рамка на институционалното оценяване на висшите училища законодателят с чл. 85, т. 1 и 2 ЗВО е оправомощил Националната агенция за оценяване и акредитации, в качеството й на специализиран държавен орган за оценяване, акредитация и контрол по смисъла на чл. 11, ал. 1 ЗВО, да утвърди критерии за и процедура по оценяване и акредитация и свързаната с тях документация.

В изпълнение на това си правомощие Акредитационният съвет на Националната агенция по оценяване и акредитация е приела на 20.10.2016 г. Критерии за институционална акредитация в съответствие с ESG – част 1 (1-10) и по смисъла на чл. 77, ал. 2 ЗВО. Критериите, видно от заглавието им, са съобразени със Standart and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG) – документ, одобрен от министрите, отговорни за висшето образование на държавите членки на Европейската асоциация за осигуряване на качеството във висшето образование, и със законовите изисквания на чл. 77, ал. 2 ЗВО. Те са публикувани на електронната страница на агенцията - https: //www. neaa. government. bg/ocenjavane-i-akreditacija/institucionalna-akreditacija и следователно са публично достъпни. Именно в този документ са регламентирани стандартите, насоките, критериите, съдържанието на критериите, доказателствата и са посочени оценките. По своята правна същност този документ безспорно съдържа правила, но не за конкретно поведение на правни субекти, а за оценяване, поради което нямат характер на правна норма и не е необходимо да бъдат обнародвани, но тяхното спазване е задължително по силата на закона – чл. 77, ал. 2 във вр. с чл. 85, ал. 1, т. 1 ЗВО, и поради това е предпоставка за законосъобразност на постановените въз основа на тях актове.

В изпълнение на правомощието си Акредитационният съвет е приел и Процедури за институционална акредитация и документация за изпълнението им (Процедури) – решение от 10.12.2015 г., допълнени с решение от 07.04.2016 г. Процедурите също са правила, но насочени към помощните органи на Акредитационния съвет – експертния съвет, постоянната комисия, председателя на Съвета, самия Съвет. С оглед на това по своя характер те са вътрешноведомствен акт, което само по себе си не значи, че ако засягат права и законни интереси на даден правен субект не биха могли да бъдат обект на съдебен контрол. Но релевантното в случая е, че и тяхното спазване е условие за законосъобразност на оспорения акт на касатора. Наред с това следва да се посочи, че в значителната си част актът – Процедури за институционална акредитация и документация за изпълнение им, е фактически повторение на регламентираните в чл. 25 – 41 от Правилника процедури за акредитация, което значи, че проверката за законосъобразност следва да включва и спазването на тези нормативни разпоредби.

Акредитационният съвет, като колективен орган, е приел свои правила за вземане на решение във връзка с институционалната акредитация - - приети с решение от 05.02.2015 г., допълнени с решения от 11.06.2015 г. и 11.06.2016 г., публично достъпни на електронната страница на агенцията – https: //www. neaa. government. bg/ocenjavane-i-akreditacija/pravila-za-glasuvane.

При така съществуващата нормативна и вътрешноведомствена уредба първоинстанционният съд е приел, че органът е спазил процедурата по приемане на решение, което е видно и от доказателствата по делото. Спорът по делото е досежно мотивирането на акта на Съвета.

Видно от чл. 33 – 36 от Правилника и от Процедурите дейността на експертната и на постоянната комисия е дейност на помощни органи на Съвета. Съгласно чл. 34 от Правилника експертната група посещава оценяваната институция и изготвя доклад за извършената проверка, а съгласно чл. 35, ал. 1 от Правилника постоянната комисия, въз основа на доклада на експертната група, изготвя доклад за резултатите от оценяването. Съгласно чл. 36, ал. 1 от Правилника, въз основа на доклада на постоянната комисия и становището на оценяваната институция Акредитационният съвет взема своето решение с явно гласуване и с обикновено мнозинство.

От така съществуващата нормативна уредба е видно, че законодателят е регламентирал изискванията за валидност на решението на Съвета – явно гласуване и обикновено мнозинство. Доколкото решението на Акредитационния съвет по чл. 88, ал. 1, т. 5 ЗВО, съответно по чл. 36, ал. 1 от Правилника, е акт на административен орган по смисъла на § 1, т. 1 АПК, който по силата на изрична разпоредба – чл. 83, ал. 8 ЗВО, подлежи на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс, то обективно при преценка на законосъобразността му съдът следва да прецени и наличието на мотиви, защото от една страна, това е изискване към всеки административен акт, а от друга – само чрез мотивите съдът може да извърши контрол за законосъобразност на акта.

Но актове като процесния, които са резултат на оценъчна дейност на издалия ги орган, който при това е колективен, имат своята специфика във връзка с мотивирането. Безспорно е, че докладът на помощния орган на Съвета – постоянната комисия, тогава, когато Съветът изцяло е възприел неговото предложение, е мотиви на акта. Но предложението на постоянната комисия не е задължително за Съвета и с оглед на това мотивите на решението му са и станалите в хода на приемането на акта обсъждания. За да обективира решението си в приетата от законодателя десетобална система Съветът е приел правила за гласуване, съгласно които – раздел ІІ, т. 2, членовете му попълват "фиш" по съответен образец, в който оценяват всеки критерий от процедурата за институционална акредитация с оценка от "0 до 10, 00". А за да осигури съответствие на числовата оценка със словесната – по скалата на Европейската асоциация за осигуряване на качеството на висшето образование (ENQA), Съветът е приел приравняваща скала. Видно от същата пълното съответствие е равно на оценка между 9, 00 и 10, 00; съществено съответствие – от 7, 00 до 8, 99; частично съответствие – от 4, 00 до 6, 99; несъответствие – от 0 до 3, 99.

