Решение № 15232 от 10.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9276/2017 г.

Решение № 15232 от 10.12.2018 г. на ВАС по адм. д. № 9276/2017 г., III о., докладчик съдията Христо Койчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по подадена касационна жалба от Я. Костов срещу Решение № 3922/12.06.2017 г., постановено по адм. д. № 11152/2016 г. по описа на Административен съд София-град. С него е отхвърлен предявеният от настоящият касационен жалбоподател обективно съединени искове срещу Столична община и Областна администрация на област с административен център София за заплащане на обезщетение за претърпени имуществени вреди в размер на 311 839 лв., настъпили в резултат на незаконосъобразни действия на общинската и областна администрации изразяващи се в издаване на две скица под № 5/26.01.2006 г. с невярно съдържание, неправилно установяване на правен статут по поземлен имот с проекто № 281 и неправилно заявено искане за нанасяне на имот проекто № 281 в действащия одобрен КП.

Предвид изложеното в касационната жалба, твърди се, че обжалваното решение е неправилно поради постановяването му в нарушение на материалния закон – касационно основание по чл. 209, т. 3 АПК. Поддържа се становище, че неправилно съдът е посочил че издаването на скица, удостоверения, АДС не са фактически а правни действия и не може да се търси за тяхното съставяне обезщетение за вреди по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, тъй като се касае за противозаконни действия на служители към столична община и областна управа. Сочи че административните органи са действали незаконосъобразно, издавайки документи с невярно съдържание по повод административната им дейност, което е довело до неправомерно забавяне на процедурата по съгласуване на транспортен вход и организация на движението на имота на жалбоподателят, в резултат на което са настъпили за него имуществени вреди, изразяващи се в размера на претендираното обезщетение. По изложените в касационната жалба съображения се иска отмяната на обжалваното съдебно решение и уважаване изцяло на исковата претенция, както и присъждане на сторените разноски пред двете съдебни инстанции.

В касационната жалба се прави особено искане на основание чл. 267 и чл. 268 от ДФЕС и чл. 629 от ГПК за преюдициално запитване със следните два въпроса: 1. Как да се тълкува понятието "административна дейност", следва ли да бъдат изключени някакви специфика на дадената дейност на държавните и общински органи или длъжностни лица, на предявени искове по реда на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ; Трябва ли да се тълкува в най-широк смисъл, а не като изключващо сходството иск, който не съответства напълно на чл. 1 от ЗОДОВ; в съответствие е ли е значителното по-ограничено прилагане на понятието "административна дейност" от националните юрисдикции с правото на ЕС? и 2. Как да се тълкува понятието "фактическо действие на административният орган, следва ли отговорността на държавата да обхваща цялата дейност на държавните и общински органи и длъжностни лица, в която се включват всякакви действия, правни и фактически такива, разгледани по реда на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ.

В допълнителна молба от 19.11.2018 г., касационният жалбоподател поддържа искането за отправяне на преюдициално запитване като към т. 1 поставя и допълнителен въпрос: Издаването на скици, актуването и деактуването, нанасянето в КК на конкретен имот от административен орган, представляват ли административна дейност?

Ответникът – Столична община чрез процесуалният си представител оспорва касационната жалба, като твърди че решението на първоинстанционният съд е правилно. Моли обжалваното решение да остане в сила. Претендират се разноски за юристконсултско възнаграждение.

Ответникът Областна администрация на област София чрез процесуалният си представител оспорва касационната жалба. Сочи че не са налице предпоставките за ангажиране отговорността на областната администрация по реда на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ. Моли съда да потвърди решението на Административен съд София – град. Претендират се разноски за юристконсултско възнаграждение.

Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Сочи че правилно решаващият съд е установил липса на предпоставките на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ и не е доказал по несъмнен начин настъпилите за него вреди.

