Решение № 13902 от 19.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10538/2016 г.

Решение № 13902 от 19.12.2016 г. на ВАС по адм. д. № 10538/2016 г., 5-членен с-в, докладчик съдията Соня Янкулова Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Образувано е по касационна жалба на министъра на културата, гр. С., бул. "А.. С." .№... срещу Решение № 8036 от 30.06.2016 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 3591/2015 г.

С обжалваното решение съдът отменил Заповед № РД-09-62 от 29.01.2015 г. на министъра на културата, издадена на основание чл. 13 от Закона за закрила и развитие на културата, с която е наредено да се предприемат незабавни действия за поетапно преместване на учебния процес на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. философ", гр. С., на постоянния й адрес - гр. С., ул. "Б." ..№... в срок до 01.03.2015 г. като директорът осигури условия за преместването и провеждането на нормални учебни занятия.

I. Становища на страните:

1. Касационният жалбоподател - министърът на културата, счита обжалваното решение за недопустимо, алтернативно - за неправилно, постановено при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в нарушение на материалния закон и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 2 и 3 АПК.

Касаторът счита, че Заповед № РД-09-62 е вътрешнослужебен административен акт, който е изключен от приложното поле на Административнопроцесуалния кодекс съгласно чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК. С него се създават задължения за директора на училището, което е на пряко подчинение на министъра на културата съгласно чл. 13 от Закона за закрила и развитие на културата (ЗЗРК). Счита, че дори и да се приеме, че обжалваната заповед носи белезите на административен акт, решението е постановено по просрочена жалба.

Алтернативно сочи, че съдът, без да са събрани достатъчно доказателства, приел, че предприетите действия по връщане на учебния процес в сградата на ул. "Б." ..№... са извършени без съобразяване на състоянието на сградата с целите, за които се предоставя. Не отчел, че сградата е публична държавна собственост и преместването е разпоредено след извършването на ремонт по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по Оперативна програма "Регионално развитие" и въз основа на изискуемите за въвеждането й в експлоатация документи - протокол образец 16 за установяване на годността за ползване на строежа от 14.11.2014 г. и Разрешение за ползване № СТ-05-2089 от 28.11.2013 г.

Сочи, че министърът на културата не е органът, който трябва да извърши преценка и проучване на състоянието на сградата, тъй като за това има установен нормативен ред и специализирани контролни органи.

Съдът не изпълнил задължението си служебно да събере необходимите за изясняване на делото доказателства и постановил решението си при неизяснена фактическа обстановка и непълнота на доказателствата. Не обсъдил възражението, че протокола от 14.02.2014 г. от проверката на Столичната регионална здравна инспекция не отразява фактическата обстановка съм датата на издаване на заповедта. Не отчел, че сградата на ул. "Б." ..№... е постоянния адрес на училището. Невярно посочил, че "създадената комисия е установила с протокол 8/26.09.2014 г. наличието на концентрация на азбестови влакна в сградата", тъй като установеното не е от комисия, а от Националния център по обществено здраве и анализи, както и че е установено отсъствие на различими остатъци от азбестови материали и азбестови влакна в седиментиралия прах. Без да има специални знания и в противоречие със заключението на специализирания орган съдът приел наличие на "хризотилен азбест".

Неправилно съдът се позовал на Директива 1999/77/ЕО на Комисията от 26.07.1999 г. относно шесто адаптиране към техническия прогрес на приложение I към Директива 76/769/ЕИО на Съвета за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно ограниченията за пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества и препарати (азбест) (Директива 1999/77). Директива 1999/77 е неотносима към предмета на спора. Съдът не приложил относимата Директива 2009/148/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30.11.2009 г. относно защитата на работниците от рискове, свързани с експозицията на азбест по време на работа (Директива 2009/148), съгласно която не се допуска превишение на експозицията на азбест във въздуха повече от 0,1 влакна на см3. Не е налице и нарушение на чл. 19, ал. 1 от Наредба № 9 от 04.08.2016 г. за защита на работещите от рискове, свързани с експозиция на азбест при работа (Наредба № 9). Сочи, че съдът не отчел пълното съответствие на вътрешната нормативна уредба с Директива 2009/148.

Касаторът представя: писмо, рег. № 567 от 06.03.2015 г., на директора на Националния център по обществено здраве и анализи до министъра на здравеопазването, Протокол № 2 от 06.03.2015 г. от анализ на Националния център по обществено здраве и анализи и протокол от 05.03.2015 г. за извършена инспекция от Столичната регионална здравна инспекция.

Моли съда да отмени обжалваното решение. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Касаторът се представлява от юрисконсулт Л. Х..

2. Ответниците по касационната жалба - А. К. Ч., М. Р. Р., С. С. В., С. В. М., А. И. Ц., Д. К. С., считат същата за неоснователна. Съдът правилно приел жалбите за допустими и постановил допустимо решение, в съответствие със задължителното за него Определение № 659. Считат решението и за правилно. Съдът събрал всички поискани от страните доказателства и ги обсъдил. Излагат подробно фактите по делото. Сочат, че Столичният общински съвет предоставил на държавата сградата, находяща се на ул. "Св. св. Кирил и Методий" № 63 "с единствена цел - за нуждите на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. философ". Това решение "е следствие на дългогодишни усилия и искания на училищната общност класическата гимназия да бъде върната в центъра на града, за да е в близост със сградата на СУ "Св. К. О.", тъй като НГДЕК има статут на лицей към университета, което предполага и изиска в нея да преподават и университетски преподаватели и учениците да ползват и базата на университета, което поради отдалечеността на ул. "Баба" бе нарушено".

Сочат, че след резултатите от анализа на праховите проби от въздуха в помещенията на гимназията на ул. "Б." ..№..., отразени в Протокол № 8 от 26.09.2014 г., е установено увеличено наличие на азбест в кабинета по старогръцки, но до издаването на оспорената заповед не са били предприети нужните действия за отстраняване на канцерогенния материал, което е видно от приложения по делото Протокол № 1 от 06.03.2015 г.

Сочат, че касаторът не представил доказателства за това дали е направена проверка на техническото състояние и безопасността на сградата преди издаване на оспорената заповед. Посочените в доклада за констатации за извършената проверка на сградата на гимназията здравни неблагополучия няма доказателства да са отстранени.

Считат, че Директива 1999/77 е директно приложима и придобила директен ефект, поради нетранспонирането й в националното законодателство. Нормата на директивата, с която се указва, че няма безопасен праг на риск при експозиция на азбест е достатъчна ясна и конкретна. Считат Директива 2009/148 за неприложима, тъй като касае защитата на работниците при демонтажни работи по премахване на азбест. Позовават се и на Резолюция на Европейския парламент от 14.03.2013 г. относно свързаните с азбест заплахи за здравето на работното място и перспективите за премахване на всичкия съществуващ азбест (Резолюция на Европейския парламент от 14.03.2013 г.) и на Становище на Консултативната комисия по индустриални промени от м. февруари 2015 г. и считат, че нормите на Европейския съюз "не позволяват настаняването на училище в сграда с азбест". Считат, че оспорената заповед е в противоречие с чл. 14 и 52, ал. 3 от Конституцията и чл. 1, ал. 2 от Закона за закрила на детето (ЗЗД).

Молят съда да остави в сила обжалваното решение. Претендират направените по делото разноски. Ответниците се представляват от адв. И. А.-Р., Софийска адвокатска колегия.

3. Ответниците по касационната жалба - Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. философ" и директорът на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. философ", не вземат становище.

4. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационната жалба. Съдът подробно анализирал доказателствата по делото, добре мотивирал акта си и приложил правилно нормативната уредба. Независимо, че с Протокол № 8 от 26.09.2014 г., специално създадената за нуждите комисия направила заключение, че наличието на респирабилни азбестови влакна е под минималния праг на допустимост, с оглед опазване на здравето и живота на учениците отмяната на заповедта е наложителна. Това заключение следва и от препоръките на Директива 1999/77 и от Резолюцията на Европейския парламент от 14.03.2013 г., в които е посочено, че няма безопасен праг на наличието на азбест. Крайният извод на съда произтича и от чл. 14 на Конституцията и чл. 1, ал. 2 ЗЗД.

II. По допустимостта на касационната жалба:

Върховният административен съд счита касационната жалба за допустима - подадена е от надлежна страна, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.

Разгледана по същество касационната жалба е неоснователна.

III. Фактите по делото:

1. Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. Ф." е създадена с Решение № 35 на Министерския съвет от 14.06.1978 г. Гимназията е самостоятелно юридическо лице, финансирано от бюджета на Министерството на културата и под прякото управление и методическо ръководство на министъра на културата - чл. 13 ЗЗРК. Гимназията има статус на училище по смисъла на чл. 68, ал. 4 от Закона за висшето образование с оглед на Решение на Академичния съвет на Софийския университет "Св. К. О." от м. декември 1994 г. Адресът на гимназията е гр. С., ул. "Б." ..№....

2. На 17.12.2004 г. Министерският съвет, с Решение № 904 и въз основа на Решение № 20 по Протокол № 11 от 11.03.2004 г. на Столичния общински съвет, решил държавата да придобие от Столична община правото на собственост върху недвижим имот, находящ се в гр. С., район "Връбница", ж. к. "Модерно предградие", ул. "Б." ..№... - представляващо училище, за нуждите на Националната гимназия за древни езици и култури. За имота е съставен акт за публична държавна собственост № 07947 от 23.05.2012 г.

3. На 05.04.2013 г. между Министерството на културата, в качеството на бенефициер, и Управляващия орган на Оперативна програма "Регионално развитие" бил сключен договор за предоставя на безвъзмездна финансова помощ в размер на 2 116 035, 09 лв. за проект "Реконструкция и модернизация за осигуряване на достъпна среда и провеждане на енергоефективни мерки при ремонт на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. Ф." със срок на изпълнение на проекта 24 месеца.

4. На 18.07.2013 г. Столичният общински съвет, с Решение № 400, допълнено с Решение № 581 от 24.10.2013 г., предоставил безвъзмездно за управление на Министерството на културата за срок от десет години общински недвижим имот - публична общинска собственост, представляващ партер, първи, втори, трети етаж от сграда и прилежащия училищен двор, находящ се на ул. "Св. св. Кирил и Методий" № 63 за нуждите на Националната гимназия за древни езици и култури.

5. На 14.11.2013 г. държавна приемателна комисия, назначена със Заповед № РД-09-1911 от 11.11.2013 г. на директора на Дирекция за национален строителен контрол, в която присъствал и представител на Столичната регионална здравна инспекция, и въз основа на окончателен доклад на лицето, упражняващо строителен надзор, приела строежа "Реконструкция и модернизация за осигуряване на достъпна среда и провеждане на енергоефективни мерки при ремонт на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. Ф.", "който може да бъде ползван по предназначението си". Комисията предложила на началника на Дирекция "Национален строителен контрол" да издаде разрешение за ползване. Протоколът е подписан с особено мнение на един от членовете на комисията - директорът на Националната гимназия за древни езици и култури. В протокола - т. 3.1.3., са изброени декларациите за вложените материали по време на строителството, а в т. 3.1. - актовете и протоколите, съставени по време на строителството.

5. На 28.11.2013 г. заместник-началникът на Дирекция "Национален строителен контрол" издал Разрешение за ползване № СТ-05-2089 за строеж "Реконструкция и модернизация за осигуряване на достъпна среда и провеждане на енергоефективни мерки при ремонт на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. Ф.", с административен адрес ул. "Б." ..№....

6. На 10.02.2014 г., със Заповед № РД-09-65, министърът на културата наредил в срок до 16.02.2014 г. да се предприемат действия за преместване на учебния процес на Националната гимназия по древни езици и култури от временното й пребиваване на ул. "Св. св. Кирил и Методий" № 63 на постоянния адрес - ул. "Б." ..№....

7. На 14.02.2014 г. служители на Столична регионална здравна инспекция извършили проверка на сградата на Националната гимназия за древни езици и култури, ул. "Б." ..№... и установили наличие на 11 здравни неблагополучия, въз основа на което дали заключение, че към момента в сградата "не са създадени условия за провеждане на учебни занятия" (необорудвани класни стаи, всички помещения са непочистени след ремонта, в част от клетките към санитарните възли не работят промивните устройства, течове в ниското тяло, необезопасени кабели, неизрязани арматурни части до асансьора за инвалиди, криещи риск от травми и наранявания подиуми, паднала мазилка, нарушена цялост на паркета, стърчащи водопроводни тръби, необезопасени радиатори и нестабилно закрепени решетки на прозорците).

8. На 21.02.2014 г. със Заповед № 09-95, министърът на културата "оттеглил" своята Заповед № РД-09-65 и наредил учебния процес да продължи в сградата на ул. "Св. св. Кирил и Методий" № 63.

9. На 18.09.2014 г. министърът на културата поискал от Националния център по обществено здраве и анализи да извърши оценка на риска от експозиция на азбестови влакна след отстраняване на преградни етернитови стени в помещенията на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. Ф.".

10. На 01.10.2014 г. в Министерството на културата постъпило писмо от директора на Националния център по обществено здраве и анализи, към което били приложени:

а) Протокол № 8 от 26.09.2014 г. от анализ на прахови проби от въздуха в помещенията на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. Ф.", гр. С., ул. "Б." ..№... за определяне и хигиенна оценка на бройната концентрация на азбестови влакна. В протокола са:

описани обекта, нормативните документи, използваните методи, литература и консумативи, както и пробовземането, което е направено на 24.09.2013 г. "след приключили ремонтни дейности по подмяна на азбестосъдържащи (етернитови) преградни стени и последващо почистване на помещенията";

отразени резултатите:

при визуален оглед на помещенията е "констатирано отсъствие на различими остатъци от азбестоциментови материали и азбестови влакна в седиментиралия прах";

"по време на пробовземането са имитирани действия за прахообразуване от достъпни повърхности в помещенията, симулиращи условия при бъдещо обитаване";

място на пробовземане: помещение на портиера - две проби; старогръцки език, архив - 2 проби; кабинет по старогръцки език - 2 проби; лекарски кабинет; класна стая до лекарския кабинет;

от взетите проби резултат над приетата гранична стойност от 0, 01 вл/см3 е установена в проба 1 от кабинета по старогръцки - 0, 012 вл/см3;

в протокола е посочено, че "За количествената оценка на концентрацията на респирабилни азбестови влакна във въздуха е възприет т. н. индикатор за чистота с ГС 0, 01 мл/см3. За този параметър все още няма прието българско законодателство (очаква се утвърждаване от Министъра на здравеопазването на методично указание за определяне на бройната концентрация на въздушно преносими влакна във връзка с чл. 20, ал. 7 на Наредба 9/4 август 2006 г., което да въведе и стойности за индикатор на чистотата)";

заключение:

резултатите от измерените концентрации на респирабилни азбестови влакна във въздуха са значително по-ниски от възприетия индикатор за чистота 0, 01 вл/см3;

б) становище на главен експерт в Националния център по обществено здраве и анализи, който сочи, че:

"по откритите повърхности, ръбове и върхове във всички помещения няма визуално различими остатъци от азбестоциментови материали и азбестови влакна в седиментиралия плах;

"данните от измерванията показват концентрации на респирабилни азбестови влакна, на нива значително по-ниски от възприетия индикатор за чистота, във въздуха на всички обследвани помещения".

Въз основа на това главният експерт дал заключение, "че обитаването на помещенията не представлява риск по отношение на експозицията на респирабилни азбестови влакна".

11. На 29.01.2015 г., със Заповед № РД-09-62, издадена на основание чл. 13 ЗЗРК и поради отпадане на основанията за издаване на Заповед № РД-09-95 от 21.02.2014 г., министърът на културата разпоредил да се предприемат незабавни действия за поетапно преместване на учебния процес на Националната гимназия за древни езици и култури от адреса на ул. "Св. св. Кирил и Методий" № 63 на постоянния адрес - ул. "Б." ..№..., като директорът следвало да осигури условия за преместването и провеждането на нормални учебни занятия. В заповедта е посочено, че "подлежи на обжалване чрез административния орган до Върховния административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс".

12. На 30.01.2015 г. заповедта била съобщена на директора на гимназията. Съобщаването било извършено чрез пощата.

13. На 19.02.2015 г. А. К. Ч., М. Р. Р., С. С. В., С. В. М., А. И. Ц., Д. К. С. подали жалба до Върховния административен съд срещу Заповед № РД-09-62.

14. По делото жалбоподателите представили Протокол № 1 от 06.03.2015 г. от анализ на прахови проби от въздуха в помещенията на Националната гимназия за древни езици и култури "К. К. Ф.", гр. С., ул. "Б." ..№... за определяне и хигиенна оценка на бройната концентрация на азбестови влакна, изготвен от Националния център по обществено здраве и анализи. В протокола:

е посочено основанието за проверката - "устно възлагане от министъра на здравеопазването";

са описани обекта, нормативните документи, използваните методи, литература и консумативи, както и пробовземането, което е направено на 01.03.2015 г. "след приключили ремонтни дейности по подмяна на азбестосъдържащи (етернитови) преградни стени и след почистване на помещенията";

отразени резултатите:

при пробовземането е извършен визуален оглед и "констатирано отсъствие на различими остатъци от азбестоциментови материали и азбестови влакна в седиментиралия прах";

по време на пробовземането са присъствали представители на гимназията, на Столичната регионална здравна инспекция, на Министерството на културата и родители на учениците;

място на пробовземане: помещение на портиера; кабинет № 17 - старогръцки език; кабинет № 7, архив, по старогръцки език; кабинет № 15 - латински език; коридор първи етаж срещу лекарския кабинет; кабинет № 10 - латински език; лекарски кабинет; директорски кабинет; кабинет № 204;

от взетите проби резултат над приетата гранична стойност от 0, 01 вл/см3 не е установена в нито една проба, резултатите са в рамките на 0, 003 - 0, 009 вл/см3;

в протокола е посочено, че "за количествената оценка на концентрацията на респирабилни азбестови влакна във въздуха е възприет т. н. индикатор за чистота с ГС 0, 01 мл/см3; общият брой респирабилни влакна е определен по референтния метод на СЗО, по който не се извършва идентификация на влакната; респирабилните природни минерални влакна (иглести фрагменти от гипс, слюда, талк, азбест и др.) са изброени сумарно, разделно от изкуствените влакна, чрез поляризационна светлинна микроскопия MDHS 87);

измерените концентрации на респирабилни азбестови влакна във въздуха на помещенията "са значително по-ниски от възприетия индикатор за чистота (0, 01 вл/см3); обитаването на помещенията не представлява риск по отношение на експозицията на респирабилни азбестови влакна";

IV. Първоинстанционното съдебно решение:

Въз основа на така установените факти съдът приел от правна страна, че Заповед № РД-09-62 е издадена от компетентен орган, в исканата от закона писмена форма, но без да е установена възможността сградата да отговори на нуждите, за които се предоставя. Задължение на министъра на културата - в изпълнение на управленските му правомощия и основното задължение за опазване на живота и здравето на учениците, е преди да издаде заповедта да проучи състоянието на сградата. Неизпълнението на това задължение е в нарушение на целта на закона и е свързано със застрашаване на живота и здравето на ученици и учители. Това нарушение, съдът приел, че е от естество да обоснове извод за незаконосъобразност на оспорения акт. Приел, че заключението на специалната комисия, отразено в Протокол № 8, не се споделя от съда, тъй като съгласно Директива 1999/77 все още не е установено прагово равнище на експозиция, под което хризотилния азбест не създава канцерогенни рискове. С оглед на това всяко наличие на азбест в сградата на ул. "Б." ..№... води до канцерогенен риск.

Приел, че чл. 14 от Конституцията и чл. 1, ал. 2 ЗЗД възлагат на държавните органи, в т. ч. и на министъра на културата, закрилата на децата. Въз основа на това направил извод за незаконосъобразност на обжалваната заповед и я отменил като незаконосъобразна.

Крайният извод на съда е правилен.

V. По съществото на спора:

Касаторът твърди, че обжалваното решение е недопустимо, алтернативно - неправилно.

1. По довода за недопустимост на съдебното решение:

За да бъде едно съдебно решение недопустимо е необходимо да е постановено при наличие на процесуални пречки за разглеждане на делото по същество. Касаторът твърди, че ответниците нямат право на жалба срещу Заповед № РД-09-62, защото тя е вътрешнослужебен акт, както и защото жалбата е подадена след срока по чл. 149, ал. 1 АПК.

Решение № 8036 е постановено в изпълнение на Определение № 8659 от 14.07.2015 г. на петчленен състав на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 7747/2015 г. С последното петчленния състав отменил Определение № 4402 от 21.04.2015 г., с което съдът прекратил съдебното производство като недопустимо поради липса на правен интерес от оспорване на жалбоподателите в първоинстанционното съдебно производство и върнал делото за продължаване на съдебното производство като приел, че за жалбоподателите е налице правен интерес от оспорване на Заповед № РД-09-62. Определение № 8659 е задължително за тричленния състав.

В Определение № 8659 петчленният състав изложил подробни мотиви за допустимостта на жалбата на родителите на ученици в Националната гимназия по древни езици и култури. Настоящият състав счита мотивите за правилни и обосновани, поради което не намира необходимост да ги повтаря. Следва само да се добави, че оспорената заповед действително формално регламентира една вътрешноведомствена дейност с оглед на чл. 13 ЗЗРК - преместването на учебните занятия от една сграда в друга, но едновременно с това, в конкретния случай, с нея се твърди засягане на конституционно гарантирана ценност - здравето на децата.

Конституционният принцип на закрила на децата - чл. 14 от Конституцията, конкретизиран в чл. 1, ал. 2 ЗЗД, очертава по безспорен начин защитеното субективно право и законен интерес на родителите и същевременно задължението на държавата, в случая в лицето на касатора - чл. 1, ал. 2 във вр. с ал. 4 ЗЗД, да провежда държавната политика за закрила на детето и да създава подходящи условия за неговото развитие. Не се нуждае от мотивиране извода, че здравословните условия са от първостепенно значение за развитието на детето. Поради това тогава, когато с един административен акт, било то и вътрешноведомствен, се твърди засягане на конституционно гарантирано субективно право конституционната разпоредба на чл. 120, ал. 2 гарантира правото на съдебно оспорване.

С оглед на горното доводът на касатора за недопустимост на съдебното решение поради вътрешноведомствения характер на оспорената заповед е неоснователен.

Неоснователен е и доводът му за просрочие на жалбите. Безспорно е, че съгласно чл. 149, ал. 1 АПК жалбата се подава в четиринадесетдневен срок от съобщаването. В случая Заповед № РД-09-62 била съобщена на директора на училището на 30.01.2015 г., а жалбите са подадени на 19.02.2015 г., но в заповедта органът не посочил в какъв срок заповедта подлежи на обжалване. Общата фраза, че заповедта "подлежи на обжалване чрез административния орган до Върховния административен съд по реда на Административнопроцесуалния кодекс" не удовлетворява изискванията на чл. 59, ал. 2, т. 7 АПК. Поради това и в съответствие с разпоредбата на чл. 140, ал. 1 АПК срокът за обжалване се удължава на два месеца. Този срок в случая е спазен.

Видно от изложеното обжалваното Решение № 8036 е валидно - постановено е при наличие на процесуалните предпоставки за допустимост на оспорването и при липса на процесуални пречки.

2. По довода за неправилност на съдебното решение:

Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно поради наличие и на трите, визирани в чл. 209, т. 3 АПК, порока.

а) По твърдението за допуснати от съда съществени нарушения на съдопроизводствените правила:

Касаторът твърди, че съдът не изпълнил служебното си задължение да събере необходимите за изясняване на делото доказателства. В подкрепа на това касационно основание представя писмо, рег. № 567 от 06.03.2015 г., на директора на Националния център по обществено здраве и анализи до министъра на здравеопазването, Протокол № 1 и Протокол № 2 от 06.03.2015 г. от анализ на Националния център по обществено здраве и анализи и протокол от 05.03.2015 г. за извършена инспекция от Столичната регионална здравна инспекция. Протокол № 2 от 06.03.2015 г. е представен и приобщен към доказателствения материал по делото още в хода на първоинстанционното съдебно производство.

Видно от приложеното на л. 146 от делото определение на съда от 26.10.2015 г. съдът изрично указал на страните по делото, "че следва да ангажират доказателства за техническото състояние на сградата на ул. "Б." ..№... и нейната безопасност към датата на издаване на заповедта", дал им възможност да ангажират доказателства с писмена молба преди датата на съдебното заседание и изрично дал възможност на касатора "с писмена молба, с копие за страните да направи доказателствените искания, така, както са формулирани в днешното съдебно заседание".

Исканията на касатора били: да се задължи Националният център по обществено здраве и анализи да представи "протоколите от извършените през 2014 и 2015 г. обследвания", да се задължи Столичната регионална здравна инспекция да представи протоколите от извършените през 2014 и 2015 г. проверки, както и да се задължи Главна дирекция "Програмиране на регионалното развитие" в Министерството на регионалното развитие и благоустройството да представи резултатите от проверките през 2014 и 2015 г. за изпълнение на ремонтните дейности по договора за безвъзмездна финансова помощ.

В съдебно заседание на 25.01.2016 г. жалбоподателите в първоинстанционното съдебно производство представили Протокол № 8 от 26.09.2014 г., Протокол № 1 от 06.03.2015 г., издадени от Националния център по обществено здраве и анализи, както и доклад за констатациите от проверката на Столичната регионална здравна инспекция от 14.02.2014 г. Наред с това жалбоподателите изрично декларирали, че исканите от трети лица писмени доказателства са добре известни на органа, тъй като училищното настоятелство и родители изрично ги предоставили на министерството. С представените протоколи, както и със становището на главния експерт в Националния център по обществено здраве и анализи, жалбоподателите се снабдили по реда на Закона за достъп до обществената информация.

Вярно е, че в съдебното заседание от 22.02.2016 г. съдът оставил без уважение искането на касатора за изискване на писмени доказателства от трети, неучастващи в делото лица, но видно от писменото становище на органа, с което жалбите и административната преписка са изпратени в съда, под № 4, 5, 7, 8, 9, 10 и 11 от списъка на приложенията са представени именно доказателствата, искани да бъдат представени от третите лица. Ако касаторът е искал представянето на други писмени доказателства е следвало, както му указал и съдът, да уточни точно кои доказателства иска.

Следва също така да се посочи, че адресат на исканите писмени доказателства е министърът на културата. За министъра на културата, не за някого друг, са направени протокола за установяване на годността за ползване на строежа, разрешението за ползване, протоколите от анализите, извършени от Националния център по обществено здраве и докладите от проверките на Столичната регионална здравна инспекция. Що се отнася до Протокол № 1 от 06.03.2015 г., то първо, факта, че е изготвен по устно нареждане на министъра на здравеопазването по никакъв начин не обосновава извод, че касаторът не разполагал с резултатите от тази проверка. Съгласно чл. 13 ЗЗРК гимназията се намира "под прякото управление" на министъра на културата, което значи, че той е длъжен да се информира за всички релевантни за упражняване на правомощията му факти и обстоятелства. И второ, това е документ, издаден след издаване на оспорената заповед, а не документ, въз основа на който касаторът издал акта си.

Впрочем, с касационната жалба касаторът представи издадени от Националния център по обществено здраве и анализи Протокол № 2 от 06.03.2015 г. и писмо на началника на центъра до министъра на здравеопазването, както и протокол от 05.03.2016 г. за извършена инспекция на сградата на гимназията на ул. "Б." ..№..., но тези писмени доказателства са съставени след датата на издаване на оспорената заповед и органът обективно не би могъл да се позове на тях, за да обоснове нейното издаване.

Видно от изложеното съдът не е допуснал твърдяното от касатора нарушение на съдопроизводствените правила като не събрал служебно релевантни за предмета на спора доказателства, като и като не дал възможност на касатора да ангажира доказателства.

3. По довода за необоснованост на съдебното решение:

Касаторът твърди, че съдебното решение е необосновано защото съдът направил неправилни фактически изводи от събраните по делото доказателства.

Какво показват фактите по делото?

На 28.11.2013 г. за процесния строеж е издадено разрешение за ползване (т. III. 5.). Четири месеца по-късно - на 10.02.2014 г., министърът издал заповед за преместване на учебния процес (т. III. 6.) в сградата на ул. "Б." ..№.... Три дена по-късно - на 14.02.2014 г., Столичната регионална здравна инспекция установила, че в сградата на ул. "Б." ..№... не са създадени условия за провеждане на учебен процес (т. III. 7.). Шест дена след това министърът отменил заповедта си за преместване и провеждането на учебните занятия продължило в сградата на ул. "Св. св. Кирил и Методий" № 63 (т. III. 8). Седем месеца по-късно, по искане на министъра, бил извършен анализ на прахови проби от въздуха в помещенията на сградата на ул. "Б." ..№..., който установил, вярно, само в един кабинет, и само с 0, 002 вл/см3 превишение на нормите, но факта на превишение е безспорен (т. III. 10). Четири месеца по-късно, без да е налице по делото доказателство за каквато и да било извършена допълнителна дейност, министърът издал оспорената заповед (т. III. 11).

Очевидно е, че към датата на издаване на оспорената заповед доказателства, свързани със здравословните условия на сградата на ул. "Б." ..№..., са отрицателното становище на Столичната регионална здравна инспекция от 14.02.2014 г. и Протокол № 8 от 26.09.2014 г. И двата документа - официални писмени документи, издадени от длъжностни лица в кръга на службата им, установяват с обвързваща съда материална доказателствена сила несъответствие на здравните условия със законовите изисквания. Следователно при така събраните по делото доказателства съдът направил единствено възможния фактически извод - за непредприемане от министъра на културата, към датата на издаване на оспорената заповед, на необходимите фактически и правни действия за привеждане на фактическото състояние на сградата на училището в съответствие със законовите изисквания.

Вярно е, както сочи касаторът, че издаденото от компетентен орган разрешение за ползване на строежа е доказателство за съответствието на строежа с всички законови изисквания. Съгласно чл. 177, ал. 2 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) строежите от първа, втора и трета (каквато е процесният строеж) категория се въвеждат в експлоатация въз основа на разрешение за ползване, издадено от органите на Дирекцията за национален строителен контрол, при условия и по ред, определени в наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството.

Видно от приложеното по делото Разрешение за ползване № СТ-05-2089 то е издадено именно от компетентния орган и въз основа на Наредба № 2 от 31.07.2003 г. за въвеждане в експлоатация на строежите в Р. Б.. Това значи, че като официален удостоверителен документ разрешението за ползване има материална доказателствена сила за установените в него факти и обстоятелства, а именно, че строежът е изпълнен в съответствие със законовите изисквания, следователно и в съответствие със здравните изисквания за обектите с обществено предназначение по смисъла на § 1, т. 9, б. "о" от Закона за здравето (ЗЗ), съгласно чл. 15 ЗЗ, което включва и съответствие с нормите за съдържанието на азбест в помещенията на училището. Следва да се посочи, че в държавната приемателна комисия е участвал представител на Столичната регионална здравна инспекция, както и че държавната приемателна комисия извършва проверка за съответствието на вложените в строежа материали въз основа на декларации за вложените материали по време на строителството, а за качеството на извършената работа - въз основа на издаваните в съответствие с Наредба № 3 от 31.07.2003 г. за съставяне на актове и протоколи по време на строителството актове.

От доказателствата по делото е видно, че в случая не става въпрос за това дали при ремонтните работи е вложен материал (вещество), който съдържа азбест - това е безспорно забранено и никой не твърди, че е сторено (виж по-долу т. 4). Става въпрос за това, че преди започване на строителните дейности в училището е имало азбестосъдържащи (етернитови) преградни стени (виж т. III. 10.а). С оглед на това в хода на строителните дейности, с оглед на премахването на тези стени, е имало азбестосъдържащи отпадъци, поради което е било възможно да съществуват и азбестосъдържащи остатъци.

В случая, четири месеца след издаване на разрешението за ползване, Столичната регионална здравна инспекция, в изпълнение на правомощията си по чл. 16а от Наредба № 36 от 21.07.2009 г. за условията и реда за упражняване на държавен здравен контрол извършила проверка и установила здравни неблагополучия, а Националният център по обществено здраве и анализи, десет месеца след издаване на разрешението за ползване, в съответствие с установеното в чл. 23, ал. 1, т. 5 ЗЗ негово правомощие, извършил лабораторни изследвания и експертизи, чрез които установил отклонение от нормативните изисквания за концентрация на респирабилни азбестови влакна във въздуха в помещенията на гимназията.

При тези обективни факти министърът на културата, като лице, което осъществява пряко управление, следователно и носи пряката отговорност за състоянието на условията, при които училището осъществява дейността си, следвало да направи необходимото, за да установи действителното състояние на сградата преди да разпореди преместването на учебните занятия.

По делото не е доказано министърът на културата да е предприел каквито и да било действия за отстраняване на установеното от Столичната регионална здравна инспекция и от Националния център по обществено здраве и анализи. Вярно е, че министърът на културата не е компетентният в държавата орган да установи годността на строежа за ползване и спазването на всички нормативни изисквания, но при така създалата се очевидно (обективно) ситуация на противоречие в изводите на компетентните държавни органи относно годността на сградата (помещенията и училищния двор) за провеждане на учебни занятия министърът на културата е този, който преди да издаде оспорената заповед е трябвало да предприеме необходимите управленски действия, за да установи действителното състояние на сградата и да предприеме, ако е необходимо, съответните действия за привеждането й в съответствие със законовите изисквания.

С оглед на това изводът на съда за недоказване по делото на фактическите основания, които мотивирали органа да разпореди преместването на учебните занятия е правилен и обоснован. В Заповед № РД-09-62 органът сочи, че са отпаднали основанията за издаване на Заповед № РД-09-95, т. е. за отмяна на преместването, но първо, по делото не са налице доказателства, които да установяват кои са обстоятелствата, които обосновават издаването на Заповед № РД-09-95, и второ, дори и да се приеме, че "обстоятелствата" са установените на 14.02.2014 г. здравни неблагополучия, тъй като именно непосредствено след установяването им министърът издал Заповед № РД-09-95, то отстраняването на тези неблагополучия към датата на издаване на Заповед № РД-09-62 не е доказано. Нещо повече. Доказано е наличието на респирабилни азбестови влакна във въздуха в помещения на гимназията, които са над нормативните изисквания.

Следва да се посочи, без правно значение за правилността на обжалваното решение с оглед на забраната на чл. 220 АПК, че правилността на този извод на съда фактически се доказва от представения по делото от касатора с касационната жалба Протокол № 2 от 06.03.2015 г., т. е. повече от месец след издаване на оспорената заповед. В протокола са отразени резултатите от изпитване на проби от строителни материали и отпадъци. От взетите 15 проби в 12 не е открито наличие на азбестови влакна, но в три са открити. Вярно е, че едната проба е от абонатната станция - от изолация на топлопровода, в нея е установен антофилит - термолин азбест, но останалите две проби са от строителен отпадък в двора на училището и от отпадък в зелените площи на двора на училището и в тях е открит хризотил. Представянето на Протокол № 2 фактически представлява признание от касатора на обосноваността на изводите на съда.

Изводът на съда не се оборва и от приетия в първоинстанционното съдебно производство Протокол № 1 от 06.03.2015 г. на експерт от Националния център по обществено здраве и анализи. Вярно е, че Протокол № 1 не установява отклонения във взетите проби от приетите от експерта гранични стойности за количествена оценка на концентрацията на респирабилни азбестови влакна във въздуха, но установеното е към дата 01.03.2015 г., т. е. месец след издаването на Заповед № РД-09-62, а не към датата на издаване на заповедта или преди издаването й. Дали установеният на 01.03.2015 г. факт е съществувал към 29.01.2015 г. по делото не е доказано. Доказателствената тежест за установяването на релевантния факт е на органа - чл. 170, ал. 1 АПК.

Поради изложеното доводът на касатора за необоснованост на обжалваното съдебно решение е неоснователен.

4. По довода за нарушение на материалния закон:

Касаторът твърди, че обжалваното решение е неправилно, тъй като съдът не приложил правилно материалния закон.

Ноторно е, че азбестът е агент, който има опасно въздействие върху човешкото здраве, което е документирано и регулирано. Нормативно е установено, че експозицията на азбестови влакна предизвиква заболяванията азбестоза, мезотелиом, карцином на белия дроб, гастроинтестинален карцином - приложение 1 към чл. 14, ал. 3 от Наредба № 9.

Ноторно е също, че азбест е общо наименование на група влакнести минерали (силикати). В § 1 от Наредба № 9 са посочени шест вида азбест: актинолит, грунерит, антофилит, хризотил, крокидолит и тремолит.

Тези наименования съответстват на посоченото в т. 6 на Приложение ХVII "Ограничения по отношение на производството, пускането на пазара и употребата на определени опасни вещества, препарати и изделия" на Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 18.12.2006 г. относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали (REACH), за създаване на Европейска агенция по химикали, за изменение на Директива 1999/45/ЕИО и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 793/93 на Съвета и Регламент (ЕО) № 1488/94 на Комисията, както и на Директива 76/769/ЕИО на Съвета и директиви 91/155/ЕИО, 93/67/ЕИО, 93/105/ЕО и 2000/21/ЕО на Комисията (Регламент № 1907/2006 - Регламент REACH).

Съгласно чл. 67 (1) Регламент № 1907/2006 вещество в самостоятелен вид, в препарат или в изделие, за което в приложение ХVII се съдържа ограничение, не трябва да бъде произвеждано, пускано на пазара или употребявано, освен ако не отговаря на изискванията на това ограничение.

Съгласно § 1 от т. 6 на Приложение ХVII на Регламент № 1907/2006 забранява се производството, пускането на пазара и употребата на посочените азбестови влакна и изделията, съдържащи тези влакна, когато са целенасочено добавени. В § 2 е визирано изключение за изделията, които вече са инсталирани и/или са в употреба преди 01.01.2005 г. като на държавите членки е предоставено правото да забранят употребата на такива изделия преди обезвреждането или преди достигане на края на експлоатационния им срок на годност с цел защита на човешкото здраве.

Забраната за пускането на пазара и употребата на посочените азбестови влакна след 01.01.2005 г. е установена с Директива 1999/77 (пускането на пазара и употребата на отделни азбестови влакна е забранено още с директиви през 1983 г., 1985 г. и 1991 г., но сроковете за прилагане на тези забрани по очевидни причини са неотносими за България - важна е забраната от 01.01.2005 г. с оглед на поетите ангажименти в рамките на предприсъединителния период и разбира се след присъединяването на България към Европейския съюз).

Член 2 (1) Директива 1999/77 задължава държавите членки до 01.01.2005 г. да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими, за да се съобрази визираното в чл. 1 във вр. с приложението на директивата. С Директива 1999/77 е изменено Приложение I на Директива на Съвета от 27.07.1976 г. за сближаване на законовите, подзаконовите и административните разпоредби на държавите членки относно ограниченията за пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества и препарати (Директива 76/769/ЕИО).

Директивата 76/769/ЕИО е отменена с Регламент № 1907/2006 - чл. 139.

С оглед на така установената нормативна регламентация на ниво Европейски съюз забраната за производство, пускане на пазара и употреба на азбестови влакна е установена първоначално с Директива 1999/77, но понастоящем е установена с Регламент № 1907/2006. Поради това съдът счита, че релевантната нормативна уредба на Европейския съюз е Регламент № 1907/2006, а позоваването от ответниците на Директива 1999/77 счита за позоваване на отменен акт. Това прави доводите им за неправилно транспониране на Директива 1999/77 и за директен ефект на нейните разпоредби неоснователен.

С оглед на факта, че забраната е установена с регламент, и в съответствие с чл. 288 (2) от Договора за функциониране на Европейския съюз в националната правна уредба е недопустимо регламентирането повторно на забраната - регламентът е акт с общо приложение, който се прилага пряко в държавите членки.

При така установената нормативна регламентация на ниво Европейски съюз българската държава е длъжна да спазва забраната за произвеждане, пускане на пазара и употреба на азбестови влакна. Българската държава не се е възползвала от предвидената в § 2 на т. 6 от Приложение ХVII на Регламент № 1907/2006 възможност да забрани употребата на изделия, които са в употреба преди 01.01.2005 г., преди обезвреждането им или преди достигане на края на експлоатационния им срок. С оглед на това на територията на страната могат да съществуват изделия, които са инсталирани и са в употреба преди 01.01.2005 г., в които има вложени азбестови влакна, но чиито експлоатационен срок на годност не е изтекъл.

Следва да се посочи, както обосновано твърди касаторът, че Регламент № 1907/2006 има за предмет регламентирането на производството, пускането на пазара или употребата на вещества и препарати по смисъла на чл. 3, условно наречени за целите на настоящото дело вещества, пораждащи сериозно безпокойство за здравето на хората - чл. 1 (2) от регламента. Целта на регламента - чл. 1 (1), е да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, включително насърчаването на алтернативни методи за оценка на опасности от вещества, пораждащи сериозно безпокойство за здравето на хората, както и свободното движение на вътрешния пазар и подобряване на конкурентоспособността и иновациите.

Наред с това, чл. 67 (1) Регламент № 1907/2006 изрично установява, че вещество в самостоятелен вид, в препарат или в изделия, за което в Приложение ХVII се съдържа ограничение, не трябва да бъде произвеждано, пускано на пазара или употребявано, освен ако не отговаря на изискванията на посоченото в Приложение ХVII ограничение. От това следва, че Регламент № 1907/2006 хармонизира изискванията за производство, пускането на пазара и употребата на посочените в Приложение ХVII вещества, което в случая значи и на вещества, съдържащи азбестови влакна - т. 6 от приложението (виж mutatis mutandi решение от 07.03.2013, Lapin elinkeino, С-358/11, EU: C: 2013:142, т. 38).

С оглед на това, за да се прецени законосъобразността на Заповед № РД-09-62, т. е. нарушени ли са изискванията за допустими гранични стойности на съдържанието на концентрацията на азбестови влакна във въздуха в резултат на извършените строителни дейности при ремонта на сградата на гимназията, находяща се на ул. "Б." ..№..., е необходимо да се прецени съответства ли установеното на Регламент № 1907/2006 и налице ли са други правни норми, които регламентират релевантния проблем, както и спазени ли са те.

Тъй като по делото е безспорно, че не в процеса на извършване на строежа, приет с разрешение за ползване № СТ-05-2089, е вложен материал, съдържащ азбестови влакна, а се твърди, че именно при извършване на строителните дейност в рамките на този строеж са премахнати материали (вещества) съдържащи азбестови влакна, е безспорно, че в случая, досежно употребата на азбестови влакна е налице предвиденото в § 2 на т. 6 на Приложение ХVII изключение - става въпрос за вещество, които е инсталирано и е в употреба преди 01.01.2005 г. Следователно сам по себе си, процесът на премахване на материал, поставен преди 01.01.2005 г., който съдържа азбест, не е в нарушение на Регламент № 1907/2006, а в съответствие с установеното в него.

Вярно е, както сочат ответниците, че в Резолюцията на Европейския парламент от 13.03.2013 г. е посочено, че:

"А. като има предвид, че всички видове азбест са опасни и че опасното им въздействие е документирано и подлежи на регулиране; като има предвид, че най-вредните последици от вдишването на влакна азбест настъпват десетилетия след излагането на въздействието им;

Б. като има предвид, че още през 1977 г. група експерти, в проучване, поръчано от Европейската комисия, заключиха, че: "Не са налице теоретични доказателства за пределните стойности на експозиция, под които няма да възникнат ракови заболявания. Не е установено безопасно равнище на експозиция на азбест. ...;

В. като има предвид, че Директива 1999/77/ЕО гласи, че "все още не е установено прагово равнище на експозиция, под което хризотилният азбест не създава канцерогенни рискове" и че "ефективен начин за защита на човешкото здраве е забраната на употребата на хризотилни азбестови влакна и съдържащите ги изделия";

Г. като има предвид, че сред части от населението, изложени на много ниски нива на въздействие на азбестови влакна, включително влакна хризотил, е установен увеличен риск от рак; ...

Ж. като има предвид, че въпреки забраната за използването на азбест той все още се намира в кораби, влакове, машини, бункери, тунели, галерии, тръбопроводи в обществените и частните водоразпределителни мрежи и най-вече сгради, в т. ч. много обществени и частни сгради".

Но при отчитане на горното и на други факти и обстоятелства Европейският парламент, с посочената резолюция, призовава Европейския съюз да разработи, приложи и подкрепи модел за откриване наличието на азбест в съответствие с чл. 11 Директива 2009/114; да разработи модел за мониторинг на азбеста, който вече се намира в частни и обществени сгради, във въздуха на работното място, застроените зони, сметищата, питейната вода, както и да извърши оценка на въздействието и анализ на разходите и ползите от евентуалното изготвяне на планове за действие за безопасно премахване на азбеста от обществени сгради в срок до 2028 г.

Видно е, че с процесния акт Европейският парламент не е упражнил свои законодателни функции, а функции по политически контрол и консултативни функции с оглед на посоченото в чл. 14 (1) от Договора за Европейския съюз (ДФЕС). С оглед на това неговият акт не е нормативен и не поражда пряко нормативни задължения за държавите членки. Това, в контекста на делото, значи, че посоченото в преамбюла на резолюцията не може да бъде правно основание за преценка на законосъобразността на оспорената заповед. Това са мотиви за формулиране на бъдеща политика на Европейския съюз с краен времеви предел 2028 г.

Ответниците се позовават и на Становище на Консултативната комисия по индустриални промени (CCMI) на Европейския икономически и социален комитет относно "Премахване на азбеста в ЕК", прието на заседание на комисията на 03.02.2015 г. Вярно е, че в становището на комисията, в неговата заключителна част, е посочено, че: "Пълното отстраняване на всичкия използван азбест и на всички продукти, съдържащи азбест, трябва да бъде приоритетна цел на Европейския съюз", но първо, цитираният от ответниците израз: "С измененията акцентът беше поставен върху премахването на азбеста и разрушаването на сградите" не съществува в официалния текст, приет от Консултативната комисия. Второ, в текста - т. 1.3., изрично е посочено, че "Целта е до края на 2032 г. да бъде отстранен всичкият азбест. " И трето, което е най-важно, Консултативната комисия по индустриални промени е комисия на Икономическия и социален комитет на Европейския съюз, който е само консултативен орган на Европейския съюз - чл. 300 ДФЕС. Съгласно чл. 304 (1) ДФЕС Европейският парламент, Съветът и Комисията се консултират с Икономическия и социален комитет, като той може да поеме инициативата за предоставяне на становище във всички случаи, когато счете за необходимо.

Факта, че в случая становището на Консултативната комисия по индустриални промени е прието от Икономическия и социален комитет като негово становище на 18.02.2015 г. не променя факта, че това становище не е нормативен акт и следователно не поражда никакви преки нормативни задължения за държавите членки. Отделно от това, че то не съдържа каквито и да било становища за недопустимост на съществуването към настоящия момент на сгради, в които азбестът е използван. Напротив. Изрично е посочено, че "Според проучване, публикувано през 2011 г. значителна част от съществуващата застроена среда в ЕС е по-стара от 50 години. Над 40% от жилищните сгради са построени преди 60-ге години на ХХ век. Голям бум в строителството е осъществен в периода между 1961 г. и 1990 г., през който жилищният фонд в почти всички държави членки се е увеличил повече от два пъти и азбестът е бил широко използван".

Видно от горното не е налице нормативен акт на Европейския съюз, който към датата на издаване на оспорената заповед - 29.01.2015 г., да установява абсолютна забрана на възможността да съществуват изделия (продукти, сгради), в които е използван или вложен материал, който съдържа азбест.

Наред с изложеното, следа да се посочи, че съгласно чл. 128 (2) Регламент № 1907/2006 нищо в регламента не пречи на държавите членки да поддържат или въвеждат национални правила за защита на работниците, здравето на човека и околната среда, като ги прилагат в случаи, когато регламента не хармонизира изискванията за производство, пускане на пазара или употреба на посочените в регламента вещества.

При отчитане на тази разпоредба и на факта, че обективно в рамките на процесния строеж, е извършвана дейност по премахване на азбестови влакна разбираемо е изискването на ответниците да е надлежно установено, че учениците няма да бъдат експонирани на прах от азбест или от азбестосъдържащи материали останал в резултат на извършената строителна дейност. С оглед на това е необходимо да се установи съществуват ли и спазени ли са изискванията за гранични стойности на концентрация на азбестови влакна във въздуха след извършване на процесната дейност.

Съгласно чл. 73, ал. 1 ЗЗ дейностите по разрушаване и отстраняване на азбест и азбестосъдържащи материали от сгради, конструкции, предприятия, инсталации, кораби е нормативно регламентирана и допустима след надлежно разрешение. Тази и следващите разпоредби на раздел VII "Защита на здравето на гражданите при извършване на дейности с азбест и азбестосъдържащи материали" на Закона за здравето транспонират Директива на Съвета от 19.09.1983 г. относно защитата на работниците от рискове, свързани с експозицията на азбест по време на работа (Директива 83/477/ЕИО).

