Решение № 7085 от 10.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13680/2019 г.

Решение № 7085 от 10.06.2020 г. на ВАС по адм. д. № 13680/2019 г., IV о., докладчик съдията Красимир Кънчев Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по касационна жалба на Общински съвет Стара Загора, подадена чрез процесуалния му представител юриск. Д. Вълчева. Жалбата е против решение № 354 от 15.10.2019 г., постановено по адм. дело № 340/2019 г. на Административен съд - Стара Загора, в частта му, в която по протест на прокурор от Окръжна прокуратура Стара Загора са отменени разпоредбите на чл. 27, ал. 2, чл. 20, ал. 4, изречение второ и чл. 28 от Наредбата за реда и условията за управление и разпореждане с общински жилищни имоти на територията на община Стара Загора. В касационната жалба са развити оплаквания за неправилност на обжалваното решение поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. Прави се искане да бъде отменено решението на Административен съд - Стара Загора в обжалваната му част. Ответникът - прокурор при Окръжна прокуратура - Стара Загора, не изразява становище по касационната жалба. Представителят на Върховната административна прокуратура в съдебно заседание изразява подробно мотивирано заключение за неоснователност на подадената жалба и за правилност на обжалваното решение. Счита, че обжалваният съдебен акт е правилен и законосъобразен, поради което следва да бъде оставен в сила. Върховния административен съд в настоящия си състав намира, че касационната жалба е подадена от надлежна страна в първоинстанционното производство и в срока, визиран в чл. 211, ал. 1 от АПК, поради което е процесуално допустима. Разгледана по същество съобразно чл. 218 от АПК, касационната жалба е частично основателна. Производството пред административния съд е било образувано по протест на прокурор от Окръжна прокуратура Стара Загора против чл. 7, ал. 1, т. 1 - в частта "български гражданин", чл. 27, ал. 2, чл. 20, ал. 4, изречение второ и чл. 28 от Наредбата за реда и условията за управление и разпореждане с общински жилищни имоти на територията на община Стара Загора /Наредбата/. С обжалваното решение съставът на Административен съд - Стара Загора е отменил всички протестирани разпоредби от Наредбата. В настоящото производство не се оспорва частта от обжалваното решение, с което е отменена разпоредбата на чл. 7, ал. 1, т. 1 - в частта "български гражданин" от Наредбата. За да отмени разпоредбата на чл. 27, ал. 2 от Наредбата административният съд е приел, че тя /разпоредбата/ противоречи на чл. 45 и на чл. 45 а от Закона за общинската собственост (ЗОС), тъй като разширява изчерпателно определения кръг на лицата, които могат да се настаняват в резервни общински жилища и за срока, за който е възможно да се ползват от тази социална придобивка. Съдът е счел, че целевата група правоимащи по чл. 45 от ЗОС не може да се разширява с подзаконов нормативен акт, нито да се удължава 2 годишния срок на настаняване. Обжалваното решение в тази част е правилно. Процесната разпоредба на чл. 27, ал. 2 от Наредбата разписва, че лица, които с дейността си допринасят за развитието на общината /дейци на културата, спортисти, общественици и др. / и които нямат жилище в съответното населено място, се настаняват за времето през което заемат съответната длъжност и осъществяват дейност. С обжалваното решение обосновано и в съответствие с материалния закон първоинстанционният съд е прие, че разпоредба на чл. 27, ал. 2 от Наредбата противоречи на чл. 45 и на чл. 45 а от ЗОС, предвид следното: С разпоредбата на чл. 45 от ЗОС законово са регламентирани кръгът лица, които могат да бъдат настанявани в резервни общински жилища, както и срокът за тяхното настаняване. Според тази разпоредба - в нейната единствена алинея първа, в резервните жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от две години следните лица: 1. жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване; 2. в семействата на които са налице остри социални или здравословни проблеми. Според чл. 45 а, ал. 1 от ЗОС условията и редът за установяване на жилищни нужди и за настаняване под наем в жилищата по чл. 45 се определят с наредба на общинския съвет. Или общинският съвет с наредба може да определи за жилищата по чл. 45 от ЗОС само условията и редът: 1. за установяване на жилищни нужди, и 2. за настаняване под наем. Но чл. 45 а, ал. 1 от ЗОС не предоставя правомощия на общинския съвет да променя кръга от лицата по чл. 45 от ЗОС, които могат