Решение № 8852 от 12.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8941/2018 г.

Решение № 8852 от 12.06.2019 г. на ВАС по адм. д. № 8941/2018 г., VII о., докладчик съдията Весела Андонова Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на "Аладин Фуудс" ООД, срещу решение № 900 от 23.04.2018 г. постановено по адм. дело № 322/2018 г. по описа на Административен съд (АС) - П.

Касационният жалбоподател оспорва решението като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила, неправилно приложение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Сочи, че оспореният административен акт не съдържа подробно, конкретно и ясно описание на твърдените нарушения и на нарушените разпоредби, като са налице несъответствия между констатациите, отразени в обстоятелствената част на обжалваното предписание и хипотезата на правните норми, за които се твърди, че са нарушени. По отношение на несъответствията по буква "А" от предписанието излага, че контролният орган е посочил като нарушени разпоредбите на чл. 12 и чл. 37, ал. 1 от Наредба № 5 от 25 май 2006 г. за хигиената на храните (отм.); като не става ясно как визираните в тях нарушения кореспондират с описаните в административния акт несъответствия. Разпоредбата на чл. 12 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); визира констатирано замърсяване на проверявания обект, каквото в случая липсва. Констатациите по буква "А", т. 1 от предписанието не кореспондират и с разпоредбата на чл. 37 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); , доколкото същата въвежда изисквания към хигиената на предметите, приборите и оборудването, които влизат в контакт с храните, а не касаят поточността на храните и технологичните процеси в предприятието. Контролният орган не твърди, че вследствие на твърдяното нарушение на поточността е налице замърсяване на оборудване, предмети или прибори, които влизат в контакт с храните, нито твърди наличие на замърсени храни. Евентуалното нарушение на поточността на процесите в предприятието съставлява нарушение на чл. 21 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); , но не и нарушение на посочените в административния акт разпоредби. Описаното в буква "А", т. 2 от акта нарушение, свеждащо се до липса на течаща топла вода в цялото предприятие, би съставлявало нарушение по чл. 15 от № 5 от 2006 г. (отм.); , като посочената от контролния орган правна квалификация е неправилна. Констатациите относно липсата на топла течаща вода в цялото предприятие са неверни и недоказани. С разпореждане за спиране на част или цялата дейност на обект № 00013555 от 20.04.2015 г. контролните органи са постановили спиране на дейност по производство на пилешки продукти в предприятието, като една от посочените причини е липса на топла течаща вода в производственото помещение, в помещение за опаковане на готов продукт и в санитарно – битовите възли. Актът е отменен на 21.04.2015 г. видно от надлежно отбелязване върху самото разпореждане. Дори да се приеме, че тези констатации са били верни, то са били отстранени още на следващия ден от издаване на разпореждането и не са били налице към момента на издаване на оспореното предписание. Отбелязва, че към настоящия момент Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); е отменена, поради което изпълнението на предписанията след отмяната на цитираната наредба няма да представлява изпълнение на мярката. Относно констатациите по буква "Б" от предписанието сочи, че описаните от контролните органи нарушения не попадат в обхвата на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); , която разпоредба се отнася за помещенията, където се приготвят, обработват или преработват храни, а складовото помещение, описано в т. 2 от буква "Б" от предписанието не е такова. По отношение на несъответствието по буква "В" от предписанието твърди, че изложените фактически констатации са твърде общо формулирани - не са индивидуализирани палетите, за които се твърди, че са нямали вътрешна партидност, не са посочени междинните продукти, за които се твърди, че се съхраняват в склад за съхранение на охладени продукти, не е посочено дали в същия склад в момента на проверката се съхраняват охладени суровини, дали същите са в контакт с междинните продукти, не е посочен готовият продукт, за който се твърди, че се е намирал в камерите за шоково замразяване, не е посочени по отношение на кои продукти се твърди, че са постъпили на различни дати в шоковите камери. Няма описание на физическото разположение и съхранение на различните продукти. Излага, че посочената за нарушена разпоредба на чл. 21 а от Закона за храните съдържа пет отделни нарушения, като в административния акт органът е следвало да конкретизира кое от тях счита за извършено от жалбоподателя. Сочи, че описаните в буква "В" от предписанието не кореспондират с нито едно от съдържащите се в чл. 21а от Закона за храните нарушения. Без да са посочени междинните продукти или суровините, по отношение на които се твърди, че са извършени нарушенията, не може да се извърши съдебен контрол относно обстоятелството дали констатациите се отнасят до храни и вещества, които ще бъдат вложени в храните, респ. дали по отношение на тях е приложима разпоредбата на чл. 21 а от Закона за храните. Относно несъответствието по буква "Г" от предписанието излага, че сочената за нарушена норма на чл. 17, ал. 1 от Закона за храните е бланкетна, а възприетата от контролния орган фактическа обстановка не е съотнесена към конкретни хигиенни правила, като отсъства словесно посочване на конкретно нарушено изискване и на нарушена законова разпоредба. Излага, че в предписанието като нарушени са посочени и Регламент (ЕО) № 543/2008 на Комисията от 16 юни 2008 година относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици (Регламент № 543 от 2008 г.) без да е конкретизирана точната разпоредба от тези актове, която е нарушена. Адресатът на акта не може да установи за кое от множеството потенциално възможни нарушения на регламента е издадено предписание за отстраняване. Относно несъответствието по буква "Д", т. 1 твърди, че не става ясно по отношение на кои продукти не е изпълнено задължението за подчертаване с оформление на съставките, причиняващи алергии или непоносимост, както и по какъв начин са посочени тези съставки от страна на адресата на акта и дали такива съставки са включени в списъка на съставките на продуктите, за да възникне задължение за обозначаването им чрез оформление. Относно т. 2 сочи, че липсва твърдение относно наличието на добавена вода в продуктите, която е в количество над 5 %, за да може да се обоснове приложението на посочения регламент. Не е ясно по отношение на кои конкретно продукти следва да бъде изпълнено изискването на Приложение VI, част А, т. 6 от регламента. На последно място излага, че липсва конкретно разпореждане на административния орган, което следва да бъде изпълнено, като дадените предписания са неясни и в голямата си част – неотносими. Твърди, че не е достатъчно органът единствено да се посочи съответната правна норма, която следва да бъде изпълнена, а е следвало да опише конкретните предписания, които проверяваното лице да изпълни. В решението на първоинстанционния съд не са обсъдени и анализирани поотделно и в съвкупност всички събрани в хода на делото доказателства. Съдът не е посочил защо приема фактическата обстановка, описана в акта, и защо кредитира, респ. не кредитира различните гласни доказателствени средства. Изложено е още, че в нарушение на чл. 170, ал. 1 АПК съдът не е разпределил правилно доказателствената тежест като е вменил в задължение на жалбоподателя да докаже, че към момента на извършване на проверката не са били налице описаните в оспорения акт нарушения. В тази връзка касаторът счита, че административният орган не е доказал осъществяването на предпоставките, обуславящи издаването на оспореното предписание. Излага, че в нарушение на чл. 7 АПК съдът е постановил решението си при игнориране на представените от дружеството доказателства. Прави искане решението да бъде отменено и да бъде постановено друго такова, с което оспореното предписание да бъде отменено. Претендира присъждане на направените по делото разноски за всички съдебни инстанции, както и за производство по отмяна на влязъл в сила акт.

