Решение № 1083 от 31.1.2024 г. на ВАС по адм. д. № 4177/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс /АПК/. Образувано е по две касационни жалбa на адв. М. Пенев в качеството си на пълномощник на П. Мижоркова и Ц. Терзиева, както от адв. Н. Ламбова като пълномощник на д-р Г. Тодоров против Решение 7634 от 12.12.2022г. постановено по адм.д. 12877/2021г. по описа на АССГ. С посоченото решение е отхвърлена жалбата им срещу Заповед РД-01-973/ 26. 11. 2021 г., издадена от министъра на здравеопазването, с която са въведени временни противоепидемични мерки на територията на Република България за периода от 01. 12. 2021г. до 31. 03. 2022г. Наведени са доводи за неправилност поради нарушение на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост на решението. Изложени са аргументи, че първоинстанционният съд не е обсъдил посоченото в жалбата му нарушение на Закона за дискриминацията чл.5, чл.13, ал.1, чл.14, ал.1 и ал.2 с разпоредбите на т.32, т31 и т.20 от оспорената Заповед. Сочи се противоречие с целите на Закона за здравето, нарушения на чл.118 и чл.213 от КТ, нарушение на Регламент 2021/953 на ЕС и на Съвета, като съдът не коментирал нито едно от твърдените нарушения на закони, което водело до необоснованост на съдебното решение.Твърди се и в двете жалби необсъждане на доводи, възражения и писмени доказателства при постановяване на първоинстанционното решение. Сочи се и неправилност и незаконосъобразност на оспореното решение. По подробно изложени съображения и в двете касационни жалби и в писмени бележки по делото се иска отмяна на решението и на оспорената заповед. Претендират се направените съдебни разноски. Ответникът по касация - министърът на здравеопазването, действащ чрез процесуалния представител гл. юрк. Иванов, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното съдебно решение, поради което иска оставянето му в сила. Ответникът Сдружение с нестопанска цел Съюз на организациите в любителското изкуство не вземат становище по жалбите. Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба. Поддържа становище, че решаващият състав обосновано е приел, че оспореният административен акт е законосъобразен и правилно е отхвърлил оспорването. Върховният административен съд - шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 АПК, от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Разгледана по същество на основанията посочени в нея и след проверка на решението за валидност, допустимост и съответствие с материалния закон, съгласно чл. 218, ал. 2 от АПК, касационната жалба е неоснователна. При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, настоящият състав приема от правна страна следното: Предмет на съдебен контрол за законосъобразност в първоинстанционното производство e Заповед РД-01-973/ 26. 11. 2021 г., издадена от министъра на здравеопазването, с която са въведени временни противоепидемични мерки на територията на Република България за периода от 01. 12. 2021 г. до 31. 03. 2022 г. От фактическа страна първоинстанционният съд приема за установено, че оспорената заповед е общ административен акт, предвид разпоредбата на чл. 65 от АПК, съгласно която общи са административните актове с еднократно правно действие, с които се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на неопределен брой лица, както и отказите да се издадат такива актове, като се позовава на съдебна практика на ВАС. Съдът определя, че акта е издаден от компетентен орган, като се позовава на чл. 63, ал. 4 от Закона за здравето, съгласно която министърът на здравеопазването въвежда със заповед временни противоепидемични мерки по предложение на главния държавен здравен инспектор за територията на страната или за отделна област. Прието е, че актът е подписан с валиден електронен подпис, удостоверен с представените по делото разпечатки от АИС EVENTIS R7. В тази връзка са отхвърлени възражения по жалбата за липса на компетентност на органа, издал акта. Направен е анализ на нормативната уредба във връзка пандемия от COVID-19, като е посочено решение на Народното събрание от 13. 03. 2020 година по предложение на Министерския съвет за обявяване на извънредно положение върху цялата територия на Република България от 13 март 2020 г. до 13 април 2020 г. /ДВ, бр. 22/20 година/., както и последващите Решения на Министерския съвет, с които извънредното положение е удължавано, предвид епидемичното разпространение на COVID-19 и съществуващата непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите. В тази връзка е цитирано и Решение 826 на Министерския съвет от 25. 11. 2021 г. , с което извънредната епидемична обстановка е удължена от 1 декември 2020 г. до 31 март 2022 г. и с което е възложено на Министъра на здравеопазването по предложение на главния държавен здравен инспектор да въведе временни противоепидемични мерки на територията на страната с цел защита и опазване живота и здравето на гражданите, свързани със: а/ забрана за влизане на територията на страната и предприемане на мерки /карантина или предоставяне на отрицателен лабораторен резултат от проведено PSR изследване преди влизане на територията на страната/ към държави с установена повишена заболяемост от COVID-19 и значително епидемично разпространение; б/ спазване на изисквания за физическа дистанция, хигиена на ръцете, дезинфекция и носене на защитни маски за лице на закрити обществени места; в/ временно спиране или ограничаване на експлоатацията или режима на работа на обекти с обществено предназначение и/или други обекти или услуги, предоставяни на гражданите. Съдът е възприел и приложното поле на чл. 73 от АПК, посочен при издаване на оспорената заповед от министъра на здравеопазването. Съдът обосновал изводи за липса на процесуални нарушения при издаване на акта, спазване на форма и при съобразяване на материално правните разпоредби. В контекста на изложеното, с постановеното решение, Административният съд София-град отхвърля жалбата като неоснователна, като приема, че оспореният акт е издаден от компетентен орган - министърът на здравеопазването, при спазване на изискванията за форма и съдържание, при липса на съществени нарушения на административнопроизводствените правила и спазване на материалния закон. Върховният административен съд шесто отделение споделя изводите на първоинстанционния съд и намира постановеното от него решение за валидно, допустимо и правилно. Процесното решение е постановено при наличие на положителните и при липса на отрицателни процесуални предпоставки за разглеждане на жалбата, по отношение на акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от надлежно сезиран компетентен съд. За да обоснове отхвърлянето на възражението за дискриминация, първоинстанционният съд правилно се е позовал на решение 10 от 23. 07. 2020 г. на КС по к. д. 7/2020 г./ чл. 4, ал. 2 от Основния закон Република България гарантира живота, а според чл. 52, ал. 3 от него държавата е длъжна да закриля здравето на гражданите. Определящ в случая е надделяващия обществен интерес от изпълнение на задължения за защита на хората срещу смъртоносни заболявания и произтичащите от тях страдания, както и осигуряването на адекватно ниво на медицинска помощ. В случая мерките за дискриминация отстъпват пред този интерес и се съпоставят на броя на засегнатите от мерките във връзка със защита на тяхното здраве и живот. Предвид изложеното, неоснователни са касационните доводи, за нарушения на закона за дискриминацията и противоречие с целта на закона за здравето. Държавата има задължение да предприема мерки, за да гарантира човешкия живот, както и да опази здравето на гражданите, когато съществува опасност за това. Конституцията изрично посочва народното здраве сред интересите, чието опазване или закрила може да изисква налагане на ограничаването при упражняване на определени права. Първоинстанционният съд правилно приема за законосъобразна процесната заповед, като постановена от компетентен орган, в законоустановената форма, в съответствие с административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби, и в съответствие с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл.63, ал.1 от Закона за здравето, при възникване на извънредна епидемична обстановка министърът на здравеопазването въвежда противоепидемични мерки на територията на страната или на отделен регион. В съответствие с нормата на чл. 73 от АПК, общ административен акт в неотложни случаи, се издава за предотвратяване или преустановяване на нарушения, свързани с националната сигурност и обществения ред, за осигуряване на живота, здравето и имуществото на гражданите, като в посочените хипотези може да не се спазят някои от разпоредбите на този раздел за уведомяване и участие на заинтересованите лица в производството по издаване на акта. Спорът се свежда до това дали въведените със заповедта мерки ограничават правата на гражданите, които не желаят да се ваксинират, или пък да правят PSR тест или бърз антигенен тест. Първоинстанционният съд правилно е анализирал представените доказателства към момента на издаване на процесната заповед, като отбелязал, че в отделни държави от ЕС ваксинацията е задължителна за определени рискови групи граждани, обосновал е изводи на официално мнение на Световната здравна организация която приема, че ползите от ваксините са много повече, в сравнение с негативните последици от тях. Посочени са специфичните условия, в които страна се намира в момента на издаване на оспорената заповед страната, а именно извънредната епидемична с дълъг период на продължителност при действието противоепидемични и ограничителни мерки, при които се търпят загуби от тези ограничения. Съдът обосновава извод за въвеждането на т.