да бъдат настанявани в резервни общински жилища. В противоречие с тази законова уредба, с нормата на чл. 27, ал. 2 от Наредбата е регламентирана друга група лица, които могат да се настаняват в резервните общински жилища. Това са лица, които с дейността си допринасят за развитието на общината – дейци на културата, спортисти, общественици и др. Освен това е регламентирано настаняването им да е за времето, през което те заемат съответната длъжност и осъществяват дейност. С това се дава възможност настаняването в резервни общински жилища на тази категория лица да е за много по-дълъг срок от максималния двугодишен, законово регламентиран в чл. 45 от ЗОС. С оглед на това административният съд правилно е приел, че чл. 27, ал. 2 от Наредбата противоречи на чл. 45 от ЗОС. Неоснователно е възражението на касатора, че уредбата на чл. 27, ал. 2 от Наредбата била въз основа на чл. 45 а, ал. 3 от ЗОС, според която свободни общински жилища, за настаняването в които няма нуждаещи се граждани, отговарящи на условията по чл. 43 и 45, могат да се отдават под наем по пазарни цени при условия и по ред, определени в наредбата по ал. 1. Възражението на касатора е очевидно неоснователно, тъй като чл. 45 а, ал. 3 от ЗОС урежда възможност за отдаване под наем по пазарни цени на останали резервни общински жилища. Но чл. 45 а, ал. 3 от ЗОС не предвижда право за настаняване при привилегирован ред и за по-дълъг срок на други лица извън законово регламентираните в чл. 45 от ЗОС. Относно разпоредбата на чл. 28 от Наредбата, за да я отмени административният съд е приел, че тя противоречи на чл. 46 от ЗОС и границите на предоставената с чл. 45 а от ЗОС нормотворческа делегация на местния орган на самоуправление. В тази насока съдът е приел, че освен изтичане срока на наемното правоотношение е необходимо и издаване на заповед по чл. 46 от ЗОС за прекратяването му. Разпоредбата на чл. 28 от Наредбата "прескачала" тази самостоятелна административна процедура, като предвиждала веднага да се пристъпи към изземване по реда на чл. 65 от ЗОС. А с алтернативната в чл. 28 от Наредбата била предоставена "безсъдържателна" преценка на компетентния орган по настаняването, без конкретно съдържание на условията за продължаване на наемното правоотношение. Обжалваното решение в тази част е правилно. Процесната разпоредба на чл. 28 от Наредбата разписва, че в едномесечен срок след изтичане на срока по чл. 27, жилището се изземва по реда на чл. 65 от ЗОС, или по преценка на настаняващия орган се разрешава продължаване на наемното правоотношение срещу заплащане определената наемна цена. Обосновано и законосъобразно административния съд е приел, че разпоредбата на чл. 28 от Наредбата противоречи на чл. 46 и чл. 45 а от ЗОС. Така е, защото с чл. 46, ал. 2 във вр. с ал. 1, т. 6 от ЗОС е предвидено при изтичането на срока за настаняване прекратяването на наемното правоотношение да става с административен акт – заповед, с разписано нейно съдържание. Както и е разписана възможност за нейното обжалване пред административния съд по реда на АПК /чл. 46, ал. 5 от ЗОС/. В отклонение от тази законова регламентация процесната разпоредба на чл. 28 от Наредбата регламентира изземване на общинското жилище по реда на чл. 65 от ЗОС - без да е спазен редът по чл. 46 от ЗОС за прекратяване на наемното правоотношение. Освен това с чл. 46, ал. 4 от ЗОС е предвидена възможност при изтичане на срока за настаняване наемното правоотношение да бъде продължено, но при разписани условия - наемателят да отговаря на условията за настаняване под наем в общинско жилище. В отклонение от тази законова уредба с процесния чл. 28 от Наредбата е предвидена възможност при изтичане на срока за настаняване наемното правоотношение да бъде продължено, но само по преценка на настаняващия орган. Или е предвидено по преценка на настаняващия орган наемното правоотношение да бъде продължено без наемателят да отговаря на условията за настаняване под наем в общинско жилище. Това противоречи на изискванията на чл. 46, ал. 4 от ЗОС. С уредбата на чл. 28 от Наредбата общинският съвет е надхвърлил обема на предоставените му правомощия с нормата на чл. 45 а от ЗОС, както правилно е приел и първоинстанционният съд. Относно разпоредбата на чл. 20, ал. 4, изречение второ от Наредбата. За да отмени тази разпоредба административният съд е приел, че предвиденото в нея право на отзив на издадения и влязъл в сила административен акт, противоречи на уредбата на този институт, дадена в АПК. В тази насока