Върховният административен съд, състав на трето отделение, като взе предвид становищата на страните и извърши проверка на обжалваното решение на наведените касационни основания съгласно разпоредбата на чл. 218, ал. 1 АПК и след служебна проверка за валидността, допустимостта и съответствието на решението с материалния закон по реда на чл. 218, ал. 2 АПК, приема следното:

Касационната жалба е процесуално допустима като подадена от надлежни страни, за които обжалваното решение е неблагоприятно и в срока по чл. 211, ал. 1 АПК.

Разгледана по същество, касационната жалба е неоснователна.

Установено е от съда, че с нотариален акт № ..., том V, дело № 151/2006 г., настоящия касатор се легитимира като собственик на УПИ, находящо се в гр. София, Столична община, район "Възраждане", съставляващо парцел X-КОО, кв. 21 по плана на гр. София, м. "НПЗ-Средец" с площ от 1 500 кв. м. Установено било още, че са издадени 2 бр. скици от районната администрация на 26.01.2006 г., за имота веднъж било посочен като отреден за имот пл. № 228 и втори път като образуван от урегулирането на два имота в едно УП, единият от които е имот пл. № 228, а другият – без посочен номер. Установено било че във втората от цитираните скици е вписана забележка, че имот 2, кв. 428, м. "Баталова воденица", одобрен със Заповед № 188/03.03.1965 г., с АДС № 9814/03.11.1981 г., като за допълнително нанесените в скицата данни не е направено отбелязване кога и от кого са нанесени и на двете скици няма описани данни за собствеността на процесния имот. С АДС № 06570/26.03.2008 г., е актуван като частна държавна собственост ПИ с проекто № 281, с графична площ от 719 кв. м., кадастрален лист № 381, кв. 21, м. "НПЗ-Средец" с местонахождение гр. София, район "Възраждане".

С решение по т. 15 по протокол № 29/13.07.2010 г., на Постоянната комисия по транспорт, организация и безопасност на движението при Столична община е съгласуван проект за организация на движението и транспортен вход към пункт за ГТП в УПИ X-228, кв. 21, м. "НПЗ-Средец".

Със Заповед № РД-57-137/07.10.2015 г., на Областен управител на област София е наредено а се отпише от актовите книги за държавна собственост имот с проекто № 281, с графична площ от 719 кв. м., кадастрален лист 381, кв. 21, м. "НПЗ Средец", като неправилно актуван.

Решаващият съд е допуснал провеждане на СТЕ, от чието заключение е установил, че при съставяне на АДС № 06570/26.03.2008 г., е използвана скица № 5/26.01.2006 г., /л. 53 а скицата приложена на л. 52 от адм. дело № 7427/2013 г., представлява извадка от действащият регулационен план на м. "НПЗ-Средец"като графичното изображение съответства на действащата регулация; в. л. е дало заключение че скицата на л. 53 е същата но с нанесена забележка и показано местоположение на описаният имот 2, кв. 428, м. "Баталова воденица", като липсват данни за авторството на забележката и датата на отразяването и.

По делото първоинстанционният съд е назначил и ССЕ която е дала заключение че средната наемна цена на търговски обект, находящ се в УПИ Х-КОО, кв. 21 по РП на м. "НПЗ Средец", целият с площ от 1 513 кв. м., състоящ се от пункт за извършване на годишни технически прегледи на автомобили и автокъща и платен паркинг е 4. 68 лв. /кв. м. или 2. 39 евро/кв. м. и пазарният наем за период от 44 месеца би бил 311 839 лв.