Ответникът – Областна дирекция по безопасност на храните – П., оспорва жалбата по съображения изложени в представен по делото писмен отговор и писмени бележки. Прави искане решението на първоинстанционния съд да бъде потвърдено. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано становище за неоснователност на касационната жалба.

Върховният административен съд, седмо отделение, като се запозна с обжалваното съдебно решение, съобрази доводите и възраженията на страните и обсъди наведените касационни основания и тези по чл. 218, ал. 2 от АПК, намира за установено от фактическа и правна страна следното:

Касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211 от АПК, от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е основателна.

Първоначално съдебното производство е образувано по жалба на "Аладин Фуудс" ООД против предписание № 0000543 от 28.04.2015 г. на главни инспектори в отдел "Контрол на храните" към ОБДХ - П., с което са констатирани несъответствия, подробно посочени от буква А до буква Д, и е предписано същите да се отстранят в съответствие с изискванията на чл. 12 и чл. 37, ал. 1; чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. за хигиената на храните (отм.); , чл. 21а и чл. 17 от Закона за храните, както и Регламент (ЕО) № 543/2008 на Комисията от 16 юни 2008 година относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици, във връзка с Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета и Приложение VI, част А, т. 6 и чл. 21 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за предоставянето на информация за храните на потребителите, за което е даден срок до 29.04.2015 г., 30.04.2015 г., съответно до 11.05.2015 г.

Производството по делото е било прекратено от АС П. на основание чл. 159, т. 1 и т. 4 АПК. Тричленен състав на ВАС е оставил в сила прекратителното определение, но ВАС – петчленен състав с решение по реда на отмяната е върнал делото за ново разглеждане на частната жалба срещу него. Нов тричленен състав е отменил прекратителното определение на АС П. и го е върнал за продължаване на съдопроизводството.

