Решение № 9454 от 26.10.2022 г. на ВАС, VII о.

Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба от ръководителя на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014-2020 год., чрез представител по пълномощие държавен експерт с юридическо образувание и правоспособност М. Димитрова против Решение 1754/17.03.2022 год., постановено по административно дело 658/2021 год. по описа на Административен съд София-град. Заявено е твърдение, че при постановяване на оспореното съдебно решение е нарушен материалния закон и решението е необосновано. Твърди се също, че при постановяване на решението, съдебният състав е допуснал и нарушаване на съдопроизводствените правила. Според касатора съдът е възпроизвел изцяло твърденията на първоинстанционния жалбоподател, без да разгледа и вземе отношение по изложените от ответната страна съображения. Направен е извод, че съдът е излязъл извън пределите на своята компетентност като е разгледал твърденията, наведени в подадената пред него жалба по отношение Дейност 3 от Плана за изпълнение, съдържащ се в Проектното предложение. В този смисъл твърди, че неправилно и необосновано, административния съд е възприел твърдението на кандидата, че Дейност 3 е допустима по същество и излага съображения, че същото изрично противоречи на т. 14 от Насоките за кандидатстване (НК), доколкото изграждането на капацитет на лица и техните служители, различни от служителите на кандидата е недопустима дейност по смисъла на т. 14 от НК. Оспорен е изводът на първоинстанционния съд, относно допустимостта на дейността, както по отношение на нейната цел, така и по отношение на целевите групи, очаквания резултат и индикатори. По мнение на касатора при посочването на Дейност 3 във Формуляра за кандидатстване (ФК) не са спазени изискванията на Указанията за е-кандидатстване (Приложение 5 към НК, стр. 18) за попълване на поле Резултат за дейностите в Раздел 7 от ФК. Изложени са аргументи, че мотивите на съда не са насочени към решението подлежащо на съдебен контрол, а към дейността на Оценителната комисия и по-конкретно срещу оценката на проектното предложение на кандидата. В този смисъл на контрол подлежи спазването на процедурата по дейността на комисията, а не поставения от нея брой точки, използван при класиране на проектите, поради което е направен извод, че изземването на правомощията на оценъчната комисия излиза извън пределите на компетентност на съда. Изложени са подробни съображения за начина, по който е формирана оценката на кандидата, обосноваващи законосъобразност на процесния административен акт. В съответствие с така развитите доводи и аргументи е формулирано искане за отмяна на съдебното решение на Административен съд София-град и постановяване на друго, по силата на което да се отхвърли жалбата против решението на РУО на ОПДУ. Претендира се и присъждане на разноски за двете съдебни инстанции. Ответникът Сдружение Асоциация Болкан Динамикс с [ЕИК] със седалище гр. София, представлявана от председателя на Управителния съвет Б. Рачев, чрез представител по пълномощие адв. Т. Лисичкова в писмен отговор и в съдебно заседание оспорва касационната жалба, като заявява твърдение, че същата е неоснователна, доколкото не са налице заявените пороци на съдебния акт. Формулира искане за оставяне в сила на съдебното решение и претендира разноски за касационната съдебна инстанция. Представителят на Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на оспорването, доколкото в случая са налице касационните отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, като провери обжалваното решение в рамките на правомощията си по чл. 218 от АПК, съобрази доводите на страните и доказателствата по делото, намира касационната жалба за основателна по следните съображения: С оспореното решение състав на Административен съд София-град е отменил Акт на директора на дирекция Добро управление при Министерски съвет и ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление, с който е одобрен оценителен доклад за техническа и финансова оценка на проектните предложения по процедура за подбор на проектни предложения, по процедура ВG05SFОР001-3.003: Граждански контрол върху реформата в съдебната система" - трети срок за кандидатстване, в частта, в която проектното предложение рег. ВG05SFОР001-3.003-0134 на Сдружение Асоциация Болкан Динамикс с наименование: Искане, разрешаване, прилагане и контрол на специални разузнавателни средства - анализ на дела, законодателство и чужд опит, пренасяне на добри практики и иновативни решения, граждански мониторинг", е класирано под 2 в Списък с резервните проектни предложения по процедура чрез подбор на проекти ВG05SFОР001-3.003 Граждански контрол върху реформата в съдебната система", които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране, подредени по реда на тяхното класиране - трети срок за кандидатстване". За да постанови този резултат, решаващият съд е приел оспорения административен акт за незаконосъобразен. В мотивите си, първоинстанционният съд е посочил, че при оценката на Дейност 3 липсват изложени аргументи и мотиви за изключването на същата като недопустима. Според съда доколкото комисията действа в условията на обвързана компетентност, същата предпоставя безспорното установяване на съответствието, респ. несъответствието на посочената дейност с изискванията за нейната допустимост. От една страна първата инстанция се е позовала на разпоредбата на чл. 36 от ЗУСЕСИФ, според която ръководителят на Управляващия орган следва да върне доклада за провеждане на оценяването и класирането от етапа, където са допуснати нарушения, когато те са отстраними, или да не одобри Доклада, когато в процедурата са допуснати съществени нарушения. От друга страна е изложил мотиви за допустимост на Дейност 3, състояща се в разработване на наръчник Методика (инструментариум) за осъществяване на граждански контрол чрез мониторинг от страна на НПО сектора в България, на дейността на съдебната система по конкретна тема, като съответстваща напълно на първата, посочена група допустими дейности в т. 14 от НК: извършване/разработване на анализи, проучвания, изследвания, методики, модели и оценки, свързани с дейността на съдебната система, чрез които се подпомага процеса на модернизация на системата и мониторинга на съдебната реформа. Според съда комисията се е фокусирала върху друга допустима дейност от т. 14 на НК, която представлява само частен случай и не е във връзка с вида и същността на Дейност 3, като е игнорирала всички цели, очаквани резултати, допустими целеви групи и набор от допустими дейности, залегнали в насоките за кандидатстване по процедурата. Квалифицирайки я като дейност от първата група допустими дейности в т. 14 от НК е обосновал извод за нейната допустимост и е изложил мотиви, че същата следва да бъде включена в ОЛ при формиране на оценката по отделните критерии и подкритерии. Според първоинстанционния съд нейното изключване е в противоречие с материалния закон и по-специално с чл. 35, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, тъй като комисията не е взела предвид съотносимите изисквания за нейната допустимост. Изхождайки от горното е формиран краен извод, че Дейност 3 е незаконосъобразно и неправилно изключена от Проектното предложение и тя следва да бъде взета предвид като допустима при формиране на оценките по отделните критерии и подкритерии. Обоснован е извод за незаконосъобразност на актът в оспорената му част, съставляващ индивидуален административен акт по отношение на жалбоподателя и че същият следва да бъде отменен като преписката следва да се върне за продължаване на административното производство. Изрично е указано, че преписката следва да бъде върната на административния орган за извършване на нова оценка на проектното предложение и постановяване на нов акт при спазване указанията на съда. Решението на съда е валидно, допустимо, но неправилно. От фактическа страна по делото се установява, че със Заповед ДУ-10/27.02.2017 год. ръководителят на УО на ОПДУ 2014 2020 год. утвърждава Насоки за кандидатстване по процедура за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор на проектни предложения Граждански контрол върху реформата в съдебната система. Със Заповед ДУ-16/04.03.2020 год. ръководителят на УО на ОПДУ 2014 2020 год. утвърждава версия 3 на НК . В срока за подаване на проектни предложения Сдружение Асоциация Болкан Динамикс подава проектно предложение Искане, разрешаване, прилагане и контрол на специални разузнавателни средства анализ на дела, законодателство и чужд опит, пренасяне на добри практики и иновативни решения, граждански мониторинг. Със заповед Заповед ДУ-47/05.10.2020 год., изменена със Заповед ДУ-50/12.10.2020 год. и Заповед ДУ-58/03.11.2020 год. ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 год. назначава комисия за оценка на проектните предложения по процедурата. На 30.12.2020 год. ръководителят на Управляващия орган на Оперативна програма Добро управление 2014 2020 г. одобрява оценителния доклад на Оценителната комисия и списъците по чл. 35 от ЗУСЕСИФ. Под 2 в списъка по чл. 35, т. 2 от ЗУСЕСИФ на резервните проектни предложения, които успешно са преминали оценяване, но за които не достига финансиране, е класирано проектното предложение на Сдружение Асоциация Болкан Динамикс, оценено със 70 точки. Предвид така установената фактическа обстановка, настоящият касационен състав прави следните правни изводи: Касационната инстанция намира за необходимо да посочи, че в Държавен вестник, бр. 51 от 01.07.2022 год. е обнародван Закон за изменение и допълнение на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗИД на ЗУСЕСИФ), с § 1 на който наименованието на закона се изменя на Закон за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Съгласно § 70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, до приключването на програмите за програмен период 2014 2020 год., съфинансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 2020 год., съгласно § 71, ал. 2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, а съгласно § 73 законът влиза в сила от деня на обнародването му в Държавен вестник. Съгласно чл. 142, ал. 1 от АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му. С оглед горното, приложима към разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ бр. 52 от 09.06.2020 год., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 год. В разпоредбата на чл. 25 от ЗУСЕФСУ е указано, че безвъзмездната финансова помощ се предоставя чрез подбор на проектни предложения или директно предоставяне на конкретен бенефициент, като от доказателствата по делото се установява, че в случая е проведена процедурата чрез подбор на проекти. Нормата на чл. 29, ал. 2 от ЗУСЕФСУ указва, че при процедура чрез подбор се извършва: 1. оценяване на всяко проектно предложение, което включва: а) оценка на административното съответствие и допустимостта; б) техническа и финансова оценка; 2. класиране на одобрените проектни предложения в низходящ ред и 3. определяне на проектни предложения, за които се предоставя финансиране. Указаната в цитираната правна норма техническата и финансовата оценка се извършва от комисията, назначена от ръководителя на Управляващия орган по реда и при условията на чл. 33 от ЗУСЕФСУ по критерии и Методика, определени в документите по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. Така структурираната комисия оценява и класира проектните предложения, след което изготвя оценителен доклад, изискуем от разпоредбата на чл. 35 от ЗУСЕФСУ, който следва да съдържа списък на предложените за финансиране проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, и размера на безвъзмездната финансова помощ за всеки от тях; списък с резервните проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране и списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им. Въз основа на така цитираната правна регламентация се обосновава извод, че комисията по чл. 33, ал. 1 от ЗУСЕФСУ съставлява помощен орган на ръководителя на управляващия орган. Оценителният доклад на комисията, заедно с резултатите от оценката, съставлява мотиви на акта на ръководителя на управляващия орган по чл. 36, ал. 1, т. 1 във вр. с чл. 35 от ЗУСЕФСУ. Правомощията на комисията са регламентирани в цитираните норми на ЗУСЕФСУ, докато изискванията към нейният състав, към членовете й, както и правилата на нейната работа са регламентирани в Постановление 162 на МС от 05.07.2016 год. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от Европейските структурни и инвестиционни фондове за периода 2014 2020 год. (ПМС 162/2016 год.). В съответствие с горното следва извода, че на съдебен контрол подлежи спазването на правилата за формиране на Оценителната комисия, регламентирани в чл. 33, ал. 1 и 3 във вр. чл. 28, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ, спазването на правилата за извършване на оценъчната дейност, както и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията, разписани в ПМС 162/2016 год. В този смисъл, следва да се има предвид, че по своята същност, дейността по оценяване не е административна дейност, а експертна и актът, с който тази дейност е обективирана, не съставлява административен акт. Индивидуален административен акт, който обективира волята на административния орган съставлява актът на ръководителя на управляващия орган, с който резултатите от тази дейност са одобрени. Предвид това е недопустимо осъществяването на контрол за законосъобразност на оценъчната дейност на комисията, както и актът, в който са обективирани резултатите от тази дейност. В настоящият случай, от приложените по делото писмени доказателства се установява, че законовите изисквания за структуриране на Оценителната комисия са спазени. С посочената вече заповед Заповед ДУ-47/05.10. 