При така установеното от фактическа страна, съдът приел обективно съединените искове за допустими, доколкото се основават на твърдения за незаконосъобразни действия на служители от общинска администрация Столична община и администрация на Областна управа София, в резултат на които се твърди, че на настоящият касационен жалбоподател са му причинени имуществени вреди в общ размер на 311 839 лв., но разгледан по същество го намерил за неоснователен, тъй като не са налице два от кумулативно необходимите елементи от състава на отговорността по чл. 1, ал. 1 от Закона за отговорността на държавата и общините за вреди (ЗОДОВ). Съдът направил извод, че не е налице незаконосъобразно действие от страна на администрацията както на Столична община, така и на областна управа София, тъй като предприетите от тях фактически действия, свързани с подадено заявление за издаване на скица на имот, както и впоследствие предприетите фактически действия по съставяне на АДС 06570/26.03.2008 г., и неправилно заявяване на искане за нанасяне на имот проекто № 281 в действащият одобрен КП, който частично попада върху имота на касаторът,. не обосновават извод, че е налице тяхно незаконосъобразно фактическо поведение. Решаващият съд е посочил че за да се ангажира отговорността по отношение на двамата ответника на основание чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, следва да се установят елементи от фактическия състав на цитираната разпоредба – незаконни действия, извършени от длъжностни лица на ответниците, които са свързани с изпълнение на административна дейност, претърпяна от ищецът вреда и причинна връзка между двете. Съдът е посочил че не са налице всички елементи от състава за обезвреда, като е приел че не е доказано наличието на незаконосъобразни действия от страна на длъжностни лица при ответниците, които да са осъществени в изпълнение на административна дейност и да са в причинна връзка с настъпилите вреди. Съдът е посочил че действието от незаконосъобразността на което се претендират вреди следва да е от фактически характер, а издаването на скици като действие от страна на длъжностните лица представляват правни действия. Решаващият съд е посочил, че издаването на скиците не е довело до ограничаване правото на собственост на ищецът, на последният е извършено исканото съгласуване, а издаването на скицата послужила за издаване на процесния АДС също не обуславя настъпването на вреди тъй като вредоносният резултат е опосреден от извършване на последващи действия и издаването на други административни актове т. е. съдът е приел че липсва пряка причинно-следствена връзка между извършеното действие по издаването на скица от служители към Столична община и настъпването на вредите. По отношение на вторият ответник решаващият съд също е счел че не е налице първият елемент – незаконосъобразно фактическо действие. Издаването на АДС № 06570/26.03.2008 г, който е с вътрешнослужебен характер и няма конститутивно действие, са извършени правни а не фактически действия и те не могат да бъдат квалифицирани като незаконосъобразни по смисъла на чл. 250 от АПК.

Предвид на горното, при липсата на кумулативно предвидените предпоставки по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, искът за обезщетяване на твърдените имуществени вреди в размер на 311 839 лв. бил отхвърлен като неоснователен.

1. По отношение на заявеното пред настоящата инстанция искане за отправяне на преюдициално запитване до Съда на Европейския съюз за тълкуване разпоредби на общностното право, съдът счита че следва да се остави без уважение, предвид следното:

Разпоредбата на чл. 628 ГПК поставя като условие за отправяне на преюдициално запитване преценката дали разпоредба на правото на ЕС би имало значение за решаване на делото. Необходимо условие е наличие на преюдициалност и връзка с разглеждане на спора по съществото му. В този смисъл преюдициалното тълкувателно запитване не може да е хипотетично, а трябва да има пряко отношение към предмета на делото. Настоящият състав намира, че формулираното в жалбата искане, изложено по-горе не съответства на основанието, залегнало в чл. 628 ГПК, който допуска запитване до Съда на Европейския съюз само досежно разпоредби от общностното, а не от вътрешното право на държавата - членка. Съгласно разпоредбата на чл. 234, § 1 от Договора за създаване на Европейската общност /ДЕО/, СЕО /СЕС/ е компетентен да се произнася преюдициално относно тълкуването на този договор, валидността и тълкуването на актовете на институциите на Общността и на Европейската централна банка, както и относно тълкуването на уставите и статутите на органите, създадени въз основа на акт на Съвета, когато те предвиждат това. Отправянето на преюдициално запитване от националната юрисдикция, може да има за предмет само произнасянето по посочения кръг въпроси. Във всички случаи преюдициалното запитване следва да се отнася до общностни нормативни актове и то относно тълкуването и/или валидността на посочените по-горе актове. В конкретния случай въпросите по своето съдържание представляват искане за запитване относно тълкуване на правни понятия като " административна дейност" и " фактическо действие на административният орган" в хипотези развити от касационния жалбоподател. Преюдициалното запитване обаче трябва да има за предмет тълкуване на конкретна общностноправна норма в контекста на определена националноправна уредба, за да се установи въз основа на това тълкуване противоречието на националното право с норми на европейското право. Последицата от същото ще е неприлагане на противоречащата националноправна уредба по конкретното дело. Касационният съдебен състав намира, че при така формулираните въпроси и с оглед предмета на правния спор няма основание за отправяне на преюдициално запитване по реда на чл. 267 ДФЕС и чл. 628 ГПК, вр. с чл. 144 АПК. Касаторът цели Съдът на ЕС да се произнесе като национална касационна инстанция по конкретния правен спор. В съответствие с разпоредбите на ДЕО преценката дали поставените въпроси са от значение за делото и са свързани с общностното право е в правомощието на националния съд. Доколкото компетентността на Съда на Европейския съюз е ограничена единствено до разглеждане разпоредбите на общностното право, искането за преюдициално запитване е неоснователно. Жалбоподателят не иска тълкуване на разпоредба на европейското право, а отговори за правилния начин на тълкуване на правни понятия свързани с административната дейност на административните органи и с фактически действия извършвани от тези органи.