Директива 83/477/ЕИО е отменена с Директива 2009/148 - чл. 24.

Съгласно чл. 1 Директива 2009/148 тя има за цел защита на работниците от рискове за тяхното здраве, които произтичат или е вероятно да произтекат от експозиция на азбест по време на работа, както и да определи граничните стойност на тази експозиция. Съгласно чл. 3 (2) Директива 2009/148 нейните разпоредби са приложими при всяка дейност, при която е вероятно да съществува експозиция на прах от азбест или от съдържащи прах материали.

Транспонирането на Директива 2009/148 е с Наредба № 9. Следва да се посочи, че съгласно чл. 6, ал. 1 от Наредба № 5 от 15.04.2003 г. за предотвратяване и намаляване на замърсяването на околната среда с азбест (Наредба № 5) работата с азбестосъдържащи продукти, водеща до отделянето на азбестови влакна или прах, се извършва по начин, който не допуска замърсяване на околната среда. В алинея 2 на чл. 6 изрично е посочено, че разрушаването на сгради, структури и инсталации, съдържащи азбест, както и отстраняването на азбест или азбестосъдържащи материали, водещи до отделянето на азбестови влакна или прах, се извършва по реда на Наредба № 9.

Съгласно чл. 2 от Наредба № 9 тя се прилага за дейности, при които работещите са или могат да бъдат експонирани на прах от азбест или азбестосъдържащи материали. Така формулираният предмет на наредбата е съответен на Директива 2009/148 - чл. 3 (1) и (2).

Съгласно чл. 1, т. 2 от Наредба № 9 с нея се определят гранични стойности на концентрация на азбестови влакна във въздуха, което съответства на чл. 1 (1) Директива 2009/148. Съгласно чл. 19, ал. 1 от Наредба № 9 концентрацията на азбестови влакна във въздуха на работната среда не трябва да превишава 0, 1 влакна на см3 като средно претеглена по време за 8 h концентрация. Така определените гранични стойности са идентични с установената концентрация на азбест във въздуха в чл. 8 Директива 2009/148.

Съгласно чл. 20, ал. 7 от Наредба № 9 министърът на здравеопазването утвърждава методическо указание за определяне на бройната концентрация на въздухопреносими влакна. Съгласно § 3, ал. 2 от Наредба № 9 министърът на здравеопазването в тримесечен срок от приемане на наредбата утвърждава методическите указания. Наредбата е обнародвана в Д. вестник, бр. 71 от 01.09.2006 г. и е в сила от 02.12.2006 г. До датата на извършване на последните анализи на прахови проби от въздуха в помещенията на гимназията - 06.03.2015 г., министърът на здравеопазването не е приел методическите указания и следователно нормативно не е определена граничната стойност на количествената оценка на концентрацията на респирабилни азбестови влакна във въздуха. Именно това изрично сочи в Протокол № 8 от 26.09.2014 г. длъжностното лице от Националния център по обществено здраве и анализи.

Освен горното, нито Наредба № 9, нито Директива 2009/148, нито друг нормативен акт установяват граничните стойности на експозицията на неангажирани с дейността лица, но пребиваващи в помещения след извършване на дейност, криеща риск от експозиция на азбест. Това, което Директива 2009/148 препоръчва - чл. 7 (6), е методът на изчисление на бройната концентрация (на преброяване на влакната). Това е метода на Световната здравна организация, Женева, 1997 г. - "Определяне на концентрациите на влакна във въздуха. Препоръчан метод чрез фазово-контрастен оптически микроскоп (метод мембранен филтър) (WHO, Geneva, 1997, Determination of airborne fibre number concentrations. A recommended method, by phase-contract optical microscopy (membrane filter method)". Именно този метод използвал експерта на Националния център по обществено здраве и анализи, видно от приложените по делото Протокол № 8 от 26.09.2014 г. и Протокол № 1 от 06.03.2015 г. За количествената оценка на концентрацията на респирабилните азбестови влакна във въздуха експертът приел утвърдения в европейската и световна практика индикатор на чистота 0, 01 вл/см3, който е относим за оценка на експозиция на неангажирани с дейностите, но пребиваващи в близост до работната площадка по време на дейностите лица, тъй като е възможно най-адекватният индикатор.

Следователно, при така действащата нормативна уредба - на Европейския съюз и национална, единствените приложими гранични стойности за количествена оценка на концентрацията на респирабилни азбестови влакна във въздуха след извършване на дейности по отстраняване на азбест са тези, посочени от експерта на Националния център по обществено здраве и анализи. При така приетите гранични стойности, за целите на делото е достатъчно установеното тяхно превишаване към дата 26.09.2014 г. - макар и само в едно от помещенията, от които е взета проба, макар и само с 0, 002 вл/см3. Достатъчно е също, че към датата на издаване на оспорената заповед - 29.01.2015 г., министърът на културата не е доказал по делото, че са предприети необходимите мерки за отстраняване на установеното несъответствие. Става въпрос за здравето на деца и никакво несъответствие с общоприетите изисквания за здравословна среда не следва да бъде допускано от органа, отговорен за тяхното здраве.

Видно от изложеното, макар и по други мотиви, изводът на първоинстанционния съд за материална незаконосъобразност на Заповед № РД-09-62 като краен резултат е правилен.

Без правно значение за предмета на спора, само за пълнота на изложението, съдът счита за необходимо изрично да посочи, че в някои случай, какъвто е настоящият, освен съдебното оспорване на един административен акт съществуват и други, много по-ефикасни средства за защита на здравето на децата. Съгласно чл. 38, ал. 1 ЗЗ държавният здравен контрол, т. е. Столичната регионална здравна инспекция, има правомощието при неспазване на здравните изисквания за обектите с обществено предназначение да дава задължителни предписания и да определя срок за отстраняване на нарушенията. Нещо повече, ако е налице непосредствена опасност за живота и здравето на хората държавният здравен контрол може да прилага принудителни административни мерки в т. ч. да спира експлоатацията на обекти с обществено предназначение - чл. 19, ал. 1 ЗЗ. Ответниците не са сезирали държавния здравен контрол, което е най-логичното и ефикасно действие за защита на здравето на децата, а и самият държавен здравен контрол, въпреки установените здравни неблагополучия, не издал нито предписание, нито приложил принудителна административна мярка. Представеният от касатора с касационната жалба протокол от 05.03.2015 г. за извършена инспекция от Столичната регионална здравна инспекция, доказващ съответствие на средата в училището със здравните изисквания, е месец след издаването на оспорената заповед, а не преди нейното издаване.

Поради изложеното обжалваното решение като валидно и правилно следва да бъде оставено в сила.

С оглед на изхода от спора, направено от ответниците искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на културата, юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на ответниците, направените по делото разноски. Доказателства обаче за такива разноски по делото не са представени, поради което съдът не следва да присъжда. С оглед на изхода от делото искането на касатора за присъждане на разноски не следва да бъде уважавано.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК Върховният административен съд