Решение № 330 от 12.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7119/2020 г.

Решение № 330 от 12.01.2021 г. на ВАС по адм. д. № 7119/2020 г., VII о., докладчик съдията Даниела Мавродиева Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл. 64, ал. 2 от НАРЕДБА № 39 от 23.04.2015 г. за условията и реда за издаване на свидетелства за правоспособност на пилоти, свидетелства за организации за обучение, обучаващи пилоти и кабинен екипаж, и свидетелства за медицинска годност на авиационен персонал – пилоти и кабинен екипаж, в съответствие с изискванията на Регламент (ЕС) № 1178/2011 на Комисията от 3 ноември 2011 г. за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с екипажите на въздухоплавателни средства в гражданското въздухоплаване в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета и контрола върху тях (Наредба № 39/2015 г. /Наредбата). Образувано е по касационна жалба на ЕТ "РЕБУС – С. ГЕОРГИЕВА", с ЕИК 118014948, със седалище в гр. Силистра и адрес на управление в гр. Силистра, ул. "Одеса" № 2, вх. "А", ет. 3, а. 7, представлявано от С. Георгиева, приподписана от адв. Н. Папазов – Силистренска адвокатска колегия, против решение № 30 от 13.04.2020 г. по адм. дело № 304/2019 г. по описа на Административен съд (АС) – гр. Силистра, с което е отхвърлена жалбата му против заповед № 45-01-558/23.10.2019 г. на главния директор на Главна дирекция (ГД) "Гражданска въздухоплавателна администрация" (ГВА), с която се отнемат правата, произтичащи от удостоверение за одобрена организация за обучение (ООО) № BG/ATO – 013 на ООО "Ребус – С. Георгиева", с дата на издаване 29.03.2016 г. Касационният жалбоподател навежда доводи за неправилност на решението поради нарушение на материалния закон и необоснованост – касационни основания по чл. 209, т. 3, предложение първо и трето АПК. Счита, че съставът на комисията, определена със заповед на главния директор на ГД "ГВА", е незаконосъобразен, тъй като някои от членовете й не отговарят на изискванията за заемане на инспекторска длъжност в ГД "ГВА", отдел "Летателна експлоатация и лицензиране на административния персонал", предвидени в чл. 20 а, ал. 2 от Устройствения правилник на дирекцията. Според касатора лицата К. Кирина и Б. Петков не разполагат с валидно професионално свидетелство за летателна правоспособност и не притежават изискуемия 3-годишен професионален опит в летателните дейности, а по отношение на третия член на комисията – Ю. Милушев, към момента на извършване на проверката, се установява наличие на висящи дисциплинарни производства. В тази връзка и доколкото фактическите констатации на комисията са послужили като основание за издаването на оспорената заповед, последната е незаконосъобразна. Не споделя извода на първоинстанционния съд, че комисията е помощен орган и законосъобразността на актовете й не опорочава издадената заповед. Моли съда да отмени обжалваното решение и да се произнесе по същество с краен съдебен акт, с който да уважи първоинстанционната жалба, като отмени оспорената заповед. Претендира разноски по списък. Ответникът по касационната жалба – главният директор на ГД "ГВА", чрез процесуален представител юрк. М. Иванова, в писмен отговор, оспорва подадената касационна жалба. С отричащи основателността й доводи моли обжалваното решение да се остави в сила. Претендира разноски, представляващи юрисконсултско възнаграждение. Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано становище за основателност на касационната жалба. Върховният административен съд, състав на седмо отделение, намира, че касационната жалба е процесуално допустима, като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 АПК, от надлежна страна - участник в първоинстанционното производство. Разгледана по същество, същата е неоснователна. С оспореното решение АС - Силистра е отхвърлил жалбата на ЕТ "РЕБУС – С. ГЕОРГИЕВА" срещу заповед № 45-01-558/23.10.2019 г. на главния директор на ГД "ГВА", с която на основание чл. 6, ал. 1 от Устройствения правилник на ГД "ГВА", чл. 16 б, ал. 5, т. 2 от Закона за гражданското въздухоплаване , чл. 64, ал. 1, ал. 3 и ал. 4 от Наредба № 39/2015 г., във връзка с чл. ARA. GEN. 350, буква "г", т. 1, във връзка с т. 3 от Регламент (ЕС) № 1178/2011 на Комисията от 3 ноември 2011 година за определяне на технически изисквания и административни процедури във връзка с екипажите на въздухоплавателни средства в гражданското въздухоплаване в съответствие с Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета (Регламент 1178/2011) и във връзка с одобрен доклад № 45-09-880/17.10.2019 г. са отнети правата, произтичащи от удостоверение за ООО с № BG/ATO – 013 на ООО "Ребус – С. Георгиева", с дата на издаване 29.03.2016 г. За да постанови този правен резултат, първоинстанционният съд е установил от фактическа страна следното: Със Заповед № 45-01-684/18.12.2018 г. и на основание чл. 60, ал. 1 и чл. 61, ал. 1 от Наредбата главният директор на ГД "ГВА" е определил комисия за извършването на внезапна проверка на ООО "Ребус – С. Георгиева", с цялостен обхват, в срок до 31.12.2018 г. В заповедта е указано, в срок от 10 дни след приключването на проверката, да бъдат представени доклади с резултатите от нея. За членове на комисията са определени Ю. Милушев – инспектор в отдел "Летателна експлоатация и лицензиране на авиационния персонал (ЛЕЛАП)" – председател, К. Кирина – инспектор в отдел "ЛЕЛАП", Б. Петков – обучаем инспектор в отдел "ЛЕЛАП", и С. Тодоров – старши инспектор в отдел "Летателна годност на гражданските въздухоплавателни средства (ЛГГВС)". На 19-ти и 20-ти декември в базата на обучителната организация на летателната площадка в село Кайнарджа, в присъствие на нейни представители, са извършени три последователни проверки. Резултатите от последните са обективирани в три констативни протокола, връчени на организацията и приети без забележки. Въз основа на тях е съставен Протокол за констатирани несъответствия (ПКН) № BG/ATO-013/02.01.2019 г., в който се съдържат констатации относно 18 несъответствия. На 03.01.2019 г. е съставен електронно-подписан от членовете на комисията обобщен доклад за резултатите от проверките. Същият е предоставен на вниманието на главния директор на ГД "ГВА" на 11.01.2019 г. Протоколът с констатираните несъответствия е предявен на представител на организацията на 23.01.2019 г. и върнат подписан в дирекцията на 28.01.2019 г. Освен информация относно проверките и установените нарушения, с протокола в съответствие с изискванията на ORA. GEN. 150 от Регламент 1178/2011 и чл. 61, ал. 4 Наредбата, на организацията е предоставена възможност, в срок до 15 работни дни, да представи план за действие, съдържащ причините, довели до всяко от несъответствията, предвидените коригиращи действия и срока за изпълнението им, както и мерки за намаляване или премахване на причините за тях и предотвратяване на повторната им поява. На 04.02.2019 г. ООО е представила план с коригиращи действия. Въз основа на доклад с вх. № 45-09-1154 от 13.02.2019 г., изготвен от инспектор Ю. Милушев, е предприето изменение на правните основания на несъответствията по т. 16 и т. 17, в резултат на което е съставен нов ПКН № BG/ATO-013/13.02.2019 г., връчен на организацията на 23.02.2019 г. Поради неодобрение на първоначално представения план за отстраняване на несъответствията, ЕТ "Ребус – С. Георгиева", на 05.03.2019 г. е представила нов такъв. В него са съобразени и допуснатите изменения в основанията на несъответствията. Така изготвеният план е одобрен, а изпълнението на действията по него е следвало да се извърши в срок до 27.05.2019 г. Паралелно с това, на 22.02.2019 г. главният директор на ГД "ГВА" със заповед № 45-01-84 е спрял за срок от три месеца правата, произтичащи от удостоверението за одобрена организация за обучение на "Ребус – С. Георгиева". Заповедта е връчена на представител на организацията на 27.02.2019 г. В изпълнение на мерките по одобрения план, на 28.05.2019 г. от организацията са представени доказателства за предприетите към този момент действия. Поради необходимост от допълнително време за оценка на доказателствата, със заповед № 45-01-341/17.06.2019 г. е постановено спиране за нови три месеца или до отстраняване на несъответствията. Заповедта е връчена на представител на организацията на 20.06.2019 г. При преценка на представените доказателства главният директор е установил необходимост от допълнително доуточняване на информацията, поради което с писмо от 09.07.2019 г. е изискал от организацията, да представи в срок от 15 работни дни допълнителна информация и доказателства за изпълнението на мерките по плана. В изпълнение на указанията, на 02.08.2019 г. с писмо с вх. № 40-01-483 са представени още документи. Депозираните доказателства са дали основание на главния директор да приеме, че коригиращите действия по отношение на несъответствията по т. 1, 2, 3, 7, 14 и 15 са успешни, поради което с писмо от 18.09.2019 г. уведомил организацията, че същите са закрити, а във връзка с останалите (незакрити) несъответствия изискал допълнителна информация. Междувременно, на 16.09.2019 г. в ГД "ГВА" са постъпили документи, касаещи несъответствията по т. 5, 16 и 17, по отношение на които е започнал процес по оценка. В дадения с писмото от 18.09.2019 г. срок не е постъпил отговор от страна на обучителната организация, поради което е издадена оспорената заповед. Органът е приел, че по отношение на несъответствията по т. 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 и 18 от ПКН не са предприети действия по представяне на достатъчно доказателства съгласно одобрения план за коригиращи действия, въпреки че е предоставена и допълнителна възможност за това. Седем от несъответствията са оценени като ниво 1 – застрашаващи безопасното изпълнение на обучението. При така установената фактическа обстановка съдът е приел, че актът е издаден от компетентен по силата на чл. 64, ал. 1 от Наредба № 39/2015 г. административен орган и в предвидената от закона писмена форма, при посочване на фактическите и правните основания за постановяването му. При издаването му не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. Във връзка с оплакванията за липса на изискуемата съгласно Регламент 1178/2011 компетентност на членовете от назначената от главния директор на ГД "ГВА" комисия за извършване на внезапната проверка, съдът е допуснал представянето на доказателства, удостоверяващи професионалния стаж и опит на лицата от състава й. При анализ представените по делото досиета съдът е приел, че комисията е разполагала с правомощия да извърши проверка, т. к. членовете й отговарят на заложените изисквания. Уточнил е, че това обстоятелство се обсъжда единствено доколкото в него е концентрирана защитната теза на жалбоподателя, но към спора е ирелевантно, тъй като комисията е помощен орган и евентуалната порочност на актовете й не влекат незаконосъобразност на крайния акт на компетентния административен орган. Още повече, че конкретните професионални способности на членовете са неотносими, защото компетентността им следва от заемането на инспекторска длъжност в дирекцията и изрично овластяване от главния директор, както изрично постановява чл. 61 от Наредбата. При анализ на приложимите законови разпоредби, по отношение на акта в частта му по т. 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12 и 13 е установил съответствие с материалния закон, т. к. жалбоподателят не е доказал изпълнението на одобрения план. По отношение на констатацията по т. 18 съдът е приел, че дадените указания са неясни, поради което и преценката на органа в тази част е незаконосъобразна. Това обаче не обуславя порочност на целия акт, тъй като наличието дори на едно неотстранено несъответствие е основание за отнемане на правата по реда на чл. ARA. GEN. 350, б. "г", т. 1, във връзка с т. 3 от Регламента. По изложените съображения, АС - Силистра е отхвърлил жалбата на ЕТ "Ребус – С. Георгиева" срещу оспорения административен акт. Решението е валидно, допустимо и правилно. Страните не спорят по фактите, както и в частта относно компетентността на органа, издал обжалвания административен акт и спазването на процедурата по издаването му, поради което в тази част мотивите на касационната инстанция препращат към първоинстанционното решение и по аргумент от нормата на чл. 221, ал. 2, изр. второ АПК и не следва да бъдат повторно възпроизвеждани. Спорните въпроси са няколко групи: Кои обстоятелства обуславят компетентността на комисията, определена на основание чл. 61, ал. 1 от Наредба № 39/2015 г. ? Евентуалното несъответствие на членовете й с изискванията за заемане на инспекторска длъжност в ГД "ГВА", отдел "ЛЕЛАП", предвидени в чл. 20 а, ал. 2 от устройствения правилник на ГД "ГВА", води ли до извод за незаконосъобразен състав на комисията по чл. 61, ал. 1 Наредбата? Отстранени ли са несъответствията по т. 4, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13 и 18 от ПКН? Условията за издаване, поддържане, изменяне, ограничаване, временно прекратяване и отнемане на сертификатите/удостоверенията на организациите, предоставящи обучение на пилоти, е въпрос, по отношение на който нормотворческите органи на Европейския съюз притежават изрично предоставена с Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) нормативна компетентност. Тя е поделена с държавите-членки, които имат право да допълват вече приетата на наднационално ниво правна регламентация с национални правила, съобразени с нея и пригодени към нуждите и спецификите на съответната държава. При тази логика на нормативната рамка, на първо място, процесните обществени отношения са уредени в Регламент (ЕО) № 216/2008 на Европейския парламент и на Съвета от 20 февруари 2008 година относно общи правила в областта на гражданското въздухоплаване, за създаване на Европейска агенция за авиационна безопасност и за отмяна на Директива 91/670/ЕИО на Съвета, Регламент (ЕО) № 1592/2002 и Директива 2004/36/ЕО (Регламент 216/2008), приетият в изпълнение на чл. 7, § 6, чл. 8, § 5 и чл. 10, § 5 от него Регламент (ЕС) № 1178/2011 и правилата по прилагането им. На национално равнище уредбата е съсредоточена в ЗГВ и Наредба № 39 от 23.04.2015 г. По-конкретно, отнемането на правата, произтичащи от предоставени на организации за обучение сертификати/удостоверения, е предвидено в Раздел V от Наредбата. Според предписанието на чл. 64, ал. 1 с. з. спиране, ограничаване