Решение № 4699 от 14.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1376/2021 г.

Решение № 4699 от 14.04.2021 г. на ВАС по адм. д. № 1376/2021 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 59б, ал. 3 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). Образувано е по касационна жалба на директора на РЗОК (Районна здравноосигурителна каса) - Пловдив, действащ чрез пълномощника юрисконсулт А. Т., против решение № 2179/30.11.2020 г., постановено по административно дело № 1449/2020 г. по описа на Административен съд - Пловдив, с което е: 1) отменена по жалба на "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД заповед за мотивиран отказ № РД-09-150 от 3.06.2020 г. на директора на РЗОК – Пловдив за сключване на договор за осъществяване на дейност по клинични пътеки (КП) по заявление вх. № 3 Д-02-39 от 30.01.2020 г. в частта: КП № 19. 1 "Постоянна електрокардиостимулация – с имплантация на антибрадикарден пейсмейкър – еднокамерен или двукамерен" – Блок 1, и КП № 216 "Спешни състояния в гръдната хирургия" – Блок 1; 2) върната преписката на директора на РЗОК – Пловдив за ново произнасяне по заявление вх. № 3 Д-02-39 от 30.01.2020 г. в частта относно КП № 19. 1 "Постоянна електрокардиостимулация – с имплантация на антибрадикарден пейсмейкър – еднокамерен или двукамерен" – Блок 1, и КП № 216 "Спешни състояния в гръдната хирургия" - Блок 1, съобразно задължителните указания по тълкуването и прилагането на закона, дадени в мотивите на съдебното решение, в 14-дневен срок от влизането му в законна сила; 3) осъдена РЗОК - Пловдив да заплати на "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД, с [ЕИК], със седалище и адрес на управление гр. Пловдив, [улица], сумата от 750 лева, представляваща сторените по делото разноски. Касаторът поддържа, че решението е неправилно поради нарушение на материалния закон и съществено нарушение на съдопроизводствените правила - касационни основания за отмяната му по чл. 209, т. 3, предл. 1 и 2 от АПК. Моли атакуваният съдебен акт да бъде отменен и спорът да бъде решен по същество, или, след отмяната на съдебния акт, делото да се върне за ново разглеждане от друг състав на първоинстанционния съд. Претендира и присъждане на съдебните разноски за двете инстанции, вкл. и на юрисконсултско възнаграждение в максимален размер. С допълнително писмено становище моли при постановяване на решението да се вземат предвид нововъзникналите обстоятелства, а именно, че с анекс № 34/19.02.2021 г. е разрешено изпълнението на КП № 19. 1 и КП № 216, като твърди в тази връзка, че е отпаднал интересът на лечебното заведение да оспорва заповед за мотивиран отказ № РД-09-150/3.06.2020 г. на директора на РЗОК – Пловдив. Счита, че присъденото от първоинстанционния съд адвокатско възнаграждение е прекомерно, като се има предвид липсата на правна сложност на делото, и моли същото да бъде намалено на основание чл. 78, ал. 5 от ГПК (Гражданския процесуален кодекс). Прави и възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, заплатено в хода на настоящото производство. Ответникът по касация – "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив, в писмен отговор, подаден от процесуалния му представител адвокат Д. М., моли касационната жалба да бъде отхвърлена като неоснователна, а решението на първоинстанционния съд да се потвърди като правилно, като възвежда и претенция за присъждане на направените разноски по касационното производство за адвокатско възнаграждение. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на касационната жалба и предлага оспореният с нея съдебен акт да бъде отменен като неправилен. Върховният административен съд, състав на шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за основателна. На 30.01.2020 г. изпълнителният директор на "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив е подал чрез директора на РЗОК – Пловдив заявление до НС (Надзорния съвет) на НЗОК (Националната здравноосигурителна каса) за сключване на договор с НЗОК за оказване на болнична помощ по клинични пътеки, за извършване на амбулаторни процедури и за извършване на клинични процедури. На 7.02.2020 г. лечебното заведение е входирало в РЗОК - Пловдив и уведомително писмо, в което е посочило, че по две от клиничните пътеки, за оказването на болнична медицинска помощ по които кандидатства да сключи договор – КП № 19. 