Решение № 6500 от 17.6.2025 г. на ВАС по адм. д. № 6550/2023 г.

Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на Община Костинброд, чрез пълномощник, против решение 459 от 13.04.2023 г. по адм.д. 307/2023 г. на Административен съд София-област, с което съдът е отхвърлил жалба на общината срещу решение от 23.03.2022 г. за определяне на финансова корекция. Според касатора решението е неправилно като постановено при допуснати съществени нарушения на съдопроизводствените правила и нарушение на материалния закон - основания за отмяна по чл. 209, т. 3 АПК. Касационният жалбоподател твърди, че посочени в акта нарушения при провеждането на конкретната открита процедура не са доказани по безспорен начин, а съдът е достигнал до правно необоснован извод за установяването им, като не е обсъдил в съвкупност доказателствата по административната преписка, не е анализирал относимите факти към приетите от органа правни заключения за извършена нередност, не е съобразил и обсъдил всички относими за правилното решаване на спора възражения на общината. Сочи, че като бенефициер не е допуснал нередностите и финансовата корекция е незаконосъобразно определена. Иска отмяна на обжалваното решение и произнасяне по съществото на спора с отмяна на административния акт като незаконосъобразен. Претендира направените съдебни разноски за цялото производство. Ответникът ръководителят на Управляващия орган (УО) на Оперативна програма "Околна среда 2014-2020" (ОПОС), чрез пълномощника си, оспорва касационната жалба като неоснователна. Иска присъждане на разноски за защита от юрисконсулт. Представителят на Върховната касационна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационната жалба. Върховният административен съд, след като провери правилността на обжалваното решение, приема следното: Първоинстанционният съд е установил, че между ръководителя на УО на ОПОС, от една страна, и Община Костинброд като водеща община ведно с общини - партньори Община Божурище, Община Годеч, Община Драгоман, Община Сливница и Община Своге, всички наричани бенефициери, от друга, е сключен административен договор за безвъзмездна финансова помощ (АДБФП) по процедура "Комбинирана процедура за проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталации за предварително третиране на битови отпадъци", Приоритетна ос 2 "Отпадъци" на ОПОС, за изпълнение на проект "Проектиране и изграждане на компостиращи инсталации и на инсталация за предварително третиране на битови отпадъци на територията на РСУО Костинброд". На 20.04.2017 г. между бенефициерите Община Костинброд, Община Божурище, Община Годеч, Община Драгоман, Община Сливница и Община Своге е сключено Споразумение за партньорство. Съгласно чл. 3, ал. 1 от споразумението общините са се съгласили Община Костинброд да е водеща община при изпълнение и управление на проекта, като координира и следи законосъобразното управление на проекта и следи за качественото изпълнение на заложените дейности. Между министъра на околната среда и водите, водещата община и общините - партньори на 02.04.2020 г. e сключено допълнително споразумение към АДБФП. В изпълнение на сключения административен договор Община Сливница е провела обществена поръчка с предмет "Закупуване, доставка и монтаж (пускане в експлоатация) на оборудване, съоръжения, обзавеждане и машини, необходими за инсталация за компостиране, разположена на територията на община Сливница" с 5 обособени позиции (ОП). За ОП 1 общината е сключила договор за изпълнение с "Екосол България" АД, а за ОП 3 - договор за изпълнение с "Бимко" ЕООД. След извършена от УО проверка на проведената открита процедура във връзка с правилното разходване на европейски средства ръководителят на УО на ОПОС е издал оспореното пред първоинстанционния съд решение от 23.03.2022 год. за определяне на финансова корекция на Община Костинброд. Органът е приел, че възложителят Община Сливница е допуснал нарушение на чл. 49, ал. 1 във вр. с чл. 2, ал. 2 ЗОП, посочил го е като нередност по т. 11, б "б" от Приложение 1 към Наредбата за посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление (Загл. изм. - ДВ, бр. 59 от 2024 г.) и е определил финансова корекция от 5% върху стойността на допустимите разходи по сключения договор с изпълнителя по ОП 1. Приел е също, че възложителят е допуснал нарушение на чл. 112, ал. 1, т. 2 ЗОП, посочил го е като нередност по т. 16, б "а" от Приложение 1 към Наредбата и е определил финансова корекция от 25% върху стойността на допустимите разходи по сключения договор за изпълнение по ОП 3. По жалба на Община Костинброд Административният съд София-област е постановил решение 812 от 29.07.2022 г. по адм.д. 340/2022 г., което е отменено по реда на касационната проверка с решение 2179 от 01.03.2023 г. по адм.д. 8910/2022 г. на ВАС и делото е върнато за ново разглеждане. Административният съд с обжалваното в настоящото производство решение е приел, че оспореният акт е издаден от компетентен орган, в законоустановена писмена форма, при спазване на административнопроизводствените правила, в съответствие с материалноправните разпоредби и целта на закона, поради което е отхвърлил подадената от Община Костинброд жалба. Решението е неправилно. Оспореният административен акт е издаден в производство по чл. 69 и сл. ЗУСЕФСУ. Адресат на акта за финансова корекция е Община Костинброд. Няма спор, че същата е посочена като водещ партньор в сключения с ръководителя на УО на ОПОС административен договор за безвъзмездна финансова помощ. Договорът е сключен и подписан между административния орган и шест общини, наречени в текса на договора бенефициери. Проверената от ръководителя на УО открита процедура по възлагане на обществена поръчка е проведена от Община Сливница и финансовата корекция е определена по договори, сключени между този възложител и избраните изпълнители. При тези данни следва да бъде обсъден основният въпрос в производството, а именно кой е субектът на засягане, носител на материална административна правосубектност като адресат на акта, за да може да бъде извършена съдебната проверка за законосъобразност на акта. Съгласно Общите условия за изпълнение на проекти по ОПОС и Насоките за кандидатстване по програмата права и задължения имат Управляващият орган и бенефициерът. Проектът може да се изпълнява в партньорство, но след сключване на споразумение за партньорство. В конкретния случай АДБФП е подписан от шест общини, всички наречени бенефициери в договора, като Община Костинброд е определена за водеща община. Общите условия са подписани от всички страни и са част от административния договор. Между общините е сключено Споразумение за партньорство, уреждащо правата, задълженията и отговорностите между партньорите във връзка с изпълнение на проекта по договора. Съгласно чл. 5, ал. 4 от Споразумението водещата община и всяка една от общините-партньори носят отговорност за изпълнението на АДБФП съобразно договореността в настоящото споразумение. Според чл. 11, ал. 1 от същото общините - партньори се съгласяват собствения финансов принос от общите допустими разходи по проекта, както и финансовите средства за покриване на първоначалните допустими разходи по проекта и за покриване на недопустимите разходи да бъдат разпределени между тях пропорционално, на база количество на депонирания отпадък за 2016 г. по данни на оператора за Регионално депо за неопасни и инертни отпадъци за общините Костинброд, Своге, Сливница, Божурище, Годеч и Драгоман в землището на с. Богьовци, местност "Гоняреви падини", както следва: Община Костинброд - 44,31%, Община Божурище - 8,00 %, Община Годеч - 8,12%, Община Драгоман - 7,87%, Община Сливница - 8,01% и Община Своге - 23,69%. Съгласно чл. 15, ал. 3 от Споразумението, в случаи при налагане на финансови корекции върху общи разходи по проекта от страна на УО по ОПОС, както и от други одитиращи институции, с които се намалява размера на средствата по проекта, извън случаите по чл. 15, ал. 2, финансовите средства, които не са платени на бенефициера или следва да бъдат възстановени от бенефициера, са за сметка на всички общини, разпределени съобразно дяловете, посочени в чл. 11, ал. 1. Определената с оспорения акт финансовата корекция е поради залагане на дискриминационно изискване, което ограничава достъпа на кандидатите или участниците в поръчката по ОП 1 и неспазване от страна на възложителя на законовите изисквания за снабдяване с всички необходими документи преди подписване на договор с избрания за изпълнител участник, водещо до незаконосъобразно сключване на договор по ОП 3, поради което е приложима разпоредбата на чл. 15, ал. 3 от Споразумението, в случаи при налагане на финансови корекции върху общи разходи по проекта са за сметка на всички общини, разпределени съобразно разпоредбите на чл. 11, ал. 1 от Споразумението. Действително, в чл. 17, ал. 6 от Споразумението изрично е посочено, че водещата община има право да извършва прихващания по отношение на суми, дължими от община-партньор по силата на настоящото споразумение, но това правило е относимо към изпълнението на финансовото разпределение на отговорността, а не и по отношение на носителя на отговорността за допуснати нередности. Тези релевантни за спора факти с оглед правилното разрешаване на спора бяха основание за спиране на производството по делото с определение от 01.08.2023 г. до произнасяне на Съда на Европейския съюз с решение по отправено преюдициално запитване по образувано дело С-477/23 пред СЕС. След постановяване на Решение на СЕС от 06.03.2025 г. по съединени дела С-471/23 и С-477/23 производството по делото бе възобновено. С решение от 6 март 2025 година по съединени дела С-471/23 и С-477/23 Съдът на Европейския съюз прие, че: "...52. Следователно, доколкото дадена организация отговаря за започването или за започването и изпълнението на операциите, тя може да се счита за бенефициер по смисъла на тази разпоредба, при това независимо от въпроса дали такава организация е определена за водеща; 53. С оглед на всички гореизложени съображения на първия въпрос по дело C-471/23 и на първия въпрос по дело C-477/23 следва да се отговори, че член 2, точка 10 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че в обхвата на понятието бенефициер по смисъла на тази разпоредба може да попада организация, която отговаря за започването или за започването и изпълнението на съответните операции, но която не получава държавна помощ по член 2, точка 10, буква а) от същия регламент, както и организация, която не е подписала административен договор за безвъзмездна финансова помощ като водеща; 61.Трябва да се констатира, че както следва от точка 59 от настоящото решение, публичните организации като разглежданите по главните производства общини могат да бъдат адресати на акт за определяне на финансова корекция, при това независимо от обстоятелството, че не са допуснали нередност по смисъла на член 2, точка 36 от Регламент 1303/2013; 62. Що се отнася до въпроса за отговорността за финансовите корекции, произтичащи от извършването на нарушения на правилата за възлагане на обществени поръчки в рамките на разходването на средства от ЕСИФ, следва да се припомни, че при липса на разпоредби в правото на Съюза споровете относно възстановяването на суми, недължимо платени по силата на разпоредби от това право, трябва да се решават от националните юрисдикции въз основа на съответното национално право при спазване на ограниченията, наложени от правото на Съюза (решение от 17 ноември 2022 г., Avicarvil Farms, C-443/21, EU:C:2022:899, т. 37 и цитираната съдебна практика); 63.Така при липса на разпоредба относно тази отговорност в Регламент 1303/2013 същата се определя от националното право и договорните задължения на участниците в дадена операция; 64.Поради това, а и в зависимост от тези договорни задължения, въпреки че всеки засегнат икономически оператор може да бъде солидарно отговорен към компетентния национален орган за една и съща операция, такава финансова отговорност може също така да бъде разпределена между съответните икономически оператори или поета само от икономическия оператор, допуснал разглежданата нередност; 65. Съдът обаче е постановил и че принципът на правна сигурност изисква, от една страна, правните норми да бъдат ясни и точни, а от друга страна, прилагането им да е предвидимо за правните субекти, особено когато тези норми могат да имат неблагоприятни последици. Този принцип изисква по-специално правната уредба да позволява на заинтересованите лица да се запознаят с точния обхват на задълженията, които тя им налага, и да имат възможност да се запознаят по недвусмислен начин със своите права и задължения и да действат съобразно тях (решение от 4 октомври 2024 г., Литва и др./Парламент и Съвет (Пакет за мобилност), C-541/20 C-555/20, EU:C:2024:818, т. 158 и цитираната съдебна практика); 69. член 2, точки 36 и 37 от Регламент 1303/2013 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска национална правна уредба, според която адресат на решение за определяне на финансова корекция за нарушение на правилата при възлагане на обществени поръчки може да бъде икономически оператор, различен от извършилия нарушението, а също така допуска отговорността за тази финансова корекция да бъде солидарна, да може да се разпредели договорно между този икономически оператор и извършилия нарушението, или посочената отговорност да се носи от последния, стига финансово отговорните икономически оператори да са могли да знаят, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект те ще отговарят по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган." При съобразяване с решението на СЕС по съединените дела съдебният състав приема за незаконосъобразен оспорения административен акт, а решението на съда - за неправилно. Предвид представено Споразумение за партньорство от 2017 г., сключено между общините-бенефициери по АДБФП по ОПОС, административният орган не е съобразил и обсъдил уговорените права и задължения между общините във връзка с начина на разпределение на отговорността им при финансови корекции върху общи разходи по проекта, както и върху разходи, извършени за изграждане на инсталации; не е изяснено дали Община Сливница отговаря и за започването или за започването и изпълнението на съответните операции въпреки назоваването й като партньор, наричан и бенефициер в АДБФП; не е установил на кого съгласно договорните задължения на участниците в дадена операция е възложена отговорността за финансови корекции; как е разпределена тази отговорност между икономическите оператори и могъл ли е финансово отговорният икономически оператор да знае, че в случай на нередност при изпълнението на разглеждания проект той ще отговаря по този начин за посочената финансова корекция пред съответния управляващ орган. Проверка на тези релевантни факти е недопустима на този етап на съдебното производство, което е второ касационно производство, както и невъзможността за нови фактически установявания. Предвид изложеното оспореното решение от 23.03.2022 г. на ръководителя на УО на ОПОС за определяне на финансова корекция на Община Костинброд следва да бъде отменено като незаконосъобразно поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби и с целта на закона. Като е достигнал до правен извод за законосъобразност на административния акт, първоинстанционният съд е постановил неправилно решение, което подлежи на отмяна. С оглед изхода на правния спор, своевременно направеното от пълномощника на касатора искане за разноски и представените доказателства за реализирането им, в полза на Община Костинброд следва да бъдат присъдени разноски за производството в размер на 117 лв. платена държавна такса; платено адвокатско възнаграждение по адм.д. 340/2022 г. на АССО в размер на 1320 лв. (л. 157-158); платено адвокатско възнаграждение по адм.д. 8910/2022 г. на ВАС в размер на 2243 лв. (л. 50-54); както и платено адвокатско възнаграждение по адм.д. 307/2023 г. на АССО в размер на 1870 лв. (л. 17). Направеното от пълномощника на ответника възражение за прекомерност на претендираните разноски е неоснователно, доколкото не са изложени конкретни факти и обстоятелства, които да налагат намаляване на този размер. Съдът не дължи служебно произнасяне по размера на претендираните съдебни разноски. Страната, която възразява по реда на чл. 78, ал. 5 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, следва да наведе конкретни доводи за твърдяната прекомерност на разноските на насрещната страна. Воден от горното, Върховният административен съд