АС П. е разгледал по същество жалбата на "Аладин Фуудс" ООД, и е отхвърлил същата като неоснователна. По реда на касационното обжалване, Върховен административен съд е обезсилил решението на АС П. и е върнал делото за ново разглеждане със задължителни указания, тъй като е установил, че производството е водено с ненадлежно конституиран ответник.

При новото разглеждане е постановено обжалваното в настоящото производство решение, с което съдът е отхвърлил жалбата на "Аладин Фуудс" ООД против предписание № 0000543 от 28.04.2015 г. на главни инспектори в отдел "Контрол на храните" към ОБДХ - П. и е присъдил разноски с оглед изхода на спора.

За да постанови този резултат, съдът е приел от фактическа страна, че "Аладин Фуудс" ООД притежава регистриран обект - месопреработвателно предприятие (МПП) за производство, съхранение и реализация на определени групи храни по § 1, т. 12 от ЗХ, съгласно Удостоверение за регистрация на обект за производство на храни № 2554 от 11.12.2014 г. Със заповед № РД 11-618 от 17.04.2015 г. на изпълнителния директор на Българска агенция по безопасност на храните (БАБХ) е назначена комисия от служители на БАБХ, която да извърши верификация на официалния контрол в предприятията за месопреработка, находящи се на територията на четири ОДБХ, между които и ОДБХ – П., в периода от 20.04.2015 г. до 22.04.2015 г. Със заповед № РД 11-709 от 22.04.2015 г. на изпълнителния директор на БАБХ е удължен срокът за изпълнение на предходната заповед до 24.04.2015 г. В изпълнение на посочените заповеди в периода от 20.04.2015 г. до 23.04.2015 г. е извършена проверка на място в Месопреработвателно предприятие BG 1604049, стопанисвано от "Аладин Фуудс" ООД, находящо се в гр. С., ул. "Кирил и Методий" № 6, резултатите от която са обективирани в констативен протокол. Проверката е извършена в присъствието на представител на дружеството – Д. Д. на длъжност "главен технолог", на която е бил връчен и екземпляр от този констативен протокол. Съдът е приел, че при проверката контролните органи са установили конкретни несъответствия, свързани с хигиената в предприятието, спазването на технологичната поточност и предпазване на храните от замърсяване по време на производство, възможността за проследяване на суровини, междинни продукти и готови продукти за експедиция, програмите за самоконтрол, записи ДПП и НАССР, както и етикетирането на готовите продукти.

Въз основа на така направената проверка и констатираните обстоятелства в периода 20.04.2015 г. до 23.04.2015 г., е издадено оспореното предписание № 0000543 от 28.04.2015 г., с което главни инспектори в отдел "Контрол на храните" към ОДБХ - П. на основание чл. 30 а, ал. 1 и ал. 2 и във връзка с чл. 30, ал. 1, т. 4 от Закона за храните са предписали установените несъответствия да се отстранят по следния начин:

1. По отношение хигиената в предприятието - в съответствие с изискванията на чл. 12 и чл. 37, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. за хигиената на храните (отм.); в срок до 29.04.2015 г.

1. По отношение спазването на технологичната поточност и предпазване на храните от замърсяване по време на производството – в съответствие с изискванията на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. за хигиената на храните (отм.); в срок до 30.04.2015 г.

1. По отношение възможността за проследяване на суровини, междинни продукти и готови продукти за експедиция – в съответствие с изискванията на чл. 21а от ЗХ в срок до 30.04.2015 г.

1. По отношение програмите за самоконтрол, записи ДПП и НАССР – в съответствие с изискванията на чл. 17 от Закона за храните и Регламент /ЕО/ № 543/2008 относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент /ЕО/ № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици за контрол на общо съдържание на вода в птичи трупове в срок до 11.05.2015 г.

1. По отношение етикетирането на готовите продукти – в съответствие с изискванията на Приложение VІ, част А, т. 6 и чл. 21 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. в срок до 11.05.2015 г.

Предписанието е връчено на дружеството на 30.04.2015 г. чрез управителя му К. Харфан, като същият е възразил, че е налице изпълнение на предписанията към датата на връчване.

Въз основа на така установената фактическа обстановка, съставът на АС – П. е приел, че актът е издаден от компетентен орган в съответствие с разпоредбата на чл. 28, ал. 1 ЗХ, при спазване на административнопроизводствените правила на Г. шеста "Официален контрол върху храните" от Закона за храните, в законоустановената форма.