1 и КП № 216, досега не е извършвало медицинска дейност по договор с НЗОК, но отговаря на изискванията да осъществява такава (в тази насока е изложило подробна медицинска обосновка), а с декларация от 24.02.2020 г. "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД е декларирало, че лечебното заведение няма да надхвърли утвърдените му стойности по чл. 4, ал. 1, т. 1, б. "б" от ЗБНЗОК (Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса) за 2020 г. при новите дейности, определени от § 7, ал. 2, т. 2 от Допълнителните разпоредби (ДР) към НРД (Националния рамков договор) за МД (медицинските дейности) за 2020-2022 г. На 19.02.2020 г. след извършена проверка директорът на РЗОК – Пловдив е подал мотивирано становище до НС на НЗОК, с което е предложил да се разреши сключването на договор с "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД за изпълнението на дейностите по КП № 19. 1 и КП № 216. С решение по т. 28 от т. 3 от дневния ред на проведеното на 13.05.2020 г. заседание НС на НЗОК не е разрешил сключването на договор с НЗОК на "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив, за болнична медицинска помощ за изпълнение на клинични пътеки № 19. 1 и 216. Позовавайки се на това решение на НС на НЗОК и при обстоен правен анализ на установената фактическа обстановка директорът на РЗОК – Пловдив е издал оспорената пред първоинстанционния съд заповед за мотивиран отказ № РД-09-150 от 3.06.2020 г., с която на основание чл. 20, ал. 1, т. 2 от НРД за МД за 2020 – 2022 г. и чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО е отказал сключването на договор за осъществяване на дейност по клинични пътеки по заявление вх. № 3 Д-02-39 от 30.01.2020 г. на "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив, по КП № 19. 1 "Постоянна електрокардиостимулация – с имплантация на антибрадикарден пейсмейкър – еднокамерен или двукамерен" – Блок 1, и КП № 216 "Спешни състояния в гръдната хирургия" – Блок 1. За да уважи сезиралата го жалба срещу процесната заповед от 03.06.2020 г., Пловдивският административен съд е приел, че тя е издадена при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, водещи до нейната незаконосъобразност. Съдът е посочил, че не е спазено изискването по чл. 59, ал. 2, т. 5 вр. т. 4 от АПК, тъй като разпоредителната част на акта не се извежда от правните и фактически основания, посочени при издаването му. Решаващият съдебен състав е обсъдил и законосъобразността на решението на НС на НЗОК от 03.05.2020 г. в частта му, с която не се разрешава сключването на договор с "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив, като е приел, че и то не е мотивирано. По тези съображения съдът е извел извод, че оспорената пред него заповед е издадена при липса на фактически установявания за липсата на материалните предпоставки на § 7, ал. 2 и ал. 3 от ПЗР на НРД за МД за 2020 – 2022 г., както и издадена в противоречие с целта на закона да се осигури адекватно и достатъчно здравно обслужване на населението в територията, в която МБАЛ осъществява дейността по КП. Подложеното на касация съдебно решение е валидно и допустимо, но неправилно. Съгласно идентичните по съдържание разпоредби на § 11, ал. 2 от ПЗР на ЗБНЗОК за 2020 г. и на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г., лечебните заведения, сключили договор през 2019 г. при условията и по реда на НРД за медицинските дейности за 2018 г. и анексите към него, не може през 2020 г. да сключват с НЗОК договори или допълнителни споразумения за дейности по нови КП, АПр и КПр спрямо договореното от съответното лечебно заведение през 2019 г., освен когато с дейностите по новите КП, АПр и КПр не се надхвърлят утвърдените стойности по чл. 4, ал. 1, т. 1, б. "б" от ЗБНЗОК за 2020 г. за съответния изпълнител на БМП - по решение на Надзорния съвет на НЗОК. В тези разпоредби са посочени относимите към процесния период условия за сключване на договори за нови клинични пътеки, което става с решение на НС на НЗОК, действащ при оперативна самостоятелност, вкл. и без да е обвързан с предварителните становища на директорите на РЗОК. От своя страна последните постановяват акта си по чл. 59б, ал. 2 от ЗЗО в условията на обвързана компетентност, като в него същите са длъжни да възпроизведат решението на НС на НЗОК, дори да са на противното становище, както е действал и издателят на заповедта от 3.06.2020 г. в настоящия случай. Ако и директорът на РЗОК – Пловдив да е дал веднъж (на 19.02.2020 г.) положително становище по заявлението на "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив за извършване на медицински дейности, заплащани от НЗОК, по КП № 19. 1 и КП № 216, той е обвързан от приетото с решението на НС на НЗОК по въпроса и не би могъл да постанови нещо различно, без да извърши нарушение на относимите материалноправни норми. В конкретния случай НС на НЗОК, действащ в условията на оперативна самостоятелност, не е разрешил сключването на договор с "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив за осъществяване на дейност по обсъжданите две клинични пътеки, което е абсолютна отрицателна предпоставка директорът на РЗОК – Пловдив, който действа в условията на обвързана компетентност, да сключи такъв договор с лечебното заведение за тези пътеки. Иначе казано, наличието на подобно решение на НС на НЗОК се явява един от елементите на фактическия състав в производството по издаването на обжалваната пред Пловдивския административен съд заповед за отказ. Решенията на НС на НЗОК от рода на коментираното (а и конкретно самото то) съдържат отделни властнически волеизявления по отношение на всяко лечебно заведение, инкорпорирани в един акт, т. е. обективират сбор от индивидуални административни актове, и в това им битие подлежат на пряк съдебен контрол за законосъобразност от конкретния адресат, чиято правна сфера е неблагоприятно засегната. С измененията в чл. 15, ал. 1 от ЗЗО и приемане на нормативната уредба на административния договор на законово ниво е въведена възможността финансовата рамка, в чиито граници се осъществява изпълнението на медицинските дейности, да бъде предмет на издаваните от НС на НЗОК административни актове, а не само на сключените с изпълнителите административни договори. Следователно след проведените законови изменения, изпълнението на тази финансова рамка става задължително не на основание сключения договор, а по силата на издадения индивидуален административен акт, поради което това решение има пряко (директно) действие в правната сфера на неговите адресати, а такива, освен РЗОК и управителят на НЗОК, са и съответните изпълнители на медицинска помощ. В тази връзка настоящият съдебен състав приема за основателно касаторовото възражение в насока, че първоинстанционният съд неправилно е приложил косвен съдебен контрол в административния процес. Възможността за осъществяване на т. нар. "косвен съдебен контрол" за законосъобразност по смисъла на чл. 17, ал. 2 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК) на влезли в сила административни актове в рамките на съдебно-административните производства по реда на АПК е изключена априори. Отнесено към процесния казус това означава, че не е възможно осъществяването на косвен съдебен контрол за законосъобразност по отношение на влязъл в сила индивидуален административен акт в рамките на съдебно-административно производство по обжалване на друг административен акт, в случаите, в които правният субект, комуто се противопоставят разпоредените правни последици, е разполагал със самостоятелно право на жалба, което право обаче не е било упражнено в преклузивните за това срокове и административният акт е влязъл в сила по отношение на него. Отделен е и въпросът, че винаги остава открита възможността да предяви и искане за обявяване на нищожност в самостоятелно производство, което съгласно разпоредбата на чл. 149, ал. 5 от АПК не е ограничено със срок. Аргументи в тази насока се черпят и от нормата на самия чл. 17, ал. 2 от ГПК, съгласно която съдът се произнася инцидентно по законосъобразността на административен акт, само когато такъв акт се противопоставя на страна по делото, която не е участник в административното производство по издаването и обжалването му, а случаят не е такъв. Решението от 3.05.2020 г. на НС на НЗОК по т. 3. 28 е издадено спрямо "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив в рамките на развило се административно производство, инициирано именно от лечебното заведение с неговото заявление, разполагащо и със самостоятелно право на жалба в качеството му на адресат на този индивидуален административен акт. Ето защо, противно на приетото в мотивите на проверяваното решение, отменената с него заповед от 03.06.2020 г., издадена от директора на РЗОК – Пловдив, е надлежно мотивирана съгласно изискванията на закона и твърдяното от съда съществено процесуално нарушение на изискванията за форма по чл. 59, ал. 2, т. 5 вр. т. 4 от АПК, е неналично, а спазването на останалите изисквания за законосъобразност е установено (в тази насока правилно) и от първоинстанционния съд, макар лаконично и пестеливо. За пълнота следва да се добави, че по отношение на клиничните пътеки, за които е подадено заявление за сключване на договор от "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив, които не са били изпълнявани от лечебното заведение през 2019 г., на основание § 7, ал. 2 и ал. З от ПЗР на НРД за МД 2020-2022 г. и § 11, ал. 2 и ал. 3 от ПЗР на ЗБНЗОК за 2020 г. се налага ограничение, съгласно което в предмета на договорите, сключвани с изпълнителите на болнична помощ през 2020 г., не могат да бъдат включвани нови дейности по КП, АПр, КПр, спрямо тези, които са били изпълнявани по предишния договор през 2019 г. Изключение от това правило е предвидено единствено при кумулативното наличие на условията, разписани в § 7, ал. 2, т. 1 и т. 2 и ал. З от ПЗР на НРД за МД за 2020-2022 г. и § 11, ал. 2 и ал. 3 от ПЗР на ЗБНЗОК за 2020 г. Изложеното обуславя решаващ извод, че действайки в условията на обвързана компетентност и поради липсата на потвърдително решение на НС на НЗОК, което е материалноправна предпоставка за сключването на договор по нови клинични пътеки, директорът на РЗОК – Пловдив законосъобразно е отказал сключването на желания от лечебното заведение договор по тези КП за 2020 г. Съгласието (разрешението) на НС на НЗОК по смисъла на § 11, ал. 2 от ПЗР на ЗБНЗОК за 2020 г. и на § 7, ал. 2, т. 2 от ПЗР на НРД за МД за 2020 - 2022 г. се явява абсолютна положителна предпоставка за сключване на такъв договор, защото в тази хипотеза НС на НЗОК действа при оперативна самостоятелност, докато директорът на РЗОК, постановявайки акт по реда на чл. 59, ал. 2 от ЗЗО, действа в условията на обвързана компетентност, като за него решението на НС на НЗОК има решаващо значение за постановявания от него индивидуален административен акт по този ред. От изложеното явства неправилността на формулираните от решаващия съдебен състав на първата инстанция изводи за незаконосъобразност на атакувания пред него административен акт. Ето защо, като е отхвърлил подадената до него жалба, Пловдивският административен съд е постановил неправилно решение, което поради наличието на порока материална незаконосъобразност, следва да бъде отменено. Само за пълнота трябва да се отбележи неоснователността на останалите касационни оплаквания. На първо място това се отнася за възражението на касатора, че съдът е допуснал съществено нарушение на съдопроизводствените правила, неконституирайки като страна НС на НЗОК. Съгласно разпоредбата на чл. 153, ал. 1 от АПК, страни в съдебното административно производство са органът, издал оспорения административен акт, оспорващият и заинтересованите лица. Това е основният принцип, установен в общия процесуален закон, който определя страните в съдебното административно производство, и който създава процесуалната правоспособност на органа, издал оспорения акт, да бъде страна в съдебното производство. В конкретния казус правилно е преценено от административния съд кои са надлежните страни в производството, като Надзорният съвет на НЗОК не е органът, издал оспореният акт, поради което не е и надлежна страна по делото. При спазване на общия принцип на чл. 153, ал. 1 от АПК именно директорът на РЗОК - Пловдив, издал акта по чл. 20, ал. 1, т. 4 от ЗЗО, е бил конституиран като страна в съдебното производство по неговото оспорване, а не НС на НЗОК, чиито правомощия, обективирани в чл. 15 от ЗЗО, не могат да обосноват в случая наличието на хипотезата на чл. 153, ал. 1 от АПК, тъй като в административния процес е недопустима подмяната на издателя на акта (участник в административното производство) с друг административен орган, в т. ч. и с йерархически по-горестоящ по отношение на издателя. На второ място това се отнася за твърдението на касатора за отпаднал правен интерес от оспорването от страна на лечебното заведение на процесната заповед за мотивиран отказ № РД-09-150/3.06.2020 г., издадена от директора на РЗОК – Пловдив. Фактът, че между НЗОК (чрез директора на РЗОК – Пловдив) и "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД е сключен анекс № 34/19.02.2021 г., с който е разрешено изпълнението на КП № 19. 1 и КП № 216, не води до различен извод, защото на първо място, това е станало по последващо заявление (от 29.01.2021 г.) на изпълнителя на медицинска помощ и не касае целия желан от болничното лечебно заведение период, а освен това, с подписването на анекса не е извършено от страна на административния орган оттегляне (по смисъла на чл. 56, ал. 1 от АПК) на издадената от него на 03.06.2020 г. заповед за отказ. Ето защо е неоснователно и позоваването от касатора в тази връзка в допълнителното му становище от 10.03.2021 г., на промяната, настъпила с приемането на договор № РД-НС-01-4-7 от 30.12.2020 г. за изменение и допълнение на Националния рамков договор за медицинските дейности между Националната здравноосигурителна каса и Българския лекарски съюз за 2020 - 2022 г., с която промяна е отпаднало изискването за получаване на разрешение от НС на НЗОК за изпълнението на нови дейности, което е било причина за издаване на процесната заповед за отказ. Доколкото изложеното в горните два абзаца не променя крайния извод на настоящия съдебен състав за неправилност на решението на Административен съд – Пловдив и законосъобразност на отменената с него заповед, и понеже в случая не се налагат нови фактически установявания, то, след отмяната на проверявания съдебен акт делото следва да се реши по същество с отхвърляне на жалбата на лечебното заведение срещу заповедта на директора на РЗОК – Пловдив, с която му е отказано сключване на договор за осъществяване на заплащана от бюджета на НЗОК медицинска дейност по КП № 19. 1 и КП № 216. При този изход на спора неоснователно се явява искането на ответника по касация за присъждане на направените разноски по делото. Предвид основателността на главните касаторови искания следва да се уважи своевременно заявената акцесорна претенция на касационния жалбоподател за присъждане на направените за производството пред двете съдебни инстанции деловодни разноски и на юрисконсултско възнаграждение. Видно от доказателствата по делото в тази насока, касаторът е заплатил сумата от 200 лева, дължима за държавна такса по касационното оспорване, които следва да се възстановят в бюджета на НЗОК от лечебното заведение. Същевременно и пред двете съдебни инстанции директорът на РЗОК – Пловдив е бил представляван от юрисконсулт, в която връзка се дължи и юрисконсултско възнаграждение за осъществената защита в съдебното производство. Съгласно Тълкувателно решение № 3 от 13.05.2010 г. по тълкувателно дело № 5/2009 г. на Общото събрание на колегиите на Върховния административен съд, в случаите, в които съдът отхвърли оспорването на административния акт, страната дължи заплащане на разноски за юрисконсултско възнаграждение, когато административният орган е представляван от юрисконсулт в съдебно-административното производство. В процесния казус са налице тези условия. Видно е от съдържанието на разпоредбите на чл. 143 от АПК, че правилата за дължимостта на разноски са обусловени от резултата при оспорването. Липсата на изрична регламентация в АПК за случаите, когато при отхвърляне на жалбата органът се представлява не от адвокат, а от юрисконсулт, обосновава субсидираното приложение на Гражданския процесуален кодекс (ГПК) на основание чл. 144 от АПК. В тези случаи правото на съдебни разноски – присъждане на юрисконсултско възнаграждение при благоприятен за органа изход на спора, възниква по силата на чл. 78, ал. 8 от ГПК, която норма гласи, че в полза на юридически лица и еднолични търговци се присъжда и адвокатско възнаграждение, ако те са били защитавани от юрисконсулт. Ето защо правото на съдебни разноски възниква в хипотезите на чл. 78, ал. 8 от ГПК във връзка с чл. 143, ал. 4 от АПК, с оглед изхода на производството и от факта, че административният орган (респ. юридическото лице) е защитаван от юрисконсулт. Отговорността за разноски е гражданско облигационно отношение, произтичащо от процесуалния закон и уредено в него, като съдът в хипотезата на отхвърлена жалба присъжда адвокатско възнаграждение не в полза на представляващия юрисконсулт, а в полза на юридическото лице, което е защитавано от него, респективно към това ЮЛ, в чиято структура се намира представляваният по този начин едноличен административен орган, издал оспореният административен акт. Съгласно чл. 37, ал. 1 от Закона за правната помощ, заплащането на правната помощ е съобразно вида и количеството на извършената дейност и се определя в наредба на Министерския съвет по предложение на НБПП (Националното бюро за правна помощ). Приложима в случая е разпоредбата на чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, в която е уредено, че по административни дела възнаграждението за една инстанция е от 100 до 200 лева. Предвид горните критерии и като се отчете липсата на фактическа и правна сложност на спора, за защитата по делото от юрисконсулт възнаграждението се определя в минимален размер от по 100 лева за производството пред всяка от съдебните инстанции, или общо в размер на 200 лева. Като се прибавят към тази сума и заплатените 200 лева за държавна такса, "МБАЛ – Света Каридад" ЕАД гр. Пловдив следва да бъде осъдена да заплати в полза на РЗОК – Пловдив за деловодни разноски и юрисконсултско възнаграждение общо сума в размер на 400 лева. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, изречение първо, предложение второ и чл. 222, ал. 1 от АПК, Върховният административен съд в състав на шесто отделение,