е изложил мотиви, че административния орган може да преразгледа издадения акт преди неговото влизане в сила при условие, че е подадена жалба и в срока за нейното изпращане на компетентния по-горестоящ орган. Съответно - при определени в чл. 99 от АПК условия административното производство би могло да се възобнови и материално правния въпрос да се пререши. Административният съд е отчел също вътрешното противоречие на чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата с чл. 20, ал. 5 от същата наредба, като е приел, че употребените в двете разпоредби понятие би следвало да имат идентично съдържание. Обжалваното решение в тази част също е правилно. Процесната разпоредба на чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата разписва, че ако настаненото лице в едномесечен срок от влизане в сила на заповедта не заеме жилището, кметът на общината може да я отмени. С обжалваното решение обосновано и в съответствие с материалния закон първоинстанционният съд е прие, че разпоредба на чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата е незаконосъобразна, предвид следното: Според текста на чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата първото условия за нейното приложение е заповедта за настаняване в общинско жилище да е влязла в сила. Административният съд правилно е приел, че влязлата в сила заповед може да бъде отменена само по реда и условията на глава седма от АПК (чл. 99- чл. 106). Като само в случаите по чл. 99, т. 1 от АПК (съществено е нарушено някое от изискванията за законосъобразността на административния акт) възобновяването на административното производство може да се извършва по инициатива на административния орган. Освен това условието по чл. 99, т. 1 от АПК е да има съществено нарушение на някое от изискванията за законосъобразността на настанителната заповед. А такова не е посоченото в процесния чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата условие - настаненото лице в едномесечен срок да не е заело жилището. С касационната жалба неосноватено се възразява, че процесната разпоредба на чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата е в съответствие с правото на общинския съвет по чл. 46, ал. 1, т. 9 от ЗОС с наредбата да определи и други основания за прекратяване на наемното правоотношение. Това безспорно е така. Но нормата на чл. 46, ал. 1, т. 9 от ЗОС дава право да се определят други основания за прекратяване на наемното правоотношение. Но не и за отмяна на влязъл в сила е административен акт, каквото е предвидено с процесната разпоредба на чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата. Не може да се приеме, че макар в чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата да е употребен изразът "от влизане в сила на заповедта... кметът на общината може да я отмени" следва да се има предвид прекратяване на наемното правоотношение. Така е, защото в чл. 32, ал. 1 от Наредбата са подробно разписани основанията за прекратяване на наемното правоотношение. И сред тях не е нито случай по чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата, нито разписаното в него - настаненото лице в едномесечен срок от влизане в сила на заповедта да не заеме жилището. Нещо повече – според чл. 32, ал. 1, т. 10 от Наредбата е предвидено основание наемното провоотношение да се прекрати когато жилището не се обитава от наемателите повече от 6 месеца. Изискването в тази разпоредба за шестмесечно необитаване противоречи на условието в процесната разпоредба на чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата за едномесечно незаемане на жилището. Правилно с обжалваното решение административният съд е отчел и вътрешното противоречие между чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата от една страна и чл. 20, ал. 5 от Наредбата от друга страна. Така е, защото според чл. 20, ал. 5 от Наредбата настанителната заповед влиза в сила от фактическото предаване на жилището. А от друга страна с чл. 20, ал. 4, изр. 2 от Наредбата се изисква заповедта да е влязла в сила, респ. жилището да е фактически предадено, и заедно с това жилището да не е заето, респ. то да не е фактически предадено. Иначе казано – ако жилището е фактически предадено, то ще е и заето, макар и за кратък период от време. По изложените съображения съдебното решение като правилно и законосъобразно следва да бъде оставено в сила. Водим от гореизложеното и на основание чл. 221, ал. 2, предложение първо от АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение