Решение № 3525 от 9.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7927/2019 г.

Решение № 3525 от 9.03.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7927/2019 г., IV о., докладчик председателят Татяна Хинова Производството е по чл. 208 – чл. 228 от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по касационна жалба, подадена от "Пчелен свят – ЗХД" ООД срещу решение № 66 от 30.04.2019 г., постановено от Административен съд Търговище по адм. д. № 66/2019 г. С касационната жалба са релевирани доводи за неправилност на обжалваното решение като постановено в нарушение на материалния закон и необосновано – касационни отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Касационният жалбоподател заявява искане за отмяна на обжалваното решение и постановяване на решение по същество на спора, с което да бъде отменен оспорения административен акт. Заявява искане за присъждане на сторени за производството разноски. Ответникът заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие", с представен по делото отговор излага доводи за неоснователност на касационната жалба, поради което заявява искане за потвърждаване на оспореното съдебно решение. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на касационната жалба, поради което предлага обжалваното решение като неправилно да бъде отменено. Касационната жалба е подадена в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 от АПК и от страна, за която решението е неблагоприятно, поради което разглеждането на жалбата е процесуално допустимо. Разгледана по същество касационната жалба е основателна. Производството пред административния съд е образувано във връзка с оспорване на Уведомително писмо (УП) за извършена оторизация и изплатено финансово подпомагане по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014 - 2020 г. за кампания 2016 г. с изх. № 02-250-6500/3428 от 12.11.2018, издадено от заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие", с което е отказано финансиране за направление "Биологично пчеларство". Съдът е потвърдил оспорения административен акт. За да стигне до правен извод за законосъобразност на уведомителното писмо, съдът приема, че оспорения акт е издаден от компетентен административен орган в кръга на неговите правомощия, в предвидената от закона писмена форма. Според решаващия съд мотивите на административния акт се извеждат от отразеното в колоните на уведомителното писмо, съпоставени с посоченото обяснение, както и приложените по преписката писмени доказателства. Не са допуснати съществени нарушения на относимите специални административно-производствени правила. Съдът приема, че оспореното уведомително писмо е съобразено с приложимото материално право. Съгласно чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони 2014 - 2020 г. /Наредба № 4/2015 г. /, плащанията по ал. 1 – за преминаване към биологично земеделие (период на преход), се предоставят на подпомаганите лица за срок, който не надвишава минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент (ЕО) № 889/2008 г. за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 г. на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти, по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола. Съгласно чл. 38, ал. 3 от Регламент (ЕО) № 889/2008 г., пчелните продукти могат да бъдат продавани с означения за биологичен начин на производство само когато разпоредбите, посочени в настоящия регламент, са спазвани в течения най-малко на 1 година. След анализ на тези норми, съдът приема, че не е налице противоречие между националното и европейското законодателство относно периода на биологично земеделие, вкл. пчеларство в преход. В Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 срокът е посочен като минимален, но след като във вътрешното право срокът е регламентиран като фиксиран и при липса на колизия с европейското право, съответният административен орган е длъжен да го съобрази при вземане на решението си. По тези мотиви, съдът приема, че оспореното УП изх. № 02-250-6500/3332 от 12.11.2018 г. на заместник изпълнителния директор на ДФ "Земеделие" е издадено при правилно приложение на закона и при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Подадената жалба е неоснователна и следва да бъде отхвърлена. Обжалваното решение е неправилно. Изводът на решаващият съд за мотивиране на оспореното решение, съгласно изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, е необоснован. Нормата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК предвижда, че административният акт следва да съдържа фактическите и правни основания за издаването му, от което следва, че императивно изискване на закона е административният акт да е мотивиран. Мотивите на административния акт представляват единство от фактическите и правни основания за издаването му и тяхното наличие позволява на адресата на акта да разбере волята на административния орган и да защити адекватно правата и интересите си. Мотивите имат съществено значение и за съда при осъществявания контрол за законосъобразност и липсата им възпрепятства този контрол и представлява самостоятелно основание за отмяна на издадения административен