2020 год., изменена със Заповед ДУ-50/12.10.2020 год. и Заповед ДУ-58/03.11.2020 год. ръководителят на УО на ОПДУ е определил поименния състав на Оценителната комисия по процедурата за подбор на проекти. Спазени са и изискванията на чл. 19, ал. 3 от ПМС 162/2016 год., като оценката е извършена от двама членове на Оценителната комисия, които са определили своите оценки независимо един от друг. В съответствие с чл. 19, ал. 3, изр. 2 от ПМС 162/2016 год., окончателната оценка от 70 точки е средноаритметичното между получените оценки съответно 70 т. и 70 т. Спазена е и разпоредбата на 20, ал. 1 от ПМС 162/2016 год., доколкото резултатите от оценката на Оценителната комисия са обективирани в доклад до УО на ОПДУ, към който са приложени изискуемите се: списък на предложените за финансиране проектни предложения, подредени по реда на тяхното класиране, и размера на безвъзмездната финансова помощ, която да бъде предоставена за всяко предложение; списък с резервните проектни предложения, които успешно са преминали оценяването, но за които не достига финансиране, подредени по реда на тяхното класиране и списък на предложените за отхвърляне проектни предложения и основанието за отхвърлянето им. В съответствие с чл. 20, ал. 2 от ПМС 162/2016 год., към доклада са приложени и указаните документи, между които и оценителни листове от всеки етап на оценката. Предвид горното, настоящият съдебен състав приема, че в случая са спазени правилата за формиране на Оценителната комисия, както и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията, разписани в ПМС 162/2016 год. Следва да се има предвид, че в мотивите си, първоинстанционният административен съд не е формирал изводи в обратния смисъл, относно допуснати нарушения по отношение структурирането на Оценителната комисия и отчитане на дейността й. По отношение на третия елемент, подлежащ на съдебен контрол - спазването на правилата за извършване на оценъчната дейност, по делото е безспорно видно от приложените оценителни листове на двамата оценители, че те са извършили оценка на процесното проектно предложение въз основа на утвърдените в Методика за оценка на проекти предложения по процедура Граждански контрол върху реформата в съдебната система критерии за оценка. Всеки от оценителите е формирал оценката си само и единствено въз основа на установените в методиката критерии като е мотивирал дадената оценка. По аргумент от чл. 36, ал. 1, т. 1 от ЗУСЕФСУ мотивите на акта се съдържат в Оценителен доклад на комисията, която е законово установен помощен орган на ръководителя на Управляващия орган, чиято дейност е нормативно регламентирана и е част от процедурата по подбор. С оглед на обстоятелството, че оценките на оценителите са послужили за формиране на окончателната оценка на проектното предложение на Сдружение Асоциация Болкан Динамикс и същите са възприети без забележки в Оценителния доклад на комисията и впоследствие и в оспорения акт, и същата е извършена при липса допуснати съществени нарушения на правилата за оценяване, то административният акт в оспорената му част е издаден в съответствие с административнопроизводствените правила. Безспорно е, че съдът е длъжен да извърши проверка за спазване на правилата за формиране на Оценителната комисия, правилата за извършване на оценъчната дейност и правилата за документиране и отчет на дейността на комисията. Съдът обаче не може да извършва контрол за законосъобразност на самата оценъчна дейност на комисията. Оценъчната дейност и актът, в която тази дейност е обективиран, не са административна дейност и административен акт, тъй като нито дейността, нито актът произвеждат пряко правни последици, защото не са правотворчески волеизявления, а материални (оценителни) действия и акт. Сама по себе си оценителната дейност няма административен характер, а експертно-оценъчен такъв, доколкото се осъществява в рамките на нормативно и административно установени правила. Експертно-оценъчната дейност изисква притежаването на специални знания, които не са част от компетентността на органа и именно поради това законодателят е предвидил нейното използване при издаването на акта. Ето защо по нейно отношение са неприложими понятията, свързани с видовете компетентност на административния орган обвързана компетентност и оперативна самостоятелност. Следва да се прави разлика между правила, въз основа на които се извърша определена оценъчна (материална) дейност, и правила за упражняване на компетентност. За законосъобразността на един административен акт, който по силата на закона е обоснован с