Решение № 6853 от 26.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 365/2009 г.

Решение № 6853 от 26.05.2009 г. на ВАС по адм. д. № 365/2009 г., I о., докладчик председателят Йордан Константинов Производството е по реда на чл. 208 и сл. от АПК. С решение от 11.12.2008 г., постановено по адм. д. № 569/08 г. Монтанският административен съд, трети състав, е отхвърлил протеста на Захаринка Токина - зам. окръжен прокурор при Окръжна прокуратура - гр. Монтана по искане за отмяна на чл. 2, т. 1, чл. 4, чл. 5, чл. 6, чл. 7 и чл. 8, както и санкциите, предвидени в чл. 32 в Наредбата за реда и условията за извършване на търговска дейност на територията на Община Монтана, приета с решение № 144 от 24.07.2008 г. на Общинския съвет-Монтана, като неоснователен. Срещу така постановеното решение е подадена касационен протест от Захаринка Токина - зам. окръжен прокурор при Окръжна прокуратура-гр. Монтана. В същата се прави оплакване, че решението на Монтанския административен съд е неправилно като постановено в нарушение на материалния закон и е необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 от АПК. В протеста се излагат подробни доводи в подкрепа на оплакванията. Моли Върховния административен съд да постанови решение, с което да отмени решението на Монтанския административен съд и вместо него да постанови друго такова, с което да уважи протеста. Ответният по касационния протест Общински съвет-Монтана чрез своя процесуален представител е взема становище, че решението на Монтанския административен съд е правилно и законосъобразно и следва да бъде оставено в сила. Представителят на Върховна административна прокуратура поддържа протеста и дава заключение, че същият е основателен. Върховният административен съд, състав на първо а отделение, като прецени допустимостта на жалбата и наведените в нея касационни основания, съгласно разпоредбата на чл. 218 от АПК, приема за установено следното: Касационната жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, от надлежна страна и е процесуално допустими. Разгледана по същество е не основателна. С решението си Административен съд - гр. Монтана е отхвърлил протеста на Захаринка Токина - зам. окръжен прокурор при Окръжна прокуратура - гр. Монтана по искане за отмяна на чл. 2, т. 1, чл. 4, чл. 5, чл. 6, чл. 7 и чл. 8, както и санкциите, предвидени в чл. 32 в Наредбата за реда и условията за извършване на търговска дейност на територията на Община Монтана, приета с решение № 144 от 24.07.2008 г. на Общинския съвет - Монтана. За да постанови този резултат административният съд е приел, че с оглед бланкетния характер на протеста не става ясно за какво точно несъответствие става дума между посочените текстове на наредбата и разпоредбите на чл. 4 от ЗОАРАКСД и чл. 15 от ЗНА. По отношение на въведения с наредбата уведомителен режим съдът е изложил мотиви, че той не следва да се приравнява на регистрационния режим по смисъла на ЗОАРАКСД и че той не свързан нито с разрешаване, нито с някакво друго административно регулиране, тъй като уведомяването не е нито разрешаващо, нито забраняващо по отношение на извършването на стопанската дейност, не поражда права за административния орган да откаже да приеме (впише) уведомлението, за разлика от регистрационния режим. Прието е, че със ЗОАРАКСД не е установен уведомителен режим и не е предвидено и не може да бъде установен отказ от адм. орган по отношение на уведомленията, а самото уведомление не е предпоставка както за започване, така и за преустановяване на търговска дейност. На база на изложеното е направен извод, че атакуваните разпоредби са от подзаконов нормативен акт, който е приет с решение от компетентен орган, в съответната форма, при спазване на правните и процесуалните правила, и в съответствие с целта на закона, поради което се явяват законосъобразни, а протестът - неоснователен. Решението на административния съд е правилно и законосъобразно. Основните оплаквания на касатора са за допуснато нарушение на материалния закон и необоснованост. Навеждат се доводи, че в протеста достатъчно ясно е казано кои текстове на наредбата се атакуват като незаконосъобразни, а именно въвеждането на уведомителен режим за извършване на търговска дейност и санкциониране на виновните лица. Твърди се още, че в чл. 4, ал. 1, пр. 3 от ЗОАРАКСД е посочено, че даването на уведомление за извършване на отделна сделка или действия се установяват само със закон, като по аргумент от по-силното основание това означава, че за извършване на стопанска дейност уведомителен режим не може да се въведе и със закон, а общинският съвет е въвел такъв режим. Посочва се още, че липсата на уведомителен режим не е предпоставка нито за започване, нито за преустановяване на търговска дейност, но в чл. 32 от наредбата е предвидена санкция за неизпълнение на този режим - глоба от 50 до 1 000 лева. Направените оплаквания са не основателни. Делото пред първоинстанционния съд е образувано по протест на зам. окръжния прокурор срещу текстове на Наредба за реда и условията за извършване на търговска дейност на територията на Община-Монтана, приета с решение № 144 от 24.07.2008 г. на Общински съвет - гр. Монтана. В протеста е поддържано становище, че атакуваните разпоредби противоречат на нормите на чл. 4 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност и чл. 15 от Закона за нормативните актове. По изложените по-горе мотиви административният съд е приел, че подаденият протест е неоснователен и следва да бъде отхвърлен. Този негов извод е правилен и обоснован, макар и да се нуждае от излагане на допълнителни мотиви. Настоящата инстанция не споделя на извода на съда, че подаденият протест е бланкетен, поради което не се установява какво точно противоречие съществува между атакуваните разпоредби на наредбата и цитираните закони. Ако протестът действително е бланкетен, то при условията на чл. 158, ал. 1 от АПК е следвало да бъде оставен без движение и следвало да бъде указано на прокурора, че следва да уточни основанията на протеста си. Макар и с пестеливи мотиви, протестът така или иначе посочва, че е налице противоречие между атакуваните разпоредби на наредбата на Общинския съвет и разпоредби на ЗОАРАКСД и ЗНА. Направеният извод за липса на такова противоречие по същество е правилен и в съответствие със закона. С чл. 2, т. 1 от наредбата се въвежда уведомителен режим а извършване на търговска дейност в стационарни обекти, останалите разпоредби на чл. 4 - 8 от наредбата са свързани с изпълнението на този режим, а в чл. 32 са предвидени санкции при неизпълнението на задължения, свързани с разпоредбите на наредбата. За да се отговори на спорния въпрос дали е налице противоречие на атакуваните разпоредби с норми от по-висш ранг, настоящата инстанция съобрази следното. ЗОАРАКСД е създаден да улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като ограничи до обществено оправдани граници административното регулиране и административния контрол, осъществявани върху нея от държавните органи и от органите на местното самоуправление - чл. 1, ал. 2 от закона. Член втори от същия определя, че държавните органи и органите на местното самоуправление осъществяват административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност с цел защита на: 1. националната сигурност и обществения ред в Република България, както и на изключителни и суверенни права на държавата по смисъла на чл. 18, ал. 1 - 4 от Конституцията на Република България; 2. личните и имуществените права на гражданите и юридическите лица; 3. околната среда. Проявление на волята на законодателя да ограничи административното регулиране и контрол намира проявление в разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от закона, според която лицензионен и регистрационен режим за извършване на стопанска дейност, както и изискване за издаване на разрешение и удостоверение или за даване на уведомление за извършване на отделна сделка или действие, се установяват само със закон. Ако разпоредбата на чл. 4 от закона се състои единствено и само от тази алинея, то би могло да се приеме, че твърдението за противоречие на атакуваните разпоредби с разпоредби от по-висок ранг е основателно. Но тъй като в тази разпоредба има още две алинеи, които дават основание да бъде направен обратния извод. За съжаление те не са обсъдени нито в протеста, нито в мотивите на обжалваното решение. Алинея втора на чл. 4 определя, че всички изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие, се уреждат със закон, а според алинея трета с подзаконов нормативен акт, посочен в закон, могат да се конкретизират изискванията по ал. 2, като се осигури спазването на чл. 3, ал. 3. Разпоредбата на чл. 21 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА) регламентира правомощията на общинските съвет като орган на местното самоуправление, едно от които е това по ал. 1, т. 13 - определяне на изисквания за дейността на физическите и юридическите лица на територията на общината, които произтичат от екологичните, историческите, социалните и другите особености на населените места, както и от състоянието на инженерната и социалната инфраструктура. Алинея втора на същия закон разпорежда, че в изпълнение на правомощията си по ал. 1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Тълкуването на разпоредбите на чл. 21, ал. 1, т. 13 във вр. с ал. 2 от ЗМСМА и тези на чл. 4, ал. 2 и 3 във вр. с чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД дава основание да бъде направен изводът, че законът делегира правомощия на общинските съвети чрез издаването на правилници и наредби да определят изисквания, необходими за започването и за осъществяването на дадена стопанска дейност, както и за извършването на отделна сделка или действие. Предвид изложеното в протеста няма спор, че понятието "уведомителен режим" не равнозначно на регистрационен или лицензионен режим по смисъла на чл. 4, ал. 1 от ЗОАРАКСД, поради което няма пречка общинският съвет в изпълнение на правомощията си по чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА да въведе уведомителен режим като вид изискване, необходимо за започването и за осъществяването на определени стопански дейности (в случая за критерий е използван вида обект за извършване на дейността). Подобно изискване най-малкото има за цел да даде информация за вида стопанска дейност на територията на общината, субектите които я осъществяват, обектите и прочие, което дава възможност на органите на местно самоуправление да изпълняват по-ефективно правомощията си по ЗМСМА на съответната територия. Такова изискване дава възможност на общинската администрация да осъществява регулиране и контрол за постигане на целите, посочени в чл. 2 от ЗОАРАКСД. В протеста не са прави твърдение и не се ангажират доказателства, че чрез създаване на подобно изискване се нарушава чл. 3, ал. 3 от ЗОАРАКСД относно налагане на ограничения, които не са необходими за постигане на целите на закона. Гореизложеното дава възможност да бъде направен изводът, че атакуваните разпоредби на чл. 2, т. 1, чл. 4, чл. 5, чл. 6, чл. 7 и чл. 8, както и санкциите, предвидени в чл. 32 в Наредбата за реда и условията за извършване на търговска дейност на територията на Община Монтана, приета с решение № 144 от 24.07.2008 г. на Общинския съвет-Монтана, не противоречат на закона, и по специално на чл. 4, ал. 1 от ЗОАРАКСД и чл. 15 от ЗНА. Като е стигнал до същите правни изводи, макар и с по-други мотиви, и е отхвърлил протестът като неоснователен, Административният съд-Монтана е постановил едно правилно съдебно решение, което при условията на чл. 221, ал. 2 от АПК следва да бъде оставено в сила. Водим от горното и на осн. чл. 221, ал. 2 от АПК, Върховният административен съд, състав на първо А отделение,