акт. Фактическите и правни основания за издаване на акта, относно отказа за финансово подпомагане, съставляващи мотиви на административния орган се съдържат в табличен вид в оспореното уведомително писмо, включително и разясненията по колони на самите таблици. Видно от съдържанието на уведомителното писмо, административният орган е мотивирал крайния си извод да откаже финансово подпомагане изцяло, с данните в колона 4 – установени пчелни семейства след проверка за базови изисквания и колона 7 – неспазване на базови изисквания от таблицата на страница 2 от уведомителното писмо. Тези данни касаят установени неспазени базови изисквания. Поясненията към тези колони, цитирани по-горе, по съществото си и според утвърдената съдебна практика, представляват мотивите за постановяване на отказа. В конкретния случай административният орган е посочил, че е констатирано неспазване на базови изисквания, съгласно раздел V "Намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията от мярка 11 от ПРСР 2014-2020, б. b "Направление "Биологично пчеларство"" от Методика за намаляване и отказване на плащания по м. 11 "БЗ" от ПСРС 2014-2020, утвърдена със Заповед № РД 09-144/23.02.2017 г., издадена от министъра на земеделието и храните, на основание чл. 13 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. Съгласно посочения чл. 13 от Наредба № 4/2015 г., когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, пчелни семейства или животни не са спазени базовите изисквания съгласно приложение № 2, минималните изисквания за торене и използване на продукти за растителна защита съгласно приложение № 3 и изискванията по управление, плащанията за биологичните дейности се отказват или намаляват съгласно методика, утвърдена от министъра на земеделието, храните и горите. На това основание министърът на земеделието, храните и горите е издал Заповед № РД 09-144/23.02.2017 г., с която е утвърдил Методика за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" по ПРСР 2014-2020 (Методиката), която по силата на заповедта за утвърждаването й се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Раздел V от тази методика касае намаления при неспазване на базови и изисквания по управление за направленията по мярка 11, като за направление "Биологично пчеларство" (б. b) в т. А) "Базови изисквания" е посочено, че когато информацията от съответното контролиращо лице за пчелин се различава от заявената от земеделския стопанин за този пчелин (кандидатът декларира, че даден пчелин е в преход, а контролиращото лице предостави информация, че е биологичен или в обратния случай), ДФЗ намалява размера на финансовата помощ със сумата, изчислена за наличния брой пчелни семейства в пчелина. Отчита се, че за този брой пчелни семейства, за които не е спазен ангажимент, свързан с предоставянето на помощта, различен от тези, които засягат декларирания брой пчелни семейства. Базовите изисквания са определени нормативно в Приложение № 2 към чл. 13 и чл. 19, ал. 2 от Наредба № 4/2015 г. и неспазването им се установява чрез административни проверки или проверки на място. По отношение на биологичното пчеларство тези изисквания са следните: Постоянни и временни пчелини не се устройват на разстояние, по-малко от 10 км, в райони с регистрирани племенни пчелини за производство на елитни пчелни майки и резерватни пчелини; разстояние, по-малко от 5 км, в райони с регистрирани репродуктивни пчелини за производство на племенни пчелни майки (чл. 15, т. 2 и 3). Временни пчелини се настаняват на места, отстоящи на повече от 300 м от съседни пчелини и на повече от 100 м от републиканската пътна мрежа. Посочените данни от таблицата на стр. 2 от уведомителното писмо са относими към неспазване на базови изисквания (съобразно наименованията на колони 4 и 7), но нито в поясненията към съответните колони, нито в приложени към преписката доказателства не се посочват кои точно от цитираните базови изисквания не са спазени от земеделския производител. Позоваването от страна на органа, издател на оспореното уведомително писмо, на утвърдената от министъра на земеделието, храните и горите методика само по себе си не може да се приеме за надлежно мотивиране на административния акт, както от фактическа, така и от правна страна. В уведомителното писмо не се съдържат никакви фактически обстоятелства, които да сочат на неспазени базови изисквания, а от там и на основания за прилагане на цитираната Методика. Така също липсва и каквото и да е позоваване или препращане към друг документ, съставен в хода на административното производство, който да съдържа такива фактически установявания. Според настоящият състав е налице пълна липса на мотиви на оспорения административен акт, която липса съставлява съществен порок на формата на акта, обуславящ неговата незаконосъобразност. Изводът на решаващият съд за мотивираност на оспореното уведомително писмо е необоснован. Относими конкретни мотиви за постановения отказ за финансово подпомагане за пръв път са изложени едва след оспорване на уведомителното писмо пред министъра на земеделието, храните и горите - в придружителното писмо, с което заместник изпълнителният директор на