1. Решението е валидно, допустимо и правилно, но като краен резултат.

Съобразно направените от ищецът уточнения на предявения до Административен съд София - град иск в изпълнение на указанията на съда, е прието че се претендират обезщетения солидарно от Столична община и Областна администрация на област София за извършени незаконосъобразни действия от първият ответни за издаване на скици с невярно съдържание, а от втория за издаване на АДС № 06570/26.03.2008 г.

Обоснован и в съответствие със закона е крайният правен извод на съда за липса на материалноправните предпоставки за реализиране на отговорността на държавата. Неправилно първоинстанционният съд е приел че издаването на процесните два броя скици от първият ответник и издаването на АДС № 06570/26.03.2008 г., от вторият ответник, като правни действия, не подлежат на обезвреда по смисъла на чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ, а на обезщетяване подлежат само незаконосъобразни действията които да са с фактически характер. По силата на чл. 203 от АПК исковете за обезщетения за вреди, причинени на граждани или юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на административни органи и длъжностни лица, се разглеждат по реда на глава Единадесета от АПК. В разпоредбата на чл. 204 от АПК е посочено кога може да се предяви иск по този ред – след отмяна на издаден административен акт, а ако се твърдят вреди от незаконосъобразни действия и бездействия след установяването им от съда пред който иска е предявен. Настоящата съдебна инстанция счита че е без значение дали се касае за незаконосъобразни фактически или правни действия. След като може да се предяви иск по реда на чл. 203 и сл. от АПК за отменен издаден акт или от обявено за незаконосъобразно фактическо действие, то по аргумент на по-малкото се следва че обезвреда може да се търси и от незаконосъобразно правно действие. Законодателят в нормата на чл. 204, ал. 4 от АПК не посочва като ограничение какво следва да е незаконосъобразното действие – фактическо или правно, нито препраща към нормата на чл. 256 от АПК респек. чл. 257 от АПК.

Правилни са изводите на решаващият съд че в процесният случай не се установява извършване на незаконосъобразни действия, нито от първият, нито от вторият ответник.

Издаването на скица е административна услуга по смисъла на § 1, т. 2, буква "б" от Закона за администрацията, като съгласно § 8 АПК се прилагат правилата за издаване и обжалване на индивидуални административни актове, както и обжалване на отказите за извършването им, освен ако в специален закон е предвидено друго. Издаването на скица не е незаконосъобразно действие на служителите от общинската администрация по смисъла на чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Същата като приравнена на индивидуален административен акт, при наличие на неверни данни в нея е следвало да се обжалва по административен ред, което жалбоподателят не е извършил. Нейното необжалване е довело до стабилитет на извършената административна услуга т. е. налице е стабилен административен акт. Довода на касаторът че издадените скици са с невярно съдържание, което представлява незаконосъобразното действие е неподкрепено с доказателства. Няма как съдът в производство по реда на чл. 203 и сл. от АПК да извърши проверка относно съдържанието на издадените 2 бр. скици, като това е следвало да се извърши от касаторът в друго производство.

