Решение № 3049 от 5.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14167/2012 г.

Решение № 3049 от 5.03.2013 г. на ВАС по адм. д. № 14167/2012 г., VI о., докладчик съдията Николай Гунчев Производството е по реда на чл. 208 и следв. от Административно-процесуалния кодекс (АПК). Образувано е по касационна жалба на директора на Дирекция "Социално подпомагане" (ДСП) - Перник против решение № 138/15.10.2012 г., постановено по административно дело № 272/2012 г. по описа на Административен съд - Перник, с което е отменена заповед № 9132 от 06.07.2012 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" - Перник и административната преписка е върната на административния орган за ново произнасяне. По съображения за неправилност, относими към касационните основания по чл. 209, т. 3, предложения първо и трето от АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост, касаторът моли атакуваният първоинстанционен съдебен акт да бъде отменен и да се остави в сила отменената с него заповед. Ответницата по касация - Елена Жорова Боянова от гр. Перник в писмен отговор моли да не бъде допуснато касационно обжалване, а ако такова се допусне, моли да се приеме неоснователност на касационната жалба и атакуваното с нея първоинстанционно съдебно решение като правилно да се остави в сила. Претендира и присъждане на съдебни разноски и пощенски разходи в размер на 18.75 лв. Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост, но неоснователност на касационната жалба и правилност на оспореното с нея решение. Върховният административен съд, шесто отделение, счита касационната жалба за процесуално допустима като подадена в преклузивния 14-дневен срок по чл. 211, ал. 1 от АПК от страна с правен интерес по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, за която решението е неблагоприятно, срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт. Аргументите на ответницата по касация за недопустимост на касационното обжалване са неотносими към настоящото производство и очевидно са повлияни от неприложимите за него правила на чл. 288 във връзка с чл. 284, ал. 3, т. 1 и чл. 280, ал. 1 от Гражданския процесуален кодекс. След като обсъди доказателствата по делото във връзка с касационните оплаквания и провери решението по реда на чл. 218 от АПК, настоящият съдебен състав намира касационната жалба за неоснователна. В хода на първоинстанционното съдебно-административно производство правилно е установено фактическата обстановка по случая. Елена Жорова Боянова е подала до директора на Дирекция "Социално подпомагане" - Перник молба-декларация с вх. № 9132/2012 г. за отпускане на еднократна помощ за възстановяване на щети от земетресението на 22.05.2012 г. На 24.06.2012 г. е съставен протокол от служители в ДСП - Перник, в който е посочено, че във връзка с подадената молба-декларация от Боянова за отпускане на еднократна помощ на основание ПМС № 104 от 30.05.2012 г. е извършена проверка. В протокола има част, определена за мотиви за отказ за еднократна помощ, в която е посочено следното: "не е намерена". Издадена е заповед № 9132/06.07.2012 г. на директора на Дирекция "Социално подпомагане" - Перник, в която е посочено, че се издава на основание чл. 13, ал. 2 от Закона за социално подпомагане (ЗСП) и чл. 28, ал. 1 от Правилника за прилагане на Закона за социално подпомагане (ППЗСП) във връзка с ПМС № 104 от 30 май 2012 г. и въз основа на молба-декларация с вх. № 9132/2012 г., подадена от Елена Жорова Боянова, като е отказано отпускане на еднократна помощ по чл. 16 от ППЗСП за инцидентни нужди, по следните мотиви: "няма достъп до жилището". Заповедта е атакувана от Боянова по административен ред, но жалбата й е отхвърлена с решение № РД01-555/22.08.2012 г. на директора на Регионална дирекция за социално подпомагане (РДСП) - Перник, в което е извършено позоваване на горецитираното постановление на Министерския съвет и е посочено, че при посещенията от социални работници на адреса е установено, че не е бил осигурен достъп до жилището за установяване на евентуални щети от земетресението от 22 май 2012 г., обуславящи необходимост от своевременно отпускане на еднократна помощ в размер на 325 лв. на жалбоподателката като пострадала от земетресението на 22.05.2012 г. За да уважи сезиралата го жалба на Елена Жорова Боянова срещу същата заповед Пернишкият административен съд е приел, че административният орган е започнал процедура по ЗСП и ППЗСП, но е постановил акта в нарушение на разпоредбата на чл. 27 от правилника. Не е изготвена социална анкета, а даже протокола от извършената проверка не е посочен в мотивите на заповедта. В заповедта липсват изискуемите мотиви за неотпускането на исканата помощ, което е съществено нарушение на административнопроизводствените правила и води до незаконосъобразност на постановения акт в условията на чл. 146, т. 3 от АПК. В случая е налице природно бедствие - земетресение, вследствие на което се твърди, че са причинени щети на жилището на жалбоподателката. Еднократната помощ за отстраняване на щетите от земетресението е поискана по реда на ПМС № 104 от 30.05.2012 г., поради което в случая е неприложимо производството по ЗСП и ППЗСП, защото не става въпрос за еднократна социална помощ по чл. 16 от ППЗСП във връзка с чл. 12, ал. 1, т. 3 от ЗСП, което води до извод, че акта е постановен и в противоречие с материалноправните разпоредби, отменително основание по чл. 146, т. 4 от АПК. По съображения в този смисъл съдът е достигнал до извод за незаконосъобразност на оспорения административен акт, поради което го е отменил и е върнал преписката на административния орган за ново произнасяне по молба-декларацията на Елена Боянова с указание административният орган да установи щетите. Оспореното пред настоящата инстанция съдебно решение е валидно и допустимо. То е постановено по отношение на индивидуален административен акт, който подлежи на съдебен контрол, като произнасянето е извършено от компетентен съд в рамките на правомощията му, след надлежно сезиране от активно легитимирана страна, адресат на заповедта. Обжалваното решение е и правилно по своя резултат. Въз основа на приложената административна преписка в хода на съдебно-административното производство пред първата инстанция (т. е. инстанцията по същество на спора, пред която е можело да се установяват юридически и доказателствени факти от значение за законосъобразността на оспорения акт на администрацията и на обуславящите го такива), решаващият съдебен състав е извел обоснован краен извод, че постановеният отказ е незаконосъобразен, защото процесната заповед е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствени правила и в противоречие с приложимите материалноправни разпоредби (отменителни основания по чл. 146, т. 3 и т. 4 от АПК), налагащо жалбата да бъде уважена като основателна, а преписката върната на компетентния административен орган за произнасяне съобразно изложените мотиви. Правилна е преценката на първоинстанционния съд, че не е ясно при каква процедура е издаден оспорения административен акт и съответно - какви материалноправни предпоставки са изследвани, за да се постанови отказа за отпускане на поисканата еднократна помощ. В чл. 16, ал. 1 от ППЗСП е предвидена възможност за отпускане за еднократна помощ веднъж годишно на задоволяване на инцидентно възникнали здравни, образователни, комунално-битови и други жизненоважни потребности на лицата и семействата. От съдържанието на разпоредбата недвусмислено се установява, че помощта се отпуска за задоволяване на потребности, които са възникнали неочаквано, внезапно, т. е. такива, които излизат извън рамките на обичайните разходи и не са могли да бъдат предвидени. В конкретния случай е налице инцидентно възникнала потребност в резултат на непредвидими обстоятелства, в отклонение от обичайния начин на живот и бита на човека. Земетресението на 22.05.2012 г. е природно бедствие, което не е могло да бъде предвидено и нарушава естествения ход на процесите по издръжка и задоволяване на нуждите на лицето, кандидатствало за социално подпомагане. При положение, че административният орган е приел подадената от Боянова молба-декларация като такава за отпускане на еднократна помощ на основание чл. 16, ал. 1 от ППЗСП, то той е следвало при произнасянето си по тази молба да спази предвидената в чл. 26 - 28 от ППЗСП процедура, включително като проведе социална анкета в съответствие с всички изисквания, посочени в приложимите разпоредби на ЗСП и ППЗСП. В случая е безспорно установено, че такава социална анкета не е проведена, поради което административният акт, издаден на основание чл. 16 от ППЗСП, се явява постановен в нарушение на административнопроизводствени правила и при неизяснена фактическа обстановка, поради което е и необоснован. В този смисъл, не е ясно как административният орган е направил преценката относно наличието, респективно - липсата на основание за отпускане на исканата помощ. Поради това, че помощта, която се отпуска по реда на чл. 16 от ППЗСП е правна възможност, за административния орган е налице задължение да прецени налице ли са предпоставките на правната норма и основанията за отпускане на помощта, като мотивира своите действия, а в случая липсват данни за извършване на такава преценка. От друга страна, доколкото административният орган се е позовал в процесната заповед и на ПМС № 104 от 30.05.2012 г., то не е спазена и процедурата по това постановление поради липса на преценка за отсъствието на материалноправните предпоставки за отпускане на еднократната помощ по него. В чл. 1, ал. 1 от Постановление № 104 на МС от 30.05.2012 г. за осигуряване на допълнителни средства по бюджета на Министерството на труда и социалната политика за 2012 г. за подпомагане на лицата и/или семействата, пострадали от земетресението на 22 май 2012 г. в областите София и Перник, е предвидено, че Министерският съвет предоставя допълнителни средства в размер на 1 000 000 лв. за изплащане на еднократни помощи за лица и/или семейства, пострадали от земетресението на 22 май 2012 г. в областите София и Перник; в чл. 2 от постановлението е предвидено, че на лицата и/или семействата по чл. 1, ал. 1 може да се предостави еднократна помощ в размер 325 лв., а в чл. 3 е регламентирано, че еднократните помощи се изплащат чрез Агенцията за социално подпомагане въз основа на списъци на нуждаещите се лица или семейства, изготвени от съответните общини и одобрени от директорите на дирекциите "Социално подпомагане" по места. Във връзка с приложението на ПМС № 104 от 30.05.2012 г. от Агенцията за социално подпомагане са дадени писмени указания до Регионалните дирекции за социално подпомагане - гр. Перник и София - град с писмо изх. 9102/888 от 30.05.2012 г., в които е посочено, че на лицата и семействата може да се изплати еднократна помощ в размер на 325 лв. от дирекциите "Социално подпомагане" на територията на съответната област при наличие на нанесени щети в основното жилище, в което живеят и постоянният адрес е на територията, обслужвана от дирекциите; дадено е указание списъците за подпомогнатите по постановлението да са съгласувани с общинските администрации; предвидено е също за всяка отпускана еднократна помощ, директорът на Дирекция "Социално подпомагане" да издава административен акт (заповед) на основание чл. 2 от ПМС № 104 от 30.05.2012 г. В указанията е посочено също, че еднократната помощ, отпусната по реда на постановлението, не изчерпва правната възможност за подпомагане на лицата и семействата с еднократна помощ по реда на чл. 16 от ППЗСП. При издаване на обжалваната заповед не само не е спазена процедурата по постановлението, но не е и направена обоснована преценка дали са налице, съответно - дали липсват материалноправните предпоставки по това ПМС. Единственото изискване, посочено в ПМС, е лицата и/или семействата да са пострадали от земетресението на 22.05.2012 г. Липсват допълнителни критерии за това какво се включва в понятието "пострадали от земетресението". Поради това, при произнасянето по искането за отпускане на еднократна помощ на основание постановлението административният орган следва да обоснове отказа си с изведено от приложимите правни норми основание. При положение, че административният орган приеме, че размерът на щетите (тяхната значителност или незначителност) е меродавният критерий за отпускане на помощта, то същият следва да изложи в акта си мотиви кои щети по вид и размер приема за такива, които обосновават наличие на основание за отпускане на помощта по ПМС № 104 от 30.05.2012 г. и защо, а при преценката относно вида и размера на щетите следва да се позове на становище на компетентни за това лица - длъжностни лица, които имат необходимите специални познания (оценители, експерти и други подобни). За отпускането на еднократната помощ по постановлението установеното в ППЗСП (чл. 26 - 28) производство не е задължително, докато еднократната помощ по чл. 16 от ППЗСП се отпуска при условията, по реда и в размер, определени със ЗСП и ППЗСП, т. е. установеното в ППЗСП (чл. 26 - 28) производство е задължително. В процесният случай обаче директорът на ДСП - Перник не е спазил нито реда по ПМС № 104, нито този по ЗСП и ППЗСП (като събере доказателства дали Елена Боянова не е в състояние сама или с помощта на задължените за нейната издръжка лица да отстрани причинените на жилището й щети от земетресението) и е издал отменения от Пернишкия административен съд отказ при неясно каква правна по своята същност процедура. Извън горното, отказът е основан на обстоятелството, че Елена Жорова Боянова не е била намерена на адреса, респ. не е осигурила достъп до жилището, за да бъдат установени твърдяните от нея вреди на жилището, причинени от земетресението. Като доказателство за посоченото фактическо обстоятелство е изготвен протокол, според който Елена Жорова Боянова не е била намерена на адреса на 24.06.2012 г. Обстоятелството, че не е посочен часът, в който социалните работници са посетили адреса, е маловажно. Съществено обаче е това, че в преписката на ДСП няма данни лицето да е било уведомявано за датата и часа, в който социалните работници ще направят оглед на твърдените щети. След като Елена Жорова Боянова не е била уведомена за посещението на социалните работници, оспореният от нея отказ да й бъде отпусната исканата помощ е основан на обстоятелство, което не се дължи на нейно виновно поведение. От изложеното явства, че тезата, която се силаеше да докаже касатора, за неправилност на първоинстанционното решение, не може да бъде кредитирана. Като е уважил подадената до него жалба, отменяйки незаконосъобразната заповед и връщайки преписката на компетентния административен орган за ново произнасяне с конкретни указания по тълкуването и прилагането на закона, първоинстанционният съд е постановил правилен съдебен акт, който при липсата на касационни основания, водещи до неговата отмяна, следва да бъде оставен в сила. При новото произнасяне по молбата-декларация за отпускане на еднократна помощ административният орган трябва ясно и еднозначно да посочи правното основание, въз основа на което се произнася по подадената молба и в съответствие с това да прецени каква е приложимата административнопроизводствена процедура и да я спази, както и да съобрази предвидените в приложимия нормативен акт материалноправни изисквания. За пълнота на изложението следва да се отбележи, че представените с отговора на ответницата по касация доказателства (протокол и два диска със снимки), с които подкрепя твърденията си за нанесени щети по жилището й, не следва да се обсъждат от настоящата инстанция, която не може тепърва да установява доказателствени факти от значение за законосъобразността на атакувания пред първата инстанция индивидуален административен акт. Съгласно чл. 219, ал. 2 от АПК не се допускат доказателства, несвързани с касационните основания, а нормата на чл. 220 от АПК въвежда императивно забрана за фактически установявания в касационното производство, като повелява, че Върховният административен съд преценява прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от първоинстанционния съд в обжалваното решение. По искането на ответницата по касация да й се присъдят сторените деловодни разноски в частта му, касаеща първоинстанционното производство, настоящият съдебен състав не дължи произнасяне, още повече, че възстановяване на заплатената държавна такса за образуване на делото не е претендирано от Боянова пред Пернишкия административен съд, а освен това тя не се е възползвала от възможността по чл. 248 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК да поиска допълване или изменение на решението в частта му за разноските. Няма основание да бъде уважено и искането й за присъждане на направените от нея пощенски разходи, като с формулирането му очевидно е допуснато правно-техническо смешение, защото то не кореспондира с правната природа на отговорността за разноски в съдебно-административното производство. Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2, предложение 1 от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,