ДФЗ е изпратил на горестоящия орган жалбата. Едва в този документ, с който жалбоподателят не е запознат, се посочва, че в случая се касае за заявено подпомагане на пчелни семейства в състояние "в преход" за втората година от поетия петгодишен ангажимент, а съгласно чл. 26 от Наредба № 1/7.02.2013 г. за прилагане на правилата на биологично производство на растения, животни и аквакултури, растителни, животински продукти, продукти от аквакултури и храни, тяхното етикетиране и контрола върху производството и етикетирането (отм.); ; , но приложима за периода на кампания 2016 г. (Наредба № 1/2013 г.), преходният период за отглеждане на пчелни семейства по биологичен начин и продукти, произведени от тях, е дванадесет месеца при спазване на разпоредбите на Регламент (ЕО) № 834/2007 и Регламент (ЕО) № 889/2008. Във връзка с това несъответствие административният орган се е позовал на чл. 11, ал. 4 от Наредба № 4/2015 г., според която плащания по ал. 1 (за преминаване към биологично земеделие – периода на преход) се предоставят на подпомаганите лица за срок, който не надвишава минималните периоди на преход към биологично производство съгласно чл. 36, ал. 1, чл. 37, ал. 1 и чл. 38 от Регламент на Комисията (ЕО) № 889/2008 за определяне на подробни правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрола. В придружителното писмо административният орган е аргументирал отказа си да предостави финансова помощ и с текста на Раздел ІV "Изчисления и налагане на намаления" – абзац 2 от Методиката за намаляване и отказване на плащания по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014-2020, въпреки, че в самото уведомително писмо, предмет на оспорване, позоваването е на Раздел V от същата Методика. В този ред на следва да се отбележи, че Методиката, на която се е позовал административния орган, има характер на подзаконов нормативен акт, съгласно легалната дефиниция на чл. 75, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 14, ал. 1 от ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се придаде само по изключение, а в случай, че актът е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден – чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В нарушение на тези императивни законови норми е придадено обратно действие на Методиката, като е прието, че е приложима и по отношение на подадени заявления за предходната година. Няма данни нормативния акт да е обнародван в Държавен вестник, каквото е императивното изискване на чл. 37, ал. 1 от ЗНА. Изложените в придружително писмо изх. № 02-250-6500/3428 от 24.01.2019 г. мотиви, не биха могли да изпълнят ролята на мотиви на оспорения административен акт, съобразно възприетото с Тълкувателно решение № 16 от 31.03.1975 г., ОСГК становище, че мотивите за издаване на административния акт могат да бъдат изложени и допълнително, след издаването му, в съпроводителното писмо, с което жалбата на страната и административното производство се изпращат на горестоящия административен орган за разглеждане. Това е така, тъй като е налице пълно несъответствие между фактически и правни основания, посочени в оспореното уведомително писмо и в изявлението на административния орган при изпращане на преписката за разглеждане от горестоящия административен орган. В уведомителното писмо е посочено като фактическо основание за постановения отказ "неспазване на базови изисквания", а посоченото от административния орган основание е относимо към изискванията за управление на земеделското стопанство – надвишаване на минималните периоди на преход за заявените за подпомагане пчелни семейства. Това обуславя и материална незаконосъобразност на административния акт. С оглед на изложените мотиви, настоящият състав счете, че обжалваното решение е неправилно. Правните изводи на решаващият съд за законосъобразност на оспореното уведомително писмо са необосновани и постановени в нарушение на приложимия материален закон. Решението следва да бъде отменено и вместо него постановено решение по същество на спора, с което да бъде отменен оспорения административен акт. Преписката следва да се върне за ново разглеждане от административния орган с указания за точно посочване на относимите правни основания при произнасяне по подаденото заявление за подпомагане. За пълнота следва да се отбележи, че с диспозитива на обжалваното решение съдът е постановил отмяна на мълчалив отказ на министъра на земеделието, храните и горите / неправилно изписан министър на земеделието и храните/ да се произнесе по жалба срещу оспореното уведомително писмо. Съгласно чл. 98, ал. 2, предложение второ от АПК, при потвърждаване на оспорения на административен ред акт, каквото е налице в случай на мълчалив отказ, на оспорване на съда подлежи първоначалния акт, а не отказът на горестоящия орган. При този изход на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК на оспорващата страна се дължат направените за производството разноски, които съобразно представения списък по чл. 80 от ГПК са в размер на 1720 лв. Воден от горното и на основание чл. 222, ал. 1, във връзка с чл. 221, ал. 2, предложение второ от АПК, Върховният административен съд – четвърто отделение