или отнемане на права на организации за обучение се осъществява съгласно чл. ARA. GEN. 330 и чл. ARA. GEN. 350 от Приложение VІ от Регламент (ЕС) № 1178/2011 със заповед на главния директор на ГД "ГВА" или оправомощено от него лице. Хипотезата на отнемане на права е регламентирана в ал. 3 от чл. 64, според чието съдържание удостоверението на организацията, която не е предприела коригиращи действия в рамките на определения срок, се отнема. Тъй като националната ни разпоредба не предвижда конкретни материално- и процесуалноправни предпоставки за отнемане на правата на организация, предоставяща обучение на пилоти, а само препраща към разпоредби от Регламент 1178/2011, анализът следва да касае посочените норми от регламента, а именно - чл. ARA. GEN. 330 и чл. ARA. GEN. 350 от Приложение VІ от същия. Прегледът на чл. ARA. GEN. 330 сочи, че предписанието му е ирелевантно за настоящия случай, доколкото касае промяна, която изисква предварително одобрение. Такава не е налице и не се твърди. Разпоредбата на чл. ARA. GEN. 350 предвижда конкретен процесуален ред на действие при констатирано несъответствие с приложимите изисквания на Регламент 216/2008 и правилата за неговото прилагане по отношение на процедурите и наръчниците на организацията или на условията на одобрението или сертификата. В зависимост от значителността на установеното несъответствие с регламентацията на Регламент 216/2008 и правилата по прилагането му, както и степента на застрашаване безопасността на полетите, деянията се квалифицират като констатации от ниво 1 и такива от ниво 2. (виж б. "б)" и б. "в)" от чл. ARA. GEN. 350. Констатации от ниво 1 се издават от компетентния орган, когато се установи значително несъответствие с приложимите изисквания на Регламент ( ЕО) № 216/2008 и правилата за неговото прилагане по отношение на процедурите и наръчниците на организацията или на условията на одобрението или сертификата, което води до намалена безопасност или сериозно застрашава безопасността на полетите. Изброени са случаи, които задължително се квалифицират като констатации от ниво 1, като например: непредоставяне на достъп на компетентния орган до помещенията на организацията, както е посочено в ORА. GEN. 140, по време на нормалното работно време, след като компетентният орган е направил две писмени заявки за достъп, получаване на сертификата на организацията или запазване на неговата валидност чрез фалшифициране на представените документни доказателства и други. Констатациите от ниво 2, от своя страна, се издават от компетентния орган, когато се установи несъответствие с приложимите изисквания на Регламент (ЕО) № 216/2008 и правилата за неговото прилагане по отношение на процедурите и наръчниците на организацията или на условията на одобрението или сертификата, което би довело до намаляване на безопасността или би застрашило безопасността на полетите. Разликата между двата типа констатации се състои в различния процесуален ред, който органът е необходимо да следва при установяването им. При наличие на констатация от ниво 1, органът предприема незабавни и подходящи действия да забрани или ограничи дейността и, ако е необходимо, предприема действия за отнемане на сертификата или специалното одобрение, или за ограничаване или временно прекратяване на действието му изцяло или частично, в зависимост от значимостта на констатацията от ниво 1, до успешното приключване на коригиращите действия от организацията. В случай на констатации от ниво 2 компетентният орган предоставя период за извършване на коригиращи действия в зависимост от същността на констатацията, който във всеки случай първоначално не е по-дълъг от 3 месеца. В края на този период и в зависимост от същността на констатацията компетентният орган може да удължи 3-месечния период при наличието на задоволителен план с коригиращи действия, одобрен от компетентния орган. След това оценява плана за коригиращи действия и за тяхното изпълнение, предложен от организацията, и приема тези действия, ако оценката стигне до заключение, че те са достатъчни за справяне с несъответствията. Същественото е, че когато дадена организация не представи план с коригиращи действия или не извърши коригиращи действия в рамките на срока, одобрен или удължен от компетентния орган, нивото на констатацията се повишава на ниво 1 и се предприемат действията, предвидени в буква г), точка 1 от ARA. GEN. 350. В случая компетентният орган е установил седем констатации от ниво 1 и една от ниво 2, но е приложил реда, касаещ констатации от ниво 2 – уведомил е организацията за установеното в следствие на извършените проверки, предоставил й е срок за представяне на план за коригиращи действия и поради непредставяне на доказателства за изпълнението на плана, точно както предвижда ARA. GEN. 350, "г)",