Предявеният иск е с правно основание чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ, съгласно който държавата и общините отговарят за вредите, причинени на граждани и юридически лица от незаконосъобразни актове, действия или бездействия на техни органи и длъжностни лица при или по повод изпълнение на административна дейност. При установяване на първата предпоставка за реализиране отговорността на държавата и общините, съгласно чл. 4 ЗОДОВ дължимото обезщетение е за всички имуществени и неимуществени вреди, които са пряка и непосредствена последица от увреждането. Претендираните вреди следва да се докажат, като в тежест на ищеца е да установи наличието на кумулативно изискуемите предпоставки за отговорността по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ - незаконосъобразен акт, отменен по съответен ред, действие или бездействие на административен орган по повод изпълнение на административна дейност, настъпила вреда, причинна връзка между тях. При липсата на който и да било елемент от фактическия състав не може да се реализира отговорността по чл. 1, ал. 1 ЗОДОВ. Ето защо, при липсата на установено незаконосъобразно действие като първи елемент от състава за реализиране отговорността и присъждане на претендираното обезщетение, правилно предявеният иск срещу Столична община е отхвърлен от първоинстанционния съд като неоснователен. В този смисъл неоснователни са наведените с касационната жалба доводи за неправилност на проверяваното решение.

Правилни са и доводите на съдът по отношение неоснователността и на претенцията срещу Областна администрация на област София. Тук според касаторът незаконосъобразните действия се изразяват в издаване на АДС № 06570/26.03.2008 г., с който част от имота, собственост на касаторът е би актуван като държавен. Издаването на акт за държавна собственост е уредено в ЗДС, като в чл. 68 е посочено, че за имоти държавна собственост се съставят актове за държавна собственост. Съставянето на актовете за държавна собственост е вътрешнослужебна дейност и в това производство не участват страни. Касаторът е имал правната възможност след като е установил че за част от собственият му имот е издаден акт за държавна собственост или да представи доказателства че е собственик на имота пред областният управител на област София и да поиска да бъде деактуван по реда на чл. 78 от ЗДС и чл. 108 от ППЗДС и при отказ той да бъде атакуван пред съда или да заведе иск с правно основание чл. 124 от ГПК или чл. 108 от ЗС пред съответния граждански съд. Такива действия не са били предприети от страна на настоящият касатор, поради и което не е налице незаконосъобразно извършено действие от страна на областната администрация.

Правилно решаващият съд е посочил, че доказателствената тежест за установяване наличието на предпоставките по чл. 1, ал. 1 от ЗОДОВ се носи от ищецът по иска и при липсата на която и да е от предпоставките искът се явява неоснователен.

Неизвършването от страна на ответниците на незаконосъобразни действия сочи на липсата на първата предпоставка, което е и довод за отхвърляне на исковите претенции.

Предвид изложеното и при липсата на допуснати от първоинстанционния съд нарушения, представляващи касационни основания, обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно следва да остане в сила.

Предвид изхода на спора настоящият съдебен състав дължи произнасяне по искането на ответниците за присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение. Настоящият съдебен състав на ВАС намира това искане за неоснователно. Член 10, ал. 2 и 3 ЗОДОВ съдържа изрични разпоредби за разноските в производствата по този закон. Специалната законова регламентация на отговорността за разноски по ЗОДОВ изключва приложението на чл. 143, ал. 3 АПК и чл. 78, ал. 3 ГПК за настоящия случай. Законодателят е регламентирал изрично и в отклонение от общия принцип на отговорността за разноските съразмерно на уважената част от иска - чл. 78, ал. 1, 2, 3, 4 и 8 ГПК, съответно чл. 143, ал. 1, 2, 3 и 4 АПК, задължението за разноски в специалния ЗОДОВ. Предвид това в хипотеза като спорната ответниците нямат право на разноски за юрисконсултско възнаграждение.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, предл. първо АПК, Върховният административен съд, състав на трето отделение