Посочил е, че съгласно чл. 1а ЗХ основната цел на закона е да гарантира спазването на нормативните изисквания за производство и търговия с храни, с оглед защита на здравето и интересите на потребителите и да се осигури прилагането на законодателството на Европейските общности в областта на храните и тяхната безопасност на национално ниво. Посочил е, че една от основните дейности на БАБХ в този смисъл е осъществяването на контрол по спазването на тези нормативни изисквания, като съгласно чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ при констатирано неспазване на изискванията в обекти за производство на храни, контролните органи имат право да посочват в писмен вид конкретно установените от тях отклонения от нормативните изисквания, без да дават указания за начина на отстраняване, и да предприемат необходимите действия за гарантиране безопасността на храните и съответствие с нормативните изисквания съгласно чл. 30, ал. 1, т. 12 ЗХ. Изложил е, че по силата на чл. 31, ал. 1, т. 1 ЗХ лицата, които произвеждат и търгуват с храни, са длъжни да изпълняват предписанията на компетентните органи, а в случай на неизпълнение, следва да бъдат предприети действия за ангажиране на административнонаказателна отговорност за неизпълнение на тези предписания. След преценка на събраните по делото доказателства и след анализ на разпоредбите на чл. 12, чл. 37, ал. 1 и чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); , чл. 17, чл. 21 а и пар. 1, т. 14 от Допълнителните разпоредби на ЗХ съдът е достигнал до извод, че оспореният пред него административен акт е издаден в съответствие с материалния закон, като е приел, че съдържащите в предписанието фактически констатации са безспорно доказани и е извършена правилна правна квалификация от страна на контролния орган.

Приел е за неоснователно твърдението на жалбоподателя за липса на правни и фактически основания за издаването на акта, тъй като в предписанието подробно са изброени всички нарушения, извършени от "Аладин Фуудс" ООД, групирани в пет групи, всяка от които съдържа няколко подточки, подробни данни, за които се съдържат и в констативния протокол за извършена проверка в периода от 20.04.2015 г. до 24.04.2015 г. Приел е, че са посочени и правните основания за издаване на акта, като под всяка една група констатации са посочени и относимите законови разпоредби, които органът счита за нарушени. По отношение на б. "А" от предписанието е обсъдил разпоредбите на чл. 12 и чл. 37, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); и е приел за доказани констатациите на контролния орган досежно липсата на течаща топла вода в цялото предприятие, занижената хигиена, неспазване на поточността, наличието на предпоставки за кръстосано замърсяване. По отношение констатациите в б. "Б" съдът е обсъдил разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); и е приел, че органът правилно е съотнесъл фактическите констатации за извършването на охлаждане на готовия продукт при амбиентна температура, слайсиране на готов продукт и опаковане в помещението за термична преработка, в което се намира пароварилната камера, както и за съхраняване на опаковъчни материали и дървесни частици за пароварилна камера в едно складово помещение като е приел обстоятелствата за доказани въз основа на гласните доказателствени средства, събрани чрез разпита на свидетеля С. П. и въз основа на констативния протокол от проверката. На следващо място съдът е обсъдил разпоредбата чл. 2 а от Закона за храните и е приел, че съдържащите се в б. "В" от предписанието фактически констатации се съотнасят към хипотезата на цитираната правна норма. Счел е за неоснователно възражението на жалбоподателя, че не става ясно коя точно разпоредба от Регламент (ЕО) № 543/2008 относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент /ЕО/ № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици за контрол на общо съдържание на вода в птичи трупове, е нарушена. Посочил е, че твърдяното нарушение е описано точно и подробно в раздел ІІІ, т. 2 от констативния протокол, поради което жалбоподателят е бил запознат с вмененото му нарушение. В подкрепа на извода за липса на нарушаване на правото на защита на жалбоподателя е изложил, че при връчване на процесното предписание жалбоподателят е заявил, че предписанията са изпълнени в деня на връчването – 30.04.2015 г., а с нарочно заявление от 04.05.2015 г. е поискал извършването на официален ветеринарен контрол, като е посочено, че са взети необходимите мерки за отстраняване на несъответствията, описани в процесното предписание и в констативния протокол.

Решението е неправилно.

Нормата на чл. 30, ал. 1 във връзка с чл. 30а, ал. 1 ЗХ предоставя правомощия на административните органи за контрол върху производство и търговия с храни да прилагат принудителни административни мерки (ПАМ) в случай на констатиране на несъответствия с нормативните изисквания в дейността на производителите или търговците на храни. Една от предвидените ПАМ е правото на контролните органи да посочват в писмен вид конкретно установените от тях отклонения от нормативните изисквания, без да дават указания за начина на отстраняване (чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ). В оспореното в първоинстанционното производство предписание е посочено правното основание за прилагане на процесната ПАМ, от което е видно, че тя е приложена именно на основание чл. 30, ал. 1, т. 4 ЗХ. Разпоредбата е препращаща и изисква конкретно посочване от фактическа и правна страна на вменените нарушения, т. е. подробно описване на установените несъответствия и точно посочване на разпоредбите, от които органът е установил отклонение. Това означава, че всяко от вменените нарушения следва да бъде описано от фактическа и правна страна с подробно описание на констатациите на контролния орган и с посочване на съответстващата нарушена разпоредба.