Следователно, така приетият начин на оценяване безспорно предоставя възможност в рамките на отделното словесно оценяване да се получи различна числова оценка.

Видно от доказателствата по делото в хода на обсъждането на доклада на Постоянната комисия са станали разисквания като членове на Съвета са изразили несъгласие с извода на постоянната комисия по стандарт 1. "Политика за осигуряване на качеството" и в частност по критерий 1. 1., тъй като изрично комисията е установила, че в училището няма установена практика за създаване на един основен документ, който да очертава стратегическите посоки на неговото развитие. Изрично са посочили, че това е пряко нарушение на критерий 1. 1. Изразили са несъгласие с начина на оценяване, извършен от Постоянната комисия, поради несъобразяване с индикаторите, давайки на училището максималния брой точки. Посочили са, че оценките не са прецизирани с оглед на разликата, която съществува между отделните училища, и която не е видна. Изрично са посочили установени пропуски и неизпълнение на нормативни изисквания, както и на критериите за институционална акредитация: 1.) липса на планов документ "Стратегия за развитието на Стопанската академия"; 2.) неприлагане в достатъчна степен на интерактивни образователни технологии; 3.) недостатъчна мобилност на студентите и докторантите по програмата "Еразъм"; 4.) малък брой публикациите, индексирани в системите SCOPUS и Web of Science.

Въз основа на така станалите разисквания членовете на Съвета са гласували чрез поставяне на числова и словесна оценка в т. нар. "фишове".

За да приеме липса на мотиви на оспорения акт първоинстанционният съд е счел, че за да е мотивиран актът е необходимо всеки един от членовете на Съвета да е изложил писмено мотиви за приетата оценка. Но такова изискване нито е нормативно установено, нито е логично, защото при решение на колективен орган, което се взема въз основа на оценъчна дейност, не мотивите на отделните членове на органа са от значение, а общо формираната воля, която е сбор от индивидуалната оценка на всеки от членовете. Съветът е колективен орган, който с оглед на чл. 36, ал. 1 от Правилника взема решението си с явно гласуване и с обикновено мнозинство. Това значи, по принцип, че мотивите на членовете на Съвета, които формират обикновено мнозинство формират мотивите на органа. Но при формиране на крайна оценка от оценката на единадесет членове на Съвета по десет критерия, всеки с отделна относителна тежест, изрично и отделно мотивиране на оценката на всеки от членовете на Съвета е лишено от правна логика и от ефект, защото нищо извън числовата и приравнената на нея словесна оценка не би могло да се сборува, за да даде окончателната оценка. Няма как мотивите на единадесет члена, всеки от които е дал различна числова оценка, да се сборуват, за да дадат мотивите на акта на Съвета. А мотивите на всеки един отделен член на Съвета сами по себе си не дават мотивите на акта на колективния орган.

Съдът не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценителна дейност на членовете на Съвета. Това, което съдът може да провери е спазването на установените критерии и на процедурата. Поради това, каквито и мотиви да е изложил всеки един член на Съвета за приетата от него оценка по всеки един от критериите, те не биха могли да бъдат мотиви на Съвета, защото всеки от членовете е поставил различна оценка по различните критерии. Мотиви за оценката на Съвета са доклада на Постоянната комисия и станалите разисквания, които очевидно с оглед на дадените оценки са подкрепени от всички членове, и които са ги мотивирали да приемат оценка различна от предложената от Постоянната комисия.

Следва за пълнота да се посочи, че внимателният прочит на дадените от членовете на Съвета оценки ясно показва, че най-много на брой най-ниски оценки – 8, 00, членовете на Съвета са дали именно по критерий 1. 1., който е бил предмет на сериозна критика от тяхна страна, и който фактически е първата визирана в чл. 77, ал. 1, т. 1 ЗВО цел на институционалната акредитация. По-ниски оценки членовете на Съвета са дали и по критерий 4. 1. и 5. 2., за които са и две от дадените препоръки.

С оглед на горното изводът на първоинстанционния съд за немотивираност на оспорения акт е несъответен на нормативната уредба и на доказателствата по делото. Това прави обжалваното решение неправилно. Съдът следва да го отмени. Делото е изяснено от фактическа и правна страна, поради което съдът следва да постанови решение, с което да отхвърли жалбата на Стопанска академия "Д. А. Ценов", гр. Свищов, срещу решение 1. по т. 1 по Протокол № 26 от 16.11.2017 г. на Акредитационния съвет на Националната агенция за оценяване и акредитация.

С оглед на изхода от спора, направено от касатора искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди ответника да заплати на Националната агенция по оценяване и акредитация – юридическото лице, в чиято структура е органът – касатор, направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото за двете инстанции са в размер на 70, 00 лв. държавна такса, 400, 00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие № 0121370 от 11.04.2018 г. и 400, 00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие № 785241 20.10.2018 г.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 във вр. с чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд