Решение № 1609 от 8.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9282/2009 г.

Решение № 1609 от 8.02.2010 г. на ВАС по адм. д. № 9282/2009 г., 5-членен с-в, докладчик председателят Андрей Икономов Производството е по реда на чл. 229 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) и по реда на чл. 208 и сл. от АПК.

Образувано е по частна и касационна жалби на Ангелина Бонова Ангелова, от гр. София, против Решение от 18.05.2009 г., постановено по а. д. № 12746/2008 г. по описа на Върховния административен съд (ВАС) и срещу инкорпорираното в него определение, с което частично жалбата е оставена без разглеждане и е прекратено производството по делото.

Частната и касационната жалби са подадени в срок и са процесуално допустими.

С обжалваното определение тричленен състав на ВАС е оставил без разглеждане исканията на Ангелова: 1. да бъде задължен министърът на здравеопазването да изпълни задължението си, като осигури своевременно достатъчни и регулярни доставки в обем, съобразен с годишните нужди на всички пациенти, нуждаещи се от радиоактивен йод 131, с оглед прогнозите и доставките на лечебните заведения, 2. да осигури в лечебните заведения, за които той отговаря, възможност за лечение на всички болни, които имат нужда от същото лечение, с оглед специфичните изисквания за условията, при които трябва да се извършва лечението с радиоактивния продукт, както и 3. да осигури текуща информираност за сроковете и количествата на доставки.

С обжалваното решение съдът е отхвърлил искането на Ангелова да бъде осъден министъра на здравеопазването да й осигури за в бъдеще необходимото лечение и диагностика.

Недоволна от решението, Ангелова го обжалва. Счита същото за неправилно поради допуснати от тричленния състав на ВАС нарушения на материалния закон, съществено нарушение на съдопроизводствените правила и необоснованост. Твърди необоснованост на извода на съда, че министърът е изпълнил задължението си по регламентиране на материята, както и за липсата на нарушения на наредбата от него. Неправилно съдът е приел, че искането да бъдат осигурени достатъчни количества лекарствени продукти е искане, за което Ангелова няма правен интерес от предявяването му. Бъдещето лечение на Ангелова е възможно и осигурено единствено при условията на достатъчност, своевременност и качество, както това е предвидено в Закона за здравето (ЗЗ). Съдът не е съобразил, че е необходимо министърът на здравеопазването освен да издаде наредба, да упражни и контрол по приложението й, както и да осигури достатъчно количество от необходимия за лечението радиофармацефтик Йод 131. Касаторът поддържа, че искането да бъде осигурено това лекарство за нея е идентично с предявяването на искането то да бъде осигурено за всички пациенти, тъй като в противен случай, ще е налице дискриминация по отношение на останалите пациенти, на които следва да бъде осигурено такова лечение. Последното е относимо и към правото на информираност. Неправилно според Ангелова, тричленният състав е възприел становището, че министърът на здравеопазването не осигурява пряко лечение и диагностика. Неправилно също така е намерил, че за успешна защита е било необходимо Ангелова да формулира ясно и конкретно кое лечебно заведение какви задължения не е изпълнило. Такова неизпълнение тя не е релевирала, тъй като при липса или при недостиг на количества радиоактивен йод 131 лечебните заведения не са в състояние да изпълнят задълженията си. Отделно от това, касаторката твърди, че съдът не е изпълнил задължението си да направи доклад на делото, не е изяснил какъв именно е неговия предмет и не се е произнесъл по исканията и. Развива съображения за допуснато процесуално нарушение поради недопускане от съда на посочени от Ангелова доказателства, които щели "... да внесат яснота, относно това в какво се изразява бездействието на ответника ..." по отношение на Ангелова. По тези съображения, моли да се отмени обжалваното решение и инкорпорираното в него определение, а делото да бъде върнато за разглеждане на друг състав или да се постанови друго - по съществото на спора, с което се уважат исканията й.

Ответната страна - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител, счита касационната и частни жалби за неоснователни.

Прокурорът счита касационната жалба за основателна. По отношение на частната жалба не взема становище.

Върховният административен съд, състав на пето отделение (ВАС), за да се произнесе, прие за установено от фактическа страна следното:

Безспорно е, че през м. юли 2006 г. жалбоподателката Ангелова е заболяла от онкологично (злокачествено) заболяване, поради което е оперирана. Според заключението на назначения по делото експерт и приложената по делото Епикриза от 16.10.2006 г., и е било предписано обичайното за такива състояния лечение с радиоактивен Йод 131 (радиойодтерапия). Видно от показанията на разпитания по делото свидетел Светослав Еленков, през м. март 2007 г. Ангелова се е записала в листата на "чакащите" под № 87 (или 89) в "Ракова болница "Дървеница", от където до момента на разпита му (16.04.2009 г.) тя не е потърсена за лечение. Необходимото лекарство е търсено от касаторката и в ИСУЛ, където също не е имало. Ангелова е закупила с лични средства предписаното й лекарство и по отношение на нея е приложен курс на лечение от 09.10. до 16.10.2006 г. в Университетска многопрофилна болница за активно лечение "Царица Йоанна - ИСУЛ" ЕАД. При лечението Ангелова е изразила предпочитания да бъде лекувана в ИСУЛ, а не в НСБАЛО, да бъде включена извън листа на чакащите и да бъде лекувана с радиоактивен йод, производство на фирма Амершам, Англия, а не внесен от Унгария, от където се изпълняват държавните поръчки. Жалбоподателката е била предвидена за изследване на 15.01.2008 г. в Университетска многопрофилна болница за активно лечение "Александровска" ЕАД, но се е отказала и в последствие е предвидена за изследване на 15.05.2008 г.

Видно от установеното, настоящият 5-членен състав на ВАС счита, че касационната жалба се явява основателна по следните причини:

• Съгласно чл. 82, ал. 1, т. 8 от ЗЗ, българските граждани имат право на "заплащане на лечение за заболявания по ред, определен от министъра на здравеопазването". Видът заболявания и редът по който става това, са уредени с Наредба № 34/25.11.2005 г. на министъра на здравеопазването, за реда за заплащане от републиканския бюджет на лечението на българските граждани за заболявания, извън обхвата на задължителното здравно осигуряване (Наредбата, обн. ДВ, бр. 95/2005 г.).

Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 1 от Наредбата, лекарствата, предназначени за лечението на злокачествените заболявания се изплащат по реда, предвиден в нея, т. е. от държавата, чрез Министерство на здравеопазването (МЗ), въз основа на договори, сключени по реда на Закона за обществените поръчки (чл. 12 от същата). Редът за снабдяване с лекарства е уреден в чл. 14 от Наредбата: лекарят по профила на заболяването, работещ в съответното лечебно заведение от приложение № 1, регистрира пациента чрез вписване в медицинската му документация. За пациенти, които се лекуват при амбулаторни условия - в личната амбулаторна карта, бланка на МЗ № 110 (както е направено и при Ангелова, видно от представената и приложена такава на л. 10 от а. д. № 12746/08 г. на ВАС). Лекарствените продукти се предписват по предложение на този лекар и се одобряват от комисия в състав от най-малко трима лекари, определена със заповед на ръководителя на лечебното заведение. За своята работа комисията изготвя протокол по образец съгласно приложение № 3, който важи за срок до една година (ал. 2). Предписаните лекарствени продукти се вписват в съответната документация и в карта на пациента по образец (ал. 3).

Лекарствата по част "Б" от приложение № 1 (които са предназначени също за лечение на злокачествени заболявания), се изписват от комисии, предложени от ръководителите на съответните лечебни заведения и утвърдени от министъра. За своята работа комисията изготвя протокол, който важи за срок до 6 месеца, съгласно приложение № 5 (чл. 15, ал. 1 от Наредбата). Изписаните от комисията лекарствени продукти се внасят за одобрение в Централна комисия към МЗ, която писмено мотивира своите решения (ал. 3). Предписаните лекарствени продукти се изписват по различен начин за различните категории болни (чл. 20 и чл. 21 от Наредбата). Отчетността и контролът върху използването на необходимите за лечението на болните лекарства се осъществяват също по реда, предвиден в Наредба № 34/2005 г. Така, съгл. чл. 23 от нея, безплатните лекарства се отпускат въз основа на заявки от лечебните заведения, осъществяващи лечебен процес, за срок от 2 месеца напред и се изпращат в МЗ. Въпреки липсата на изрични разпоредби, от останалите такива на Наредбата може да се направи извод, че въз основа на заявките на оторизираните за извършване на лечение заведения, министърът обявява обществена поръчка и сключва договори за доставката на съответните лечебни средства. След доставката им те се изпращат на заявилите ги лечебни заведения и се прилагат върху нуждаещия се пациент. Отчетът на ползването на доставеното от МЗ лекарствено средство, също става по реда на Наредбата (чл. 24), като изготвяните отчети по образец са за период от всеки два месеца.

При така установената нормативна уредба на осигуряването, изписването, отпускането и разходването на лекарствените средства по реда на Наредбата, ВАС, 5-членен състав констатира, че в конкретния казус не е установен правният интерес на Ангелова за подаването на първоначалното й искане. Същата не е представила доказателства, че при определянето на необходимия за лечението й Йод 131, той да е бил препоръчан от лекаря по профила на заболяването и одобрен от съответната комисия в лечебното заведение, съгласно чл. 14 от Наредбата. Ако в случая се касае за лекарства от Част "Б" на Приложение № 1 към Наредбата (по въпроса съдът не може да се произнесе поради липса на специални знания), е било необходимо така предписаното лекарство да бъде одобрено и от Централната комисия при МЗ. Първоинстанционният състав на ВАС е установил необходимостта от изясняването на тези важни обстоятелства и е дал указания за конкретизирането им в с. з. на 29.01.2009 г. Въпреки това обаче, жалбоподателката не е направила необходимите уточнения и не е представила документи, за да обоснове допустимостта на иска си в контекста на чл. 14 от Наредбата. Освен това тя не е конкретизирала периодите, през които твърди, че министърът не е изпълнил задължението си да достави необходимите за лечение на заболелите лица лекарства; в кое точно лечебно заведение не е осигурено лечението й през посочения период, както и за какъв точно препарат Йод 131 се отнася отказът - за диагностика или за лечение. Предвид описаната по-горе нормативна уредба и снабдяването на лечебните заведения с лекарства на всеки два месеца, което естествено следва от необходимостта да се лекуват конкретни пациенти с различни диагнози, които постъпват по различно време в лечебното заведение, изясняването на посочените въпроси е абсолютно необходимо за да се произнесе съдът по наведените от Ангелова доводи. Макар формално тя да е подала на 9.02.2009 г. "Молба" за уточнение (л. 49 - 53 от а. д. 12746/2008 на ВАС), фактически не е изпълнила дадените й от съда указания. Периодът е определен "... към момента на завеждане на исковата молба и до приключване на делото ...", липсващият лекарствен продукт - "До настоящия момент доставянето количества радиоактивен Йод 131, както за диагностика, така и за лечение е недостатъчно, за да задоволи нуждите на всички нуждаещи се от този препарат ...", а лечебните заведения - "две, на територията на гр. София", без да ги конкретизира.

След правилно определеното правно основание за подаденото искане - чл. 257 от АПК и изясненият начин на действие (доставка от МЗ при направена заявка от лечебното заведение), недопустимо е да се претендира неизпълнение на задължение, произтичащо пряко от нормативен акт от лице, което не е доказало правния си интерес от това. В случая единствено доказателства за спазена процедура по чл. 14 (евентуално чл. 15) от Наредба № 34/2005 г., а именно предписани лекарства от комисия в лечебното заведение по предложение на лекар по профила на заболяването (и евентуалното одобрение от Централна комисия в МЗ) биха били доказателства за наличие на правен интерес у ищцата. Липсата на упълномощаване от "всички заболели лица, нуждаещи се от лечение с въпросния препарат" не дава възможност на Ангелова да защитава техните права и да иска осъждането на министъра за неизпълнение на задълженията му спрямо всички тях. Предявеното първоначално искане ще бъде допустимо само при доказан личен, пряк и непосредствен правен интерес. Това условие за допустимостта на искането на Ангелова, не е изследвано от съда. Допустимостта на отправеното искане към съда представлява абсолютна процесуална предпоставка за която съдът следи служебно, поради което неизясняването му съставлява съществено нарушение на съдопроизводствените правила. В тази връзка е необходимо изясняване и на указаните от ВАС обстоятелства. Недопустимо е също така да се търси осъждане на министъра за бъдещо бездействие, без по делото е установено бездействие по изпълнение на задължението в минало време. Последното следва от тълкуването на текста на чл. 257, ал. 1 от АПК.

Болните от заболяванията, посочени в приложение № 1 на Наредбата не могат да осъществят пряк контакт с министъра във връзка с изпълнението на неговите задължения. Те осъществяват такъв с лечебното заведение, към което са насочени, което при постъпване на нов пациент, трябва да съобрази необходимостта от конкретни лекарства за него и да я отрази в предстоящата двумесечна заявка до МЗ. Невключването на необходимите за Ангелова лекарства в тази заявка ще доведе до извод за виновно поведение от страна на ръководството на съответното заведение, а не на министъра. Ноторно е, че последният може да изпълни само направени заявки, не и такива, които липсват въобще. Обратно - наличието на заявки и несключване на договори за доставка от страна на министъра и/или недоставяне на лечебните препарати в заявилите ги лечебни заведения, ще обоснове извод за негово виновно бездействие по задължения, произтичащи пряко от нормативен акт. За да се произнесе съдът, е необходимо пълно изясняването на въпросите предписани ли са на Ангелова лекарства от вида на посочените в Наредба № 34/2005 г. по съответния ред, насочена ли е тя към определено лечебно заведение, записана ли е като нуждаеща се в списъците му, включена ли е необходимата й доза лекарства в заявката на това заведение до МЗ със съответната срочност и доставени ли са лекарства от МЗ съобразно така направената заявка. Следва също да се съобрази, че спецификата на някои радиоактивни лекарствени средства (естественият им полуразпад), не позволява лечебното заведение да съхранява на склад количества от тях, които да се използват за всеки нов пациент, непосредствено след постъпването му. Последното налага доставянето им със заявка от МЗ.

Неизясняването на тези фактически въпроси при разглеждането на делото от първата инстанция, съставлява допуснато съществено нарушение на съдопроизводствените правила и основание за отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг състав, особено при направени възражения в тази насока от страна на процесуалните представители на министъра. При повторното разглеждане, съдът следва да укаже на жалбоподателката да представи доказателства за наличен неин пряк и непосредствен интерес от предявяването на иска. Тя следва да конкретизира направените общи твърдения относно вида на необходимия й радиоактивен Йод 131 (в Раздел III от Приложение № 2 към Наредбата има посочени 3 вида за диагностика in vivo и 1 - за лечение), периода за който твърди, че въпреки искането й, не и е доставен такъв и лечебното заведение, от което й е отказано необходимото лечение чрез неопределеното му отлагане във времето. Следва съдът да назначи нова съдебно-медицинска експертиза, която след запознаване с доказателствата за заболяването на Ангелова, да даде заключение дали на същата е предписано лечение по реда на чл. 14 (евентуално чл. 15) от Наредбата; към кое лечебно заведение е насочена за такова; потърсила ли е помощта му; вписана ли е тя в списъка на пациентите на това заведение, нуждаещи се от лечение; кога е направена заявка за необходимия й препарат; изпълнена ли е от МЗ дадената заявка за необходими лекарства и кога; предложено ли е от лечебното заведение диагностика или лечение на касаторката след евентуалното изпращане на препарата от МЗ. Експертът следва да се произнесе по въпроса заболяването на Ангелова и предписания й Йод 131 къде точно са посочени в Приложения № 1 (част "А" или част "Б") или № 2 към Наредбата, с оглед различията, посочени по-горе.

Частната жалба на Ангелова се явява неоснователна. Както се посочи, тя е срещу частта от решението с характер на определение, с която са оставени без разглеждане исканията й да бъде задължен министърът на здравеопазването да изпълни задължението си, като осигури своевременно достатъчни и регулярни доставки в обем, съобразен с годишните нужди на всички пациенти, нуждаещи се от радиоактивен Йод 131, с оглед прогнозите и доставките на лечебните заведения; да осигури в лечебните заведения, за които той отговаря, възможност за лечение на всички болни, които имат нужда от същото лечение, с оглед специфичните изисквания за условията, при които трябва да се извършва лечението с радиоактивния продукт; както и да осигури текуща информираност за сроковете и количествата на доставки. Както се посочи и по-горе, липсват данни по делото касаторката да е упълномощавана от лицата, заболели от карцином на щитовидната жлеза, да ги представлява и защитава интересите им по делото. За нея действително няма установен правен интерес за тази част на искането, поради което решението в тази му част е правилно и законосъобразно.

По изложените съображения и на основание чл. 221, ал. 2, във вр. с чл. 222, ал. 2, т. 2 от АПК, Върховният административен съд, 5-членен състав