С оспорения пред АС – П. административен акт инспекторите от ОБДХ – П. са дали на "Аладин Фуудс" ООД предписания, разделени в общо пет групи (буква "А" до буква "Д" от акта). В рамките на всяка група, в отделни точки контролният орган е описал словесно различните констатирани от него несъответствия в дейността на жалбоподателя. За всяка група несъответствия от буква "А" до буква "Д" са посочени нарушени правни разпоредби и е предоставен срок за отстраняване.

По отношение на установените съгласно буква "А" от предписанието нарушения, обобщени от органа като несъответствие по отношение на хигиената в предприятието, мярката е приложена за нарушение на чл. 12 и чл. 37, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. за хигиената на храните (отм.);. Съгласно нормата на чл. 12 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); обектите за производство и търговия с храни и прилежащите им терени се поддържат чисти и в добро състояние. Разпоредбата на чл. 37, ал. 1 от същата наредба предвижда изисквания към предметите, приборите и оборудването, които влизат в контакт с храните, като ги разделя в четири отделни точки, както посочва, че предметите, приборите и оборудването следва да: 1. се поддържат чисти и при необходимост - дезинфекцирани; почистването и дезинфекцията се извършват с периодичност, която не допуска риск от замърсяване на храните; 2. са с конструкции, изработени от материали и поддържани в добро състояние, така че да се намали до минимум рискът от замърсяване на храните; 3. са с конструкция и изработени от материали, които позволяват ефективното им почистване, измиване и при необходимост - дезинфекциране; 4. са инсталирани/монтирани по начин, който осигурява ефективното им почистване и на местата около тях.

От цитираните разпоредби се установява, че описаните по т. 1 и т. 2 от буква "А" на предписанието несъответствия (втората врата на хладилна камера № 1 се отваря директно към помещението за транжиране, което е предпоставка за кръстосано замърсяване и липса на течаща топла вода в цялото предприятие) не попадат в хипотезата на нито една от двете разпоредби. Осигуряването на топла течаща вода е предвидено като задължение в чл. 15, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); , съгласно която разпоредба в помещенията, на достъпни и подходящи места, се монтират достатъчен брой мивки за измиване на ръцете, снабдени с топла и студена течаща вода, миещи и подсушаващи средства, а при необходимост - и средства за дезинфекция на ръцете. От друга страна, констатацията за предпоставки за кръстосано замърсяване поради отваряне на втората врата на хладилна камера № 1 към помещението за транжиране се отнася към задължението на производителя на храни по чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); да осигури изпълнението на проекта, технологичния план и местоположението на помещенията, където се приготвят, обработват или преработват храни, по начин, който осигурява защита на храните от замърсяване между и по време на операциите. Контролният орган обаче не е квалифицирал описаното от него нарушение като такова по чл. 21, ал. 1 от цитираната наредба, а като нарушени е посочил разпоредбите на чл. 12 и чл. 37, ал. 1 от същата, които не кореспондират с посочените в т. 1 и т. 2 от буква "А" от предписанието факти.

Следва да се отбележи, че що се отнася до констатациите за занижена хигиена в помещение за измиване на вътрешнооборотен амбалаж, помещение за тумблиране и за термична обработка, както и наличието на 30 бр. шпули за нанизване на шиш за дюнер, същите попадат съответно в обхвата на разпоредбата на чл. 12 и чл. 37, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); , но предвид посочването на различни по характер констатации в рамките на буква "А" от предписанието остава неясна волята на контролния орган за съотнасянето на всяка описана констатация под съответната правна норма, като е недопустимо тази воля да се извлича по тълкувателен път.

Що се отнася до установените нарушения по буква "Б" от предписанието, обобщени от органа като спазване на технологичната поточност и предпазване на храните от замърсяване по време на производство, мярката е наложена за нарушение на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 (отм.);. Съгласно цитираната разпоредба проектът, технологичният план и местоположението на помещенията, където се приготвят, обработват или преработват храни, се изпълняват по начин, който позволява прилагане на добрите хигиенни практики, включително и защита на храните от замърсяване между и по време на операциите. Видно от констатациите в т. 1 и т. 2 от буква "Б" от предписанието контролният орган не е изложил мотиви защо счита, че установените от него обстоятелства попадат в хипотезата на цитираната норма. Така не става ясно защо инспекторите от ОБДХ – П. са приели, че чрез охлаждане, слайсиране и опаковане на готовия продукт в помещението за термична обработка жалбоподателят е нарушил изискванията за проекта, технологичния план и местоположението на помещенията в стопанисваното от него месопреработвателно предприятие. По същия начин неясна остава волята на органа по отношение на констатацията, че в складово помещение за опаковъчни материали се съхраняват и дървесни частици за пароварилна камера. Преди всичко, разпоредбата на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); визира помещенията, където се приготвят, обработват или преработват храни, а доколкото складовото помещение представлява помощно помещение за съхранение, се установява несъответствие между словесното описание на нарушението и правната му квалификация. Налице е несъответствие и по отношение на констатацията по т. 1 от буква "Б" от предписанието, тъй като нормата на чл. 21, ал. 1 от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); поставя изисквания към самите помещения на месопреработвателното предприятие – проект, местоположение и др., т. е. изисквания към самата сграда на обекта и помещенията в нея, а не към дейността на предприятието или към действията на неговия персонал.

По отношение на установените нарушения по буква "В" от предписанието, обобщени от органа като възможност за проследяване на суровини, междинни продукти и готови продукти за експедиции, мярката е наложена за нарушение на чл. 21а ЗХ. Съгласно нормата на чл. 21а, ал. 1 ЗХ производителите и търговците на храни са длъжни да осигурят възможност за проследяване на храните и на всички други вещества, предназначени за влагане или за които се предполага, че ще бъдат вложени в храни, на всички етапи на производство, преработка и дистрибуция. Предвидено е, че изискването за осигуряване на възможност за проследяване се осъществява от субектите чрез: 1. изискване и съхраняване на информация за всеки доставчик на храни, на животни, отглеждани с цел производство на храни, и на вещества, предназначени за влагане или за които се предполага, че ще бъдат вложени в храни; 2. съхраняване на информация за производителите и търговците на храни, на които са доставили своите продукти. Изпълнението на изискването се осъществява чрез изброени в ал. 2 и ал. 3 от разпоредбата действия на производителя на храни, както следва: чрез въвеждане и прилагане на системи и процедури за събиране и съхраняване на информацията, които позволяват предоставянето й на компетентните органи при поискване (чл. 21 а, ал. 2 ЗХ); чрез етикетиране и/или маркиране на храните по начин, който улеснява проследимостта им (чл. 21 а, ал. 3 ЗХ). Разпоредбата на чл. 21 а ЗХ съдържа още две алинеи, които визират други, различни от гореизброените задължения за производителите на храни, както следва: изискване и съхраняване на резултати от лабораторни анализи, представени по чл. 23 з и изискванията на Регламент (ЕО) № 1830/2003, за доставените генетично модифицирани съставки и добавки, както и компоненти на дадена съставка, и вещества, предназначени за влагане в храните (чл. 21 а, ал. 4 ЗХ, и вземане на проби с периодичност, определена във внедрената система за управление на безопасността на храните или система за анализ на опасностите и критични контролни точки по чл. 18, ал. 1 от закона (чл. 21 а, ал. 5 ЗХ). Видно е от съдържанието на предписанието, че като нарушена разпоредба инспекторите от ОДБХ – П. са посочили единствено чл. 21 а ЗХ без да конкретизират конкретната алинея и точка от същата, която отговаря на констатираните от тях фактически обстоятелства. В случая в предписанието не се твърди, че е налице нарушение на чл. 21 а, ал. 1, т. 1 или т. 2 ЗХ, или на ал. 2 до ал. 5 от цитираната разпоредба. Същевременно в административния акт липсват констатации, че дружеството не съхранява информация за доставчиците си на храни, на животни, отглеждани с цел производство на храни, и на вещества, предназначени за влагане в храни, или пък за търговците на храни, на които е доставяло своите продукти. Липсват фактически констатации, които съответстват на хипотезата на нормите на чл. 21 а, ал. 2, ал. 3, ал. 4 и ал. 5 от Закона за храните. Налице е явно несъответствие между изложените в заповедта фактически констатации и посочената като нарушена разпоредба. Липсата на индивидуализация на конкретно вмененото нарушение чрез цифрово посочване на точна законова разпоредба заедно с несъответствието между словесно описание и дадена правна квалификация водят до неяснота относно волята на контролния орган, респективно невъзможност за осъществяване на ефективен контрол за законосъобразност. Противното означава съдът да допълва мотивите на органа като дописва правната квалификация на невменени със заповедта нарушения, което е недопустимо.

При следващата група нарушения, констатирани от контролния орган, обхващаща буква "Г" от предписанието – програми за самоконтрол, записи ДПП (добра производствена практика) и НАССР (Анализ на опасностите и контрол на критичните точки), принудителната административна мярка е наложена за допуснати нарушения на чл. 17 от Закона за храните и Регламент (ЕО) № 543/2008 на Комисията от 16 юни 2008 година относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици. Според чл. 17, ал. 1 от Закона за храните производителите и търговците на храни, включително лицата, които осъществяват първично производство и свързани с него дейности, са длъжни да спазват хигиенните изисквания и да прилагат добри практики на всички етапи на производството, преработката и дистрибуцията на храните. Съгласно втората алинея на разпоредбата (в приложимата редакция - ДВ бр. 8 от 25 януари 2011 г.) министърът на здравеопазването и министърът на земеделието и храните определят с наредба: 1. изискванията към производителите и търговците на храни, включително към лицата, които осъществяват първично производство и свързани с него дейности; 2. хигиенните изисквания при първичното производство; 3. хигиенните изисквания към обектите за производство и търговия с храни; 4. условията за производство и търговия с храни. Легална дефиниция на понятието "добра практика" е дадена в § 1, т. 14 от Допълнителните разпоредби на ЗХ, съгласно която, добра практика е системата от основни хигиенни и технологични правила за работа, които се прилагат при производството и търговията на храни, за да се сведе до приемлив минимум рискът от замърсяване на храните чрез производствена или човешка дейност, като правилата се отнасят до проектирането, състоянието и поддържането на сградите, помещенията, машините, апаратите и техническите съоръжения, използваните суровини, основни, спомагателни и опаковъчни материали, тяхното приемане и съхраняване, хигиената и обучението на персонала, системите за проследяване и контрол на качеството и технологичния процес, воденето на документация.

Правилни са твърденията в касационната жалба, че посочената от контролния орган разпоредба на чл. 17 ЗХ е бланкетна. Същата създава едно общо задължение за производителите на храни да осъществяват своята дейност при спазване на хигиенните изисквания и добрите практики при всички етапи на производството, преработката и дистрибуцията на храните. Видно е от втората алинея на чл. 17 ЗХ, че конкретните хигиенни изисквания следва да бъдат уредени в подзаконов нормативен акт – наредба, издадена съвместно от министъра на здравеопазването и министъра на земеделието и храните. Този нормативен акт е Наредба № 5 от 2006 г. за хигиената на храните, понастоящем отменена. Именно в наредбата, в изпълнение на законовата делегация на чл. 17, ал. 2 ЗХ, са детайлизирани конкретните хигиенни изисквания към производителите на храни, към обектите за производство на храни и др. Видно от оспорения административен акт обаче инспекторите от ОБДХ – П. не посочват конкретно нарушени от "Аладин Фуудс" ООД разпоредби от Наредба № 5 от 2006 г. (отм.); , които да обхващат описаните в т. 1 до т. 6 от буква "Г" на предписанието фактически констатации. Посочването само на чл. 17, ал. 1 ЗХ без препращането към нарочен акт, регламентиращ конкретно правило на поведение, с което адресатът на акта следва да съобрази дейността си, опорочава формата на административния акт, тъй като не удовлетворява изискването на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК за посочване на правните основания за издаване на акта, и води до неяснота относно волята на органа досежно вмененото нарушение. В подкрепа на извода за нарушение на чл. 59, ал. 1, т. 4 АПК е и посочването от страна на органа на Регламент (ЕО) № 543/2008 на Комисията от 16 юни 2008 година относно въвеждането на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета по отношение на определени стандарти за предлагането на пазара на месо от домашни птици, без обозначаване на конкретна нарушена разпоредба от същия. По този начин адресатът на акта е поставен в невъзможност да разбере с кое точно изискване на цитирания регламент следва да съобрази своята дейност така, че да удовлетвори качествено и в срок предписанието на контролния орган. В тази връзка неправилен е изводът на съда, че конкретно нарушената разпоредба от регламента се извлича от раздел ІІІ, т. 2 от констативния протокол от извършената проверка, където ставало ясно, че нарушението касае нефигурирането на изпитване на лед във вътрешномониторинговите програми за контрол на вода. Видно от съдържанието на протокола, в раздел III, т. 2 от същия са изброени няколко на брой констатации по отношение на вътрешномониторинговите програми в предприятието, само една от които касае липса на процедура за изпитване на лед. В тази връзка, дори в мотивите на процесния административен акт контролните органи да бяха препратили към фактическите установявания в констативния протокол (което не е сторено), отново би останала неясна волята на органа за кое точно нарушение на коя конкретна разпоредба от цитирания регламент се издава предписание за отстраняване. Дори и да беше препратил в мотивите си към констативния протокол, органът не би бил освободен от задължението си в крайния административен акт да опише ясна и точна фактическа обстановка и да извърши правилна и обоснована правна квалификация на установените обстоятелства. Този извод не се променя и от факта, че жалбоподателят във възражението си е изложил твърдение, че всички предписания са изпълнени към датата на връчването му, доколкото административният орган е длъжен да издаде акт, отговарящ на всички изисквания по чл. 59 АПК.

На следващо място, мярката по буква "Д" от предписанието е наложена за допуснато от "Аладин Фуудс" ООД нарушение на чл. 21 и Приложение VI, част А, т. 6 от Регламент (ЕС) № 1169/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2011 година за предоставянето на информация за храните на потребителите. В чл. 21 от цитирания регламент е посочено, че при етикетиране на определени вещества или продукти, причиняващи алергии или непоносимост, посочените данни следва да отговарят на следните изисквания - да фигурира точно посочване на наименованието на веществото или продукта, включен в списъка в приложение II, като наименованието на веществото или продукта да бъде подчертано с оформление, което ясно го отличава от останалите съставки в списъка, например чрез шрифт, стил и цвят на фона. Точка 6 от част А на Приложение IV от цитирания регламент пък предвижда, че при месни продукти и месни заготовки, които са във вид на изрезки, големи парчета, резени, порция месо или кланичен труп, в наименованието на храната се посочва наличието на добавена вода, ако добавената вода съставлява повече от 5 % от теглото на крайния продукт.

За обосноваване на извода за допуснати несъответствия с посочените две разпоредби от Регламент (ЕС) № 1169/2011 г. контролният орган не е изложил никакви фактически констатации, а се е ограничил единствено до твърдението, че не са спазени изискванията на въпросните разпоредби. В административния акт не се съдържа никаква информация относно това по отношение на кои точно продукти е установено, че жалбоподателят не е посочил списък на съставките, причиняващи алергии и непоносимост, респективно не е оформил информацията по начина, предвиден в чл. 21 от цитирания регламент. В оспорения административен акт липсват твърдения и досежно установено наличие в обекта на жалбоподателя на месни продукти и заготовки с наличие на повече от 5 % добавена вода, което да обоснове задължението му да посочи въпросното обстоятелство в наименованието на храната в съответствие с изискването на Точка 6 от част А на Приложение IV от Регламент (ЕС) № 1169/2011 г., респективно да позволи изследване на въпроса дали задължението е изпълнено или не. Неизлагането на фактически констатации в тази връзка води до липса на мотиви на акта за налагане на ПАМ в нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК. Липсата на мотиви винаги е съществено нарушение на изискването за форма на акта, което налага неговата отмяна. Неправилно АС - П. е приел, че органът е посочил конкретните твърдени от него нарушения, поради което наложената ПАМ е законосъобразна.

В резултат на всичко гореизложено, Върховният административен съд намира, че при издаване на процесния административен акт за прилагане на принудителна административна мярка в нарушение на разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 АПК не са посочени конкретни факти и обстоятелства, от които да се направи извод за действително допуснати от жалбоподателя "Аладин Фуудс" ООД нарушения, подведени под хипотезата на съответстващите правни норми от Закона за храните, подзаконовите нормативни актове и релевантното европейско законодателство. Горното обосновава извод за липса на мотиви на административния акт, което винаги е съществено нарушение на изискването за форма на акта и налага неговата отмяна. Поради това изводите на АС – П. за законосъобразност на предписание № 0000543 от 28.04.2014 г. на инспекторите от ОБДХ – П. са несъответни на материалния закон, а постановеното съдебно решение – неправилно, поради което следва да бъде отменено. Делото е изяснено от фактическа страна и след отмяната на съдебния акт, при условията на чл. 222, ал. 1 АПК, следва да бъде постановено ново решение, по съществото на спора, с което предписание № 0000543 от 38.04.2015 г. на главни инспектори в отдел "Контрол на храните" към ОБДХ-П. следва да бъде отменено като незаконосъобразно.

При този изход на спора, на основание чл. 143, ал. 1 във вр. с чл. 228 АПК, на касационния жалбоподател следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на 1475 лева, от които 125 лв. за платени държавни такси, както и 1350 лв. за платено адвокатско възнаграждение за процесуално представителство, от които: 400 лв. пред АС П. по адм. дело № 322/2018 г., 300 лв. пред ВАС по адм. дело № 3550/2017 г., 300 лв. в хода на производството по отмяна на влязъл в сила съдебен акт и 350 лева платено адвокатско възнаграждение съгласно договор за правна помощ - л. 40 от делото по адм. дело № 1251/2015 г. Не са представени доказателства за договорено и платено адвокатско възнаграждение за настоящата инстанция, поради което такова не следва да се присъжда.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2, вр. с чл. 222, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, седмо отделение