резултата от оценъчна дейност на нарочен помощен орган е важно да се провери спазени ли са правилата за оценъчната дейност, но не и да се проверява и още повече да се замества оценъчната дейност, обективирана в мотивите на акта, с преценката на съда. Съгласно разпоредбата на чл. 36, ал. 1 от ЗУСЕФСУ административният орган разполага с правомощието да одобри предложението на Оценителната комисия или тогава, когато прецени, че в процедурата са допуснати съществени нарушения да я върне или да я прекрати, но същия не може да замества експертно-оценителната дейност. Органът разполага със възможността единствено да извърши преценка дали са спазени правните изисквания при нейното осъществяване. Същото се отнася и до компетентността на съда, който не разполага с правомощията да замени оценъчната дейност на Оценителната комисия като определи вместо нея броя на точките за всяко от проектните предложения. С оглед на горното, за да се прецени законосъобразността на оспорения акт, съдът е следвало да извърши контрол за законосъобразност относно изискванията за формиране на Оценителната комисия, за спазване на правилата за нейната работа, в т.ч. и за документиране и отчет на дейността й, както и за спазване на правилата за извършване на оценителната дейност, но не и да замества експертно-оценителната дейност на комисията и да определя вместо нея броя на точките по отделните критерии. В съответствие с горното, мотивите на съда за неправилност на поставените от оценителите оценки е неправилен, постановен в нарушение на материалния закон. Извън горното, настоящият касационен състав споделя доводите на касатора, съгласно които, получената оценка по Критерий 3.1 няма връзка с определянето на Дейност 3 като недопустима. Както правилно е посочено, наличието на недопустима дейност не препятства възможността даденото проектно предложение да получи максимален брой точки по Критерий 3 Дейности и начин на изпълнение от Методиката за оценка, доколкото оценяването се извършва само по отношение на допустимите дейности. В този смисъл, наличието на допустими дейности се преценява на етап Оценка на административното съответствие и допустимост на проектното предложение, което предполага, че в даденото проектно предложение, дори и да има само една допустима дейност би било допуснато до техническа и финансова оценка. С оглед на това, направените от двамата оценители изводи, че Дейност 3 е недопустима при оценяването на Критерий 3 Дейности и начини на изпълнение, подкритерий 3.1. Съответствие на дейностите с целите и очакваните резултати не оказват влияние върху поставените от тях оценки, доколкото оценяването се извършва единствено по отношение на допустимите дейности. Видно от горното, съдът неправилно е тълкувал и приложил материалния закон относно обхвата на съдебния контрол за законосъобразност и е направил необосновани фактически констатации, които са от значение за правилното решаване на спора. Това прави неправилен крайният му извод за незаконосъобразност на оспорения акт. Делото е изяснено от фактическа и правна страна. От гореизложеното е видно, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в исканата от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и в съответствие с материалния закон. При оценката на процесното проектно предложение Оценителната комисия не е допуснала нарушения на установените правила за оценяване, поради което възприемането й от административния орган и превръщането й във властническо волеизявление е материално законосъобразно. Предвид така развитите мотиви, настоящата касационна инстанция намира за основателни заявените с касационната жалба доводи за отмяна неправилност поради противоречие с материалния закон. С оглед на това, обжалваното съдебно решение следва да се отмени и вместо него да се постанови друго, по силата на което да се отхвърли жалбата на Сдружение Асоциация Болкан Динамикс. При този изход на спора и своевременно заявеното от процесуалният представител на административния орган искане за разноски, такива се дължат в полза на Администрацията на Министерския съвет юридическото лице, в чиято структура е органът касатор в общ размер на 998,17 лв., от които заплатената държавна такса в размер на 798,17 лв. и юрисконсултско възнаграждение, размерът на което съдът определя на по 100,00 лв. за всяка инстанция на основание чл. 78, ал. 8 от Гражданския процесуален кодекс във вр. с чл. 25, ал. 1 от Наредбата за заплащането на правната помощ. Мотивиран от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 2-ро АПК, Върховният административен съд, седмо отделение,