нар. зелен /санитарен/ паспорт, с който се предполага ваксиниране или преболедуване от COVID-19, съответно наличие на направен тест, с търсенето на баланс между интересите на отделни групи граждани и липса на нарушение на при пропорационално засягане на правата на гражданите. Обосновано първоинстанционният приема, че въведените с оспорената заповед мерки са законосъобразни като не се доказва да са прекомерни спрямо обществената ситуация към момента на въвеждането им. Тези изводи напълно се споделят от касационната инстанция. В тази връзка от съществено значение е внезапният и непредвидим характер на пандемията и съобразяването при издаване на акта с целта на закона, определена с разпоредбите на чл. 1 и чл. 2 от ЗЗ - опазването на човешкото здраве. Наличието на непосредствена (близка, предстояща) опасност за живота и здравето на гражданите обуславя предприемането на бързи и адекватни мерки за противодействие. Народното здраве и общественият ред са част от ценностите, за чиято защита може да бъде временно ограничавано упражняването на редица права и свободи на гражданите. Актът съответства на нормите на чл. 2, т. 1 и т. 3 - т. 5 от ЗЗ, според които опазването на здравето на гражданите като състояние на пълно физическо, психическо и социално благополучие е национален приоритет и се гарантира от държавата чрез прилагане на принципите на равнопоставеност при ползване на здравни услуги, приоритет на грижата за здраве и интегрираната профилактика на болестите, предотвратяване и намаляване на риска за здравето на гражданите от неблагоприятното въздействие на факторите на жизнената среда, особена здравна закрила на деца и социално-уязвимите групи. Целта на акта е опазване на живота и здравето на гражданите като неотложен приоритет и съответства на законовата цел. Мярката отговаря на изискването за справедлив баланс между защитимите интереси и засягането на субективни права в степен пропорционална на преследваната от закона цел. Държавите прилагащи Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи / ЕКПЧ/, следва да предприемат адекватни мерки за защита на населението от разпространение на COVID-19, както и да установят законодателна рамка и да прилагат регулаторни рамки за опазване на живота на населението. Неоснователни са възраженията на касатора за наличие на дискриминация. Трансграничният характер на кризата, причинена от заболяването COVID-19, налага търсенето на решения за общи действия и прилагането на всеобхватна политика в рамките на Общността, основана на приемането на решения на ниво Европейски съюз. С цел координиране на действията на държавите членки и подпомагането им при ограничаването на последствията от пандемията, всички институции на ЕС одобряват документи с мерки, които обхващат сфери на здравеопазването и други политики на обществения живот. Следва в тази връзка да се посочат действията на Световната здравна организация (СЗО), която на 30.01.2020г. обяви спешност за общественото здраве от международно значение във връзка с глобалното разпространение на тежкия остър респираторен синдром коронавирус-2 (SARS-CoV-2), който причинява заболяването COVID-19, а на 11 март 2020 г. СЗО определя положението с COVID-19 като пандемия. За да се ограничи разпространението на SARS-CoV-2 всяка държава членка прие пакет от мерки, които влияят върху правото на свободното движение и пребиваване на гражданите на ЕС, като ограничения за влизане или изисквания към трансграничните пътници да бъдат поставени под карантина, да се самоизолират или да се подложат на изследване за инфекция със SARS-CoV-2.СЕС приема Препоръка (ЕС) 2020/1475 относно координиран подход за ограничаване на свободното движение в отговор на пандемията от COVID-19, съгласно която всички ограничения на свободното движение на хора в рамките на Съюза, въведени с цел ограничаване на разпространението на SARS-CoV-2, следва да се основават на конкретни и ограничени основания от обществен интерес, а именно опазването на общественото здраве. Изведена е необходимостта тези ограничения да се прилагат в съответствие с общите принципи на правото на Съюза, и по-специално принципите за пропорционалност и недискриминация. В тази връзка са приети и Регламент (ЕС) 2021/953 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2021 година относно рамка за издаването, проверката и приемането на оперативно съвместими сертификати за ваксинация срещу, направено изследване за и преболедуване на COVID-19 (Цифров COVID сертификат на ЕС) с цел улесняване на свободното движение по време на пандемията от COVID-19 и Регламент (ЕС) 2021/954 на Европейския парламент и на Съвета от 14 юни 2021 година относно рамка за издаването, проверката и приемането на оперативно съвместими сертификати за ваксинация срещу, направено изследване за и преболедуване на COVID-19 (Цифров COVID сертификат на ЕС) за граждани на трети държави, които са в законен престой или пребивават законно на територията на държавите членки, по време на пандемията от COVID-19. Конституцията допуска ограничаване упражняването на основни права да бъде направено със закон, който обаче трябва да въвежда стандарта за това ограничаване. В редица свои решения КС на Р.България се произнася по въпроса за възможността упражняването на основните права на гражданите да бъде ограничавано в случаите, когато е налице легитимна цел (само в случай, когато това се налага, за да бъдат съхранени висши конституционни ценности, както и при необходимост да се предотврати засягането на други общественозначими интереси), основанието е установено със закон, в рамките на предвиденото в Конституцията ограничение и е спазен принципът за пропорционалност (съразмерност) на преследваната цел. Пропорционалността (забраната за прекомерност) е изискване на принципа на правовата държава. Според това изискване ограничаването на правата е съразмерно средство за постигане на определена цел, когато не се надхвърля степента на допустимото му ограничение, съизмерено със значимостта на защитавания интерес, и когато няма необосновано спрямо защитата на други конституционни ценности разширяване на основанията за допускане на ограничения на правата на гражданите. Степента, в която е допустимо ограничаването на правото, е в зависимост от значимостта на интереса, преценен като също подлежащ на конституционна закрила дотолкова, че да позволява изключение (Решение 7 от 1996 г. по к. д. 1/1996 г.). В конкретния случай, правото на труд на касационните жалбоподатели не е засегнато, тъй като изключенията, предвидени от заповедта касаят само мерки, в които не са включени работните места на отделни частноправни субекти. Посочените мерки визират обществени сгради и мероприятия, като езикови центрове, семинари, симпозиуми, кина, театри, музеи, галерии, спортни мероприятия, фитнес зали и др. подобни. Законосъобразни са изводите на първоинстанционния съд, че въведените с процесната заповед мерки и съответно изключенията от тях, са съобразени с материалния закон и не са доказано прекомерни спрямо конкретната обективна обществена ситуация към момента на въвеждането и. Правилни са правните аргументи на съда, че при издаването на акта не са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и заповедта не противоречи на относимите материалноправни разпоредби. Подкрепят се изложените от съда подробни доводи относно наличието на правни и фактически основания за издаването на оспорения административен акт и задължението на държавите членки да предприемат адекватни мерки за защита на населението от разпространение на COVID-19, в съответствие с чл. 2 от ЕКПЧОС, а изложени мотиви се споделят от настоящия касационен състав и на основание чл. 221, ал. 2, изречение 2-ро от АПК се препраща към тях. Неоснователни са възраженията относно необоснованост на първоинстанционния съдебен акт. При спазване на съдопроизводственото правило на чл. 172а, ал. 2 АПК, във връзка с чл. 184 АПК първоинстанционният съд е изложил мотиви, в които е посочил становищата на страните, фактите по делото и правните си изводи. Извършил е самостоятелна преценка на събраните по делото доказателства и доводите на страните, а изводите относно фактите от обективната действителност не са опорочени от допуснати от съда грешки при формиране на вътрешното му убеждение. Предвид изложеното, Върховният административен съд състав на шесто отделение намира, че обжалваното решение е правилно, като не са налице сочените касационни основания за неговата отмяна. При направената служебна проверка по реда на чл. 218, ал. 2 от АПК касационната инстанция констатира, че същото е валидно и допустимо, поради което следва да бъде оставено в сила. Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2, изр. 1, предл. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на шесто отделение.