Решение № 12227 от 13.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6544/2014 г.

Решение № 12227 от 13.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 6544/2014 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова Производството е по реда на чл. 145 - 178 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124 от Закона за държавния служител (ЗДСл). Образувано е по оспорване, подадено от Т. Н. С. срещу Заповед № 230/25.03.2014 г., издадена от министъра на околната среда и водите, с която на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл му е прекратено служебното правоотношение. В жалбата се твърди, че с оспорената заповед е издадена без да е извършен подбор на база професионална квалификация и изпълнение на длъжността, без да е извършвана оценка за изпълнението на длъжността и без да е налице реално съкращаване на длъжността, защото не е премахната трудовата функция, произтичаща от длъжностната характеристика за позицията, която е заемал. Жалбоподателят иска да бъде отменена оспорената заповед. Претендира присъждане на направените по делото разноски. Подробни съображения в подкрепа на жалбата си излага в писмени бележки от 27.09.2017 г., в които не възпроизвежда доводите си от писмените си бележки от 5.11.2014 г. и 28.11.2014 г., които са отделени за разглеждане в друго производство, приключило окончателно с решение № 9361/14.07.2017 г., постановено по адм. д. 14119/2016 г. по описа на петчленен състав на Върховния административен съд. Ответникът - министърът на околната среда и водите изразява становище за неоснователност на жалбата по съображения в писмени бележки. Претендира разноски. Върховният административен съд, пето отделение, намира, че оспорването е процесуално допустимо като подадено от заинтересована страна в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на оспорване административният акт, а разгледано по същество е неоснователно по следните съображения: С оспорената Заповед № 230/25.03.2014 г., издадена от министъра на околната среда и водите на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е прекратено служебното правоотношение на Т. Н. С. за длъжността "главен експерт", ранг II-ри младши в дирекция "Кохезионна политика за околната среда", отдел "Мониторинг и докладване" на Министерство на околната среда и водите (МОСВ). Като основание за издаването на заповедта е посочена разпоредбата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл във връзка с чл. 108 от ЗДСл и връзка с ПМС № 58/14.03.2014 г. за изменение и допълнение на нормативни актове, като причина е възпроизведено съдържанието на правната норма, а именно "съкращаване на длъжността" (л. 4) Заповедта е връчена на 26.03.2014 г. (л. 4), а оспорването е подадено на 9.04.2014 г., с което е спазен срока по чл. 149 от АПК във връзка с чл. 124 от ЗДСл. Като доказателства по делото са представени всички документи, представляващи преписката по издаване на оспорената заповед, включително длъжностни и поименни разписания на длъжностите в МОСВ в сила от 1.10.2013 г. и от 25.03.2014 г. (допълнителна червена папка с доказателства под опис в съпроводителното писмо на МОСВ, л. 10 от делото), длъжностна характеристика за длъжността, заемана от Т. С. с дата 15.11.2011 г. (в същата червена папка). По делото е прието и заключение на вещото лице К. Г., към което е изготвен и подробен сравнителен анализ на длъжностните характеристики на длъжностите "главен експерт" в Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" (приложение към съдебната експертиза, л. 72-92) спрямо длъжността "главен експерт", отдел "Мониторинг и докладване", дирекция "Кохезионна политика за околната среда", заемана от Т. С. Устройственият правилник на МОСВ е претърпял изменения и допълнения в сила от 25.03.2014 г. като е намалена общата численост на персонала от 436 щатни бройки на 413 щатни бройки - видно от Приложението към чл. 16, ал. 2 от него. С това изменение и допълнение на Устройствения правилник на МОСВ са закрити дирекция "Кохезионна политика за околната среда" и дирекция "Фондове на Европейския съюз за околната среда" - чл. 31 от Устройствения правилник на МОСВ (както други две дирекции в специализираната администрация). Тази промяна е в резултат от преструктуриране на Управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" и двете закрити дирекция "Кохезионна политика за околната среда" и дирекция "Фондове на Европейския съюз за околната среда" са обединени в Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда". Това обстоятелство се установява от приетите по делото щатни и поименни разписания и отговор на пети въпрос в заключението на вещото лице К. Г. (л. 70). При тази структурна промяна в Главна дирекция "Оперативна програма Околна среда" са предвидени 123 щатни бройки, от които 23 за длъжността "главен експерт", колкото са били и преди за същата длъжност в дирекция "Кохезионна политика за околната среда", но за длъжността "главен експерт" в дирекция "Фондове на Европейския съюз за околната среда" също е имало преди закриването й 9 щатни бройки, от които 8 заети те. общо 32 щатни бройки за "главен експерт". Общата численост на двете закрити дирекции е била 132 щатни бройки (сравнение на длъжностните разписания в червена папка приложение). В отдела "Мониторинг и докладване" на в дирекция "Кохезионна политика за околната среда", в който е работил Т. С. като "главен експерт" според поименното длъжностно разписание от 1.10.2013 г. фигурират 5 щатни бройки, една от които е обозначена като незаета. На тази свободна щатна бройка следва да се приеме, че е възстановен на работа жалбоподателя Т. С. със Заповед № 49/20.01.2014 г. на министъра на околната среда и водите (в червена папка приложение) считано от 20.01.2014 г., с което в този отдел не е са останали свободни щатни бройки за тази длъжност. Според заключението на вещото лице Горянова (отговор на въпрос четири, л. 70) функциите и задълженията, залегнали в длъжностната характеристика за длъжността на жалбоподателя са запазени и се констатират в известна степен в длъжностните характеристики за длъжността "главен експерт" в отдел "Одит и нередности" и отдел "Мониторинг", както и в минимална степен в отдел "Координация, комуникация и техническа помощ". Тези отдели са част от новосъздадената Главна дирекция "оперативна програма "Околна следа" - видно от приетото длъжностно разписание. Четирима от главните експерти от закрития отдел "Мониторинг и докладване" от закритата дирекция "Кохезионна политика за околната среда" са преназначени в новосъздадената Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда", но в други нейни отдели "Административен" и "Нередности" (таблицата на л. 70). От общо 12 служители, заемали длъжности в закрития отдел "Мониторинг и докладване" девет са преназначени и след изменението в Устройствения правилник на МОСВ от 25.03.3014 г. (отговор на трети въпрос в заключението, л. 70 и сравнение на длъжностните разписания). След изменението и допълнението на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. за относително дълъг период от време (до 5.05.2015 г.) не е извършвана нова промяна в него, а и последващите изменения не са толкова съществени колкото тези, които са станали повод за издаване на оспорената заповед. Изменението и допълнението на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. е извършено с § 2 от ПМС № 58/14.03.2014 г. за изменение и допълнение на нормативни актове на Министерски съвет. Това ПМС е издадено от Министерски съвет на основание глава трета, раздел II от Устройствения правилник на Министерски съвет и на неговата администрация, приет с ПМС № 229/23.09.2009 г. (УПМСНА). Съгласно чл. 8, ал. 2 от УПМСНА Министерски съвет с постановления приема правилници или наредби или урежда обществени отношения, съобразно компетентността му установена в чл. 144 от Конституцията на Р. Б. и законите. С. М. съвет е компетентен орган по смисъла на чл. 76, ал. 1 предл. 2 от АПК да измени и допълни Устройствения правилник на МОСВ при изрично предвидена законова делегация, в рамките на материалната му компетентност и в предписаната писмена форма. Измененията и допълненията на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. не противоречат на нормативен акт от по-висш ранг, включително и на Регламент (ЕО) № 1083/2006 г., Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г., (публикуван в бр. 347 на "Официален вестник" от 20.12.2013 г. в сила от същата дата). Регламент (ЕС) № 1083/2006 г. на Съвета установява общите правила, които регулират Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд. Регламентът установява принципите и правилата за партньорство, програмиране, оценка, управление, мониторинг и контрол въз основа на поделените между държавите - членки и Комисията отговорности. Първичната правна уредба на изпълнението на дадена оперативна програма, включително функциите на отговорностите за това органи се съдържа в дял VI на Регламент (ЕС) № 1083/2006 г. Съгласно чл. 59, § 1б. "а" от Регламент № 1083/2006 г. за всяка оперативна програма държавата - членка определя управляващ орган: национален, регионален или местен публичен орган или публичноправен или частноправен орган, определен от държавите- членки да управлява оперативната програма. Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. на Европейския парламент и съвета определят общоприложимите правила за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионен фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство, които функционират в съответствие с общата рамка. Регламентите не определят структурата на администрацията, който изпълнява функциите на управляващ орган по всяка една от оперативните програми. Следва изрично да бъде посочено, че извършеното преструктуриране на управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" не противоречи на европейското право като в случая е възможно да се приеме, че е обусловено и от приключване на един програмен период (2007-2013 г.) и започване на нов програмен период (2014-2020 г.) От всички събрани по делото доказателства може да бъде направен категоричен фактически извод, че извършваните изменения в длъжностното разписание и поименното длъжностно разписание са пряко следствие от измененията и допълненията на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г., които съдържат съществени структурни промени - закриване на четири дирекции на специализираната администрация, включително дирекцията, в която е работил жалбоподателя Т. С.. При тази промяна заеманата от него длъжност е съкратена като нормативно определена позиция, а изпълняваните от него функции и задачи не са преминали заедно в друга длъжност в друг отдел/дирекция. Запазените функции и задължения се констатират в известна степен в длъжността главен експерт в отдел "Одит и нередности" и отдел "Мониторинг" и в минимална степен в отдел "Координация, комуникация и техническа помощ" т. е. не са продължили заедно да са част от функциите и задачите на една длъжност. Действително е налице запазване на броя на щатните бройки за длъжността "главен експерт" при сравняването им с броя в закритата дирекция "Кохезионна политика за околна среда", но освен тази дирекция в новосъздадената Главна дирекция "Оперативна програма "Околна среда" са преминали и функциите на дирекция "Фондове на Европейския съюз за околна среда", в която са съществували 9 (8 заети) щатни бройки за длъжността "главен експерт". Следователно броят на щатните бройки за длъжността "главен експерт" в главната дирекция е по-малък от общия брой щатни бройки за длъжността "главен експерт" на двете закрити дирекции, които са станали част от новосъздадената главна дирекция. Намалението на общата численост на персонала на МОСВ, намаляването на броя на лицата, заемащи длъжността "главен експерт" в новообразуваната главна дирекция спрямо закритите две дирекции, преставането да съществува на позицията "главен експерт" в отдел "Мониторинг и докладване" на дирекция "Кохезионна политика на околна среда" и разпределяне на част и отделни функции и задачи, който са били присъщи за нея, на други няколко различни длъжности в различни отдели, следва да бъде определено като съкращаване на длъжността, заемана от жалбоподателя. При така събраните доказателства, следва да бъдат обосновани следните правни изводи: Съгласно чл. 168, ал. 1 АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли са административно - производствените правила и материалноправните разпоредби по издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона. Съгласно разпоредбата на чл. 108, ал. 1 от ЗДСл служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба. Съгласно чл. 42, ал. 5 от Закона за администрацията (ЗА) министърът е органът по назначаването на държавните служители в министерството. Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, съгласно чл. 108 от ЗДСл във връзка с чл. 42, ал. 5 от ЗА, в необходимата писмена форма. При издаване на оспорената заповед не са допуснати нарушения на административнопроизводствените правила. При проверката относно спазването на материалния закон, настоящият съдебен състав констатира следното: При упражняване на предоставените му правомощия за управление на администрацията ръководителят на съответната организационна структура има право да извършва промени и реорганизации за оптимизиране на дейността, но при упражняване на тези правомощия в условията на оперативна самостоятелност е длъжен да се съобразява с нормативно определената структура и численост на персонала. В конкретния случай министърът на околната среда и водите като орган по назначаването е компетентен да утвърди длъжностно разписание и поименно разписание, които да съответстват на числеността на персонала, определена в Устройствения правилник на МОСВ и на приложението към чл. 16, ал. 2 от същия, които са приети с действителен акт на Министерски съвет. Понятието "длъжност в администрацията" е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на класификатора на длъжностите в администрацията (обн. в ДВ бр. 49 от 2012 г.) и се характеризира като нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. За да е налице хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл е необходимо да бъде установено, че съкратената длъжност вече не фигурира и като наименование - нормативно определена позиция в длъжностното разписание на съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Изискванията са кумулативни и в случая са налице и двете. Установено е, че броят на служителите в Главна дирекция "Оперативна програма Околна среда", създадена с изменението и допълнението на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. е 123, от които 23 за длъжността "главен експерт", а броят на служителите в двете закрити дирекции "Кохезионна политика за околна среда" и "Фондове на Европейския съюз за околна среда" общо е 132, от които 32 за длъжността "главен експерт". Намалена е и общата численост на персонала на министерството от 436 на 413. Намаляването на броя на служителите е в резултат от обединяването на две дирекции и създаване на нови позиции, между които се преразпределят от функциите и задачите на съществуващите преди това длъжности. Само част от служителите са преназначени на новосъздадените позиции, които се различават и по системата от функции и задачи като една цялост в сравнение със системата от функции и задачи за длъжността, заемана от жалбоподателя. Действително част от изпълняваните от него функции и задачи не са отпаднали въобще, но като система от едно цялостно изпълнение от един служител са престанали да съществуват. По изложените съображения настоящият съдебен състав приема за установено по категоричен начин, че при издаване на оспорената заповед са били налице предпоставките на чл. 106, ал. 2 от ЗДСл. В случая е намален броят на главните експерти и позицията "главен експерт" в отдел "Мониторинг и докладване" на дирекция "Кохезионна политика на околната среда" е отпаднала от длъжностното разписание, налице е и второто кумулативно изискване, за да се приеме, че има реално съкращаване на длъжността, а именно, тази длъжност не фигурира вече като система от функции, задължения и изисквания. При издаване на оспорената заповед не е допуснато нарушение и на целта на закона - чл. 146, т. 5 от АПК. Основен принцип, въз основа на който следва да се упражняват правомощията на административните органи е съразмерността. Така както е дефиниран в чл. 6 от АПК, принципът изисква административните органи да упражняват правомощията си по разумен начин, добросъвестно и справедливо (ал. 1). Административният акт и неговото изпълнение не могат да засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за целта, за която актът се издава (ал. 2). Когато с административния акт се засягат права или се създават задължения за граждани или за организации, прилагат се онези мерки, които са по-благоприятни за тях, ако и по този начин се постига целта на закона (ал. 3). Според ал. 4 на чл. 6 от АПК, от две или повече законосъобразни възможности органът е длъжен при спазване на ал. 1, 2 и 3 да избере тази възможност, която е осъществима най-икономично и е най-благоприятна за държавата и обществото. Административните органи трябва да се въздържат от актове и действия, които могат да причинят вреди, явно несъизмерими с преследваната цел (ал. 5). При анализ на измененията на Устройствения правилник на МОСВ в сила от 25.03.2014 г. се установява съществена структурна промяна в резултат от промяната в управляващия орган на Оперативна програма "Околна среда" съвпадащ с приключване на един и започване на нов програмен период. Преназначаването на част от държавните служители на новосъздадените позиции и извършеното съкращаване на длъжността на жалбоподателя в кратък период от време след възстановяването му на работа поради установяване на незаконосъобразност при предходно прекратяване на служебното му правоотношение, не е възможно да бъде тълкувано като превратно упражняване на власт при издаване на оспорената заповед. Този извод е обусловен от обстоятелството, че според ЗДСл за разлика от Кодекса на труда не е длъжен според да извърши подбор при съкращаване на длъжността и защото обективно се установява извършена съществена структурна промяна в администрацията на министерството, която не е възможно да бъде свързана по никакъв начин с предходните отношения между страните по настоящото дело, а и липсват твърдения, данни и доказателства в тази насока. В този смисъл са неоснователни доводите в жалбата, че липсата на подбор на професионалните качества на служителите представлява осонвание за отмяна на оспорената заповед. По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че оспорването е неоснователно, а оспорената Заповед № 230/25.03.2014 г. на министъра на околната среда и водите е законосъобразен административен акт, издадена от компетентен орган в предвидената от закона форма и процедура без да противоречи на целта на закона. По водене на делото ответната страна не е направила разноски, но е представлявана от юрисконсулт, поради което с оглед изхода на спора, направеното искане има право на разноски в размер на 200 лв. за юрисконсултско възнаграждение. По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2 АПК